地方政府非税收入及其征管研究

管跃跃，雷良海

（上海理工大学 管理学院，上海200093）

十八大以来，国家GDP 增速放缓，财政收入也因此增长缓慢。同时政府为促进实体经济发展和减轻企业税收负担，又大力实施减税政策，不断规范非税收入征管过程，那么在政府财政支出刚性不减以及地方税收竞争不断加剧的背景下，税收增长速度的大幅度下滑使得非税收入在政府财政收入中显得十分重要。2017 年地方非税收入在地方财政性资金中占比53.9%，可以说地方政府对非税收入的依懒性较大。目前，非税收入已经成为地方政府第一大财政收入，这种“非大于税”的异化现象亟需得到解决。

1 非税收入相关理论分析

1.1 非税收入的内涵

非税收入是指政府及其相关部门依法利用其自身固有权利、资源和信誉或提供特定公共服务所取得的财政性收入。从政府全面预算的角度来说，非税收入是财政总收入除去税收收入、社会保险基金收入和债务收入的余额[1]。非税收入不是无关紧要的存在，它能够帮助政府调控宏观经济以及弥补公共产品市场失灵，在某些方面有着税收所无法取代的作用[2]。同时准公共产品理论、负外部经济效应以及受益公平要求也决定着非税收入必须存在[3]。

1.2 非税收入对地方经济发展的必要性

地方经济的发展决定着我国总体GDP 的增长速度[4]。而非税收入与地方经济发展的逻辑关系是“倒U 型”的[5]，即适度的费负可以促进地方经济发展。一方面非税收入可以使得政府提供更加优质的准公共产品，给企业带来外部经济，减少了企业平均生产成本，促进了社会经济发展。另一方面地方政府间会展开激烈的税收竞争以争夺资本、劳动、技术等稀缺要素来带动属地经济发展[6-7]，但这种竞争会使得地方税收收入大幅度减少；同时又由于94 年分税制改革后导致的地方事权和支出责任本来就大，那么地方政府为维持地方经济建设支出或为自身政治地位升迁考虑，不得不增加非税项目收入，这时非税收入在地方经济发展中扮演着重要的角色。但当非税收入过大时，企业的非税负担加重，甚至超过地方政府为引进FDI所给予的税收优惠额度，导致企业投资意愿不强或搬离费负较重的行政区域，便会阻碍地方经济的发展。

2 地方政府非税收入规模与征管分析

2.1 规模方面分析

从整体规模的角度分析，地方政府非税收入规模增长迅速，非税收入总额由2009 年的22 272.55亿元增加到2017 年的80 451.58 亿元，平均年增长率约29%，其在财政性资金中所占比例常年不低于50%。但非税收入稳定性比税收收入弱，2012年和2015年收入规模均有所下降，税收收入一直稳增不减。另外非税负担一直处于较高水平[8]，即使政府一直加强非税收入规范工作，不断取消或停征多项收费或基金项目，但近八年的非税负担水平从未低于8%，部分年份甚至达到10%以上。

从具体分类的角度分析，预算内非税收入占比小，但总体上保持着增长趋势。2009—2017年，预算内非税收入规模已从6 445.15亿元增加到22 796.69亿元。在预算内非税收入中，专项收入、国有企业经营和有偿使用收入、罚没收入都在不断增长。而行政事业性收费收入主要受近几年政府出台的“减税降费”政策的影响，偶有回落，总体处于平缓状态。政府性基金收入主要以土地出让收入为主，近十余年土地出让收入所占比例从未低于80%，2017年达到90.3%。而且当土地出让收入减少时，地方非税收入总额会大幅度减少，可见地方“土地财政”问题十分严峻。

表1 我国地方政府非税收入变化表 单位：亿元

2.2 征管方面分析

自2001 年首次提出，非税收入一直实行“收支两条线”管理，其征收管理过程不断完善。2011 年，非税收入全部纳入预算管理，标志着非税收入征管工作的新起点。如今征收主体多元化的问题已得到解决，非税收入将逐步划转税务部门征收。同时地方费挤税的困境有效缓解，其实由“费”到“税”是一个从量变到质变的过程。2017 年12 月1 日起，北京、天津、山西等九个省区市纳入水资源税改革试点，由征收水资源费改为征收水资源税；2018 年1 月1 日起，“环保税”正式替代“排污费”，大幅度提高地方政府排污收费的执行刚性，更有利于原本收费目标的实现。

政府一直在努力使非税收入管理规范化，地方依法收费意识不断加强。近年来为促进实体经济增长，政府适时提出“降税减费”的经济战略，不断清理和规范非税收入项目。从分类规模角度可以看出，相关政策见效明显，2015 年地方政府行政事业性收费收入有史以来首次负增长，之后两年也保持不增趋势；2016 年政府清理和规范地方涉企行政事业性收费90 项；2017 年政府降费约2 000亿元，改革政府性基金项目至21项，取消或停征35 项涉企行政事业性收费，极大释放了企业活力。2018 年，地市级财政部门逐步开展非税收入收缴电子化管理工作。2019 年政府工作报告指出，政府将继续清理规范行政事业性收费，加快收费清单“一张网”建设，让“乱收费”无处藏身。

表2 我国地方政府非税收入各分类规模 单位：亿元

3 地方非税收入发展中存在的问题

3.1 非税收入法制进程缓慢，导致其征管不规范

非税收入的法律规章制度层次低，效力和约束力不强，大多是财政部印发的办法通知或一些地方性法规。与税收相比，非税收入还没有一套全国层次较为规范的法律体系，缺乏由全国人大或其常委会通过的普通法和实体法。法制的缺失使得非税收入边界模糊，具体项目的确定、审核、征收和管理标准等问题未得到解决，使得各行政区的项目设立与管理存在较大的差异性。

