行政机关及其公务员行政法律责任研究

【内容摘要】本文首先提出行政法律责任辩证关系，分析行政机关及其公务员行政法律责任中的问题，最后提出几点解决建议。

【关 键 词】行政机关及其公务员;行政法律责任;辩证关系;问题

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）05-0082-02

作者简介：吴涛（1965-），男，白族，云南大理人，法律硕士，讲师，云南省政法干部学校和云南省司法学校，教师，研究方向：行政法，劳动法。

对于“行政法律责任”一词，学术界也是众说纷纭。对于行政法律责任主体来说，主要表现在管理者、被管理者两个层次，这些主体都负有法定义务，也会因为违反法定义务构成行政违法。

一、行政法律责任

虽然对于“行政法律责任”学术界并没有提出标准的统一定义，但学术界提出的概念大致相同。即行政法律责任是行政法律关系主体因为违反法律标准而构成违法行为，需要依法承担的否定性法律后果[1]。大体上可以分为两个种类，即制裁性责任（通报批评、追缴、没收、行政处分等）和补救性责任（履行职责、行政赔偿、恢复名誉、返还权益等）。其主要特征为：

（1）行政法律关系主体违反法律义务的结果;

（2）违法行为没有超出法的限度，适用行政法中的制裁措施;

（3）行政违法行为实施者向国家承担责任是责任措施的表现;

（4）责任承担者作为一种否定性评价，主要表现在社会谴责、国家惩罚等法律负担;

（5）国家机关结合相关法律条例、执法程序追究责任。

二、行政机关及其公务员行政法律责任辩证关系

在确定行政机关及其公务员法律责任过程中，很多学者都是从国家机关和代表人身份进行描述，划分不同性质的活动行为，确定某个行政主体、个人的不同归属。但该理论存在着缺陷，无法解决不表明身份的行为责任归属和行政机关及其公务员谋取私利时的真正法律责任承担者，以主观身份决定了客观行为性质，所以该理论存在“意志大于事实”的情况。与此相反，应通过客观行为性质判定行为人身份，从而确定法律责任性质、承担者，该思路更加客观、更加正确。

当然，上述思路也不能圆满解决问题。结合形式标准与方法，想要实现“性质→身份→法律责任”体系，必须要保证“身份”认定精准无误。而理论界恰恰对行政机关及其公务员法律身份划分存在漏洞。从行政法律学界对公务员行政法律责任划分来看：“公务员以普通公民身份从事民事活动所产生的民事责任，由个人承担;以行政人身份执行公务权力所产生的行政责任，由行政主体承担”。可见，该定论中将公务员划分为了公民身份、行政人身份两种，从中提出了不同身份的行政法律责任，但该观点无法阐述“公务员为什么从事民事活动，也可能会产生行政法律责任”的问题。例如，公务员从亲朋好友手中为单位购买高于市场价格的办公用品，事后行政机关将法律责任加在该公务员身上，那么此时应该如何定义公务员的身份呢？假设公务员在执行公务职能时产生了重大过错，行政机关承担责任后会再追究该公务员的法律责任，此时公务员是什么身份并没有明确定论。

三、行政机关及其公务员行政法律责任相关问题

行政机关及其公务员违反法定义务可以将其法律责任划分为三种，包括民事、行政、刑事。而针对行政法律责任也有不同的说法：（1）行政法律责任是指针对行政类行为产生的法律责任;（2）行政法律责任是指没有履行行政职责而产生的法律责任;（3）行政责任是基于行政法律关系、在行政管理中所造成的行政机关及其公务员违法行为;（4）行政机关及其公务员由于违反了法律规范所承担的法律责任;（5）行政机关及其公务员在执行行政权力中造成损害结果，需要依法承担相关责任。但是从这些观点中也可以发现很多的问题：

（一）行政机关及其公务员主体混淆

结合法理学相关理论体系，其主要是由多种责任构成的法律责任体系，包括宪法、民事、行政、刑事等责任。行政法律责任与其他法律责任一样，包含所有相关行政主体。但是上述理论定义中，对于人的行政违法行为，无法确定责任形式。而从行政法方面分析，行政责任制度可以朝向有权方倾斜，从而避免行政权滥用问题。在此方面即可排除行政责任主体难以认定的问题。在确定行政机关及其公务员身份之后，行为者就存在有别于公民的权力，也增加了义务约束性，所以行政责任主体自然就包括行政机关及其公务员。行政部门、行政人作为一个不固定的概念，是抽象的行政主体。行政人违反法律标准所产生的后果由行政主体承担，所以行政人不可能以独立责任身份出现。所以在第三、四个观点中“不限于行政主体”的观点导致了法律责任、违法主体的混淆[2]。