3.2 非税收入收缴信息系统水平低，管理透明度弱

大数据时代的到来使得“非税—互联网”应运而生，但各省行政区及下属县市级区域信息系统建设进程不一致，目前只有云南省和上海市等地区建立非税收入收缴管理信息系统，其余省级政府仍处于未考虑阶段或项目招标阶段，省级政府尚且如此，基层政府更加不会考虑信息系统的建立。若没有高水平的信息建设平台，地方非税收入征管很难达到理想的规范的管理水平。而且非税收入的监督管理过程透明度不强，信息化程度低，缺少一支专业化规范化十分精良的稽查和执法团队，许多非税收入违法征收和使用行为没有得到强有力的约束。

3.3 地方非税收入规模过大，过度依赖“土地收入”

无论从绝对规模还是分类规模来看，地方非税收入规模过大，甚至挤占了税收在财政收入中的主体地位；在我国，明确归地方所有的独立税种比较分散且份额较小[9]，地方对税收收入与非税收入之间关系不明确，中西部经济发展落后区域对非税收入依懒性较强，这种趋势会弱化中央政府的宏观调控能力。现阶段，地方财政也可称为“土地财政”，因为地方财政收入的较大部分均是土地出让收入。土地财政固然可使得地方GDP 高速增长，可也会使得地方房价高居不下，这种收入是不可持续的，过度的土地开发也容易让地方陷入“虚城市化陷阱”[10]。

4 地方非税收入发展建议和启示

4.1 完善非税收入法律配套体系

任何政府行为都必须有章可循、有法可依，这是我国建设社会主义法治国家的必然要求。政府应尽快修订出台《中华人民共和国非税收入征收管理法》、《中华人民共和国行政事业性收费法》、《中国人民共和国政府性基金法》等实体法，以非税收入实体法和非税收入征收管理的程序法构成我国现行的非税收入法律配套体系，并顺应时代发展不断完善非税收入内涵和分类。法制的完善能够让地方政府厘清非税边界，使其依据最高法律修订符合自身属地发展的非税收入行政性法规，依据财政部制定的正负面清单设立行政事业性收费项目和政府性基金项目，对于过时、重复和无用的收费和基金项目及时清理，防止乱收费行为的发生。

4.2 推行非税征管和票据电子化进程，增强管理透明度

政府要加快非税收入征收与管理信息平台的建设，既能结合税费数据以透视经济发展，又能有效地动态监控非税征管全过程，对出现的问题追责到位。政府要加强非税财政票据管理，建立地方非税票据检验中心，对于违法印制和使用非税票据行为进行严惩。政府应利用官网、媒体、公众号等渠道，依法公开非税项目的增设依据、征收标准、资金使用等，深化信息披露工作，增强非税收入支出透明度，提高信息披露能力和水平，自觉接受社会各界的监督与建议。

4.3 改革地方现有税收体系，推广地方PPP投资模式

供给侧改革以来，我国经济增速放缓，地方税收收入受到严重影响，土地财政又是不可持续的。若仅依靠中央与地方共享税和中央对地方的专项转移支付，也是无法满足地方政府的财力需求。因此地方政府要建立新的地方税体制，具体可以从两方面着手:一是对现有税种进行改革，如对地方污染型企业征收消费税，该部分消费税归地方政府所有；调整发达地域、中等发达地域和不发达地域的中央与地方共享税分配比例，依次为6:4，5:5，4:6，也可削弱地区收入分配差距；充分发挥地区特有优势，将房产税或土地相关税收作为东部沿海发达地区的主体税种，将资源税作为中西部资源禀赋地区的主体税种等。二是赋予地方省级和基层政府部分税收立法权和调整权，允许地方根据中央制定的“税种正面清单”开设符合地方实际情况的特色税种，如对旅游业发达的地区考虑征收旅游税，提高地方政府财力；我国基尼系数一直处于高位运行，发达地域可开征遗产税或赠与税以促进社会财富公平等。

PPP模式是指地方政府与社会企业建立合作伙伴关系并签订合约，在基础设施建设、改善社会民生等方面提供公共服务的运行模式。PPP模式在欧美和日本等国家发展相对成熟，在我国地方发展时间较短，但已见成效。如山东省《小清河复航工程PPP项目合同》分3年建设期，若采用传统政府投资模式，建设期年均支出45 亿元，而采取PPP 模式，年均支出仅17 亿元。地方PPP 模式通过引入外部市场资源和机制，转变地方政府扮演角色[11]，盘活民间资本，提高公共服务的供给质量和效率，又减少了地方政府支出，缓解了地方财政资金安排压力，使得公私两者双赢。地方政府要坚定推动PPP 工作进展，加强项目审核力度，遵守契约精神，要做“真PPP”，避免“半拉子工程”的出现。

4.4 改革财权与事权分配制度，改变官员晋升体制

财权与事权不匹配是导致地方政府非税收入规模膨胀的根本因素。所以政府可以出台《政府财权与事权划分法》，明确中央与地方各自专属事权，遵守权责对等的原则，坚决杜绝“上级政府请客，下级政府买单”行为的发生。同时在财事权对等的基础上，向各级政府下放适当财权，收回不合理事权。中央政府应改变地方官员“唯GDP”的晋升制度，一个地区的居民生活水平、环境质量、公众满意程度等因素也应纳入地方官员晋升考核体系内，可有效降低地方政府因晋升锦标赛而导致的税收竞争强度，让政府官员的关注热点始终在于人民。