（二）行政责任产生范围仅限于行政活动较为狭隘

以上观点中提出了“行政管理”、“行政行为”等概念，表明了行政责任产生于行政活动当中。客观上来说，民事活动相对应的民事责任、行政责任与行政活动一一对应，有这些观点也无可厚非。在《国家赔偿法》不断完善后，行政侵权由国家承担。而国家赔偿责任属性是属于行政、宪法、还是民事责任行为，具体哪些是正确结论学术界也争论不休，让行政活动、行政责任一一对应的概念无法确定。

（三）法律责任中的“违法”定义过于广泛

“违法”定义过于宏观也会导致外延更加狭隘。上述第五个观点中重点提出了构成违法要素的各类因素、损害后果产生后才承担行政责任，排除了各种无损害后果的行政违法行为应承担的法律责任，有很非常明显的刑法理论痕迹。

（四）行政法律责任产生原因过于简单

目前大部分行政权都是以自由量裁权的形式出现，造成了行政权力使用不当导致的行政法律责任情况愈加频繁。违法并非是造成行政责任的主要因素。從行政事务相关案例来看，难以评价行政机关及其公务员是否行为不当、是否违法，但从义务层面上来看，如果存在不作为、失职等行政违法行也可以更精准地给予行政处分，让行政责任产生因素变得更加复杂，这就需要做到一种平衡[3]。

四、完善行政机关及其公务员行政法律责任的几点建议

（一）完善法律，提供依据

首先，在法律条文中明确规定行政机关及其公务员法律义务，赋予行政机关权力，必须明确要求履行行政义务以及违反义务所承担的责任，权力越大、责任越大。其次，明确行政法律责任规定，包括责任的主体、内容、方式，对应设置行政处分行为和方式，要求一一对应，最好不要分开设定[4]。还要明确规定追究法律责任的主体。最后，均衡行政法律责任规定，要求责任强度和违法程度相吻合，对公务员权责作出明确规定，并建立健全行政处分法，确定行政处分的原则、行为标准、程度，并设置行政处分的有关机构，为完善行政法律责任提供信息支持。

（二）加强监督，实现行政法律责任的全覆盖

首先，进一步完善检察机关领导机制，监督主体必须是监督对象以外的组织，实现人事、财务的独立，采取垂直领导体系。其次，適当赋予监察机关权力，保持监察机关的独立性，不仅能够受理公务员行政行为争议问题，维护群众合法权益，同时还能主动追查行政机关及其公务员违法行为。

（三）区分责任主体的责任，实施责任自负

公务人员作为行政机关执行工作的人员，在一定程度上代表国家、政府实施权力，行政机关决定了公务员行为，也就是公务员任何的行为过失都与所属行政机关管理不当有关，所以行政机关要承担公务员的行政过失。从本质上来说，行政权力应该由行政机关自主行使，但近些年也出现了权力向外转移的情况，针对此类情况就需要区别对待行政法律责任。如果将行政权力赋予了其他组织，一旦要承担行政法律责任，则承担主体应为被授权的组织，如果没有直接授权，行政机关自己将行政权力交给其他组织，则要由行政机关承担责任。但面对联合执法问题，则会增加法律矛盾。这就需要责任自负，也就是公务员一般过失、重大过失都要求其承担一定责任，针对经行政复议、行政诉讼所确定的违法行为，无论是否赔偿都要追究公务员的行政法律责任。当然，也要分辨是公务员承担责任还是主管领导承担责任;谁承担主要责任或次要责任。

五、结束语

综上所述，针对行政机关及其公务员行政法律责任的追究，必须要让行政法律责任更加清晰，根据现行实际情况进行分类研究。这就要建立健全行政机关及其公务员行政法律责任制度，积极借鉴发达国家成功经验，取其精华去其糟粕，让行政法律责任体系更加完善。

参考文献：

[1]袁周斌.论公务员行政处分的法律救济[J].湖北警官学院学报，2012（03）：130-132.

[2]张世崇.浅谈行政机关公务员的激励问题[J].行政事业资产与财务，（24）：166-167.

[3]林雪.论行政自由裁量权及其法律控制[J].行政与法，（10）：46-48.

[4]刘欣，叶昊.论公务员在行政法中的地位[J].湖北教育学院学报，2006（05）：95-96.