辅警队伍社会保障制度之困境与出路

【内容摘要】辅警队伍的存在，对于辅助公安机关基层执法、维护人民群众财产和生命安全具有重要意义。然而，当前公安机关内部的辅警福利待遇薪酬体系不完善，激励机制缺失，导致辅警队伍人员流动性大，不能有效激励辅警努力工作、履行职责。因此，有必要对公安机关辅警福利待遇进行研究，指出其薪酬体系存在的问题，并提出优化解决的方案。这对于稳定辅警队伍，提升辅警对公安工作的认同感和归属感具有一定的理论意义和现实意义。

【关 键 词】辅警;福利待遇;激励机制

中图分类号：D631.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）05-0017-04

作者简介：潘霓（1980-），女，汉族，硕士，广西警察学院，副教授，研究方向：行政法与行政诉讼法。

辅警最早在我国出现是在江浙一带经济发达地区，借鉴了西方的辅警制度，针对的是警力不足的问题。由当地公安机关向社会公开招聘辅警，成员大多数来源于本地市民，采用合同制的聘用模式。其性质不属于一级授权执法队伍，而是治安辅助队伍，是群众性的治安保卫组织，也是公安系统中维护社会稳定工作的有益补充。随着社会经济的发展，新技术的不断涌现，新科技的犯罪行为也层出不穷，使得公安机关面临繁重的打击犯罪任务，辅警作为辅助公安民警工作的重要性也变得越来越重要。但在现实发展中辅警队伍中出现了不少问题，其中福利待遇是最基本最亟待解决的问题，这严重影响了辅警队伍的战斗力和稳定性。近年来，公安部开始逐渐重视警辅人员的管理改革工作。国务委员、公安部党委书记、部长赵克志部长在2019年7月召开的全国公安厅局长座谈会上指出，要进一步深化警务辅助人员管理制度改革，积极推动地方立法，健全完善警务辅助人员管理工作机制，不断推动警务辅助人员管理规范化、制度化、法治化。①这为完善我国辅警保障体系指明了改革方向。

一、辅警队伍社会保障存在的问题

现阶段我国辅警队伍存在的根本原因，在于现有警力不足，许多基层公安机关招募的辅警数量已经达到或者超过在职民警数量的总和。与在职民警相比，辅警缺乏相应的社会保障，福利待遇保障机制不健全，这势必会给辅警工作的可持续性发展带来不利影响。辅警队伍社会保障主要存在以下几方面的问题。

（一）工资水平较低

在我国大部分公安基层一线部门，辅警的工资待遇都是比较低的，这远远低于基层执法民警。而辅警无论是工作时间还是工作强度都和基层执法民警不相上下，有的甚至比基层民警付出更多。这样的工作贡献明显与他们的工资收入比例不相称。目前，辅警的工资一般是依据合同制职工工资来发放，其组成部分由基本工资、工龄和岗位绩效工资三部分组成。但这三部分的标准都很低，并没有与辅警的岗位职责和实效相挂钩，导致辅警人员流动性大。对辅警的工作奖惩制度也没有做到公平公正，而且激励机制不到位，难以激发他们的工作积极性，对自身的职业认同感也比较低。笔者通过调查访谈和网上公开数据，收集了部分城市的辅警待遇，包括是否有五险一金和补助，做成表格如下表1所示：

从上表1可以看出，在上海、天津、深圳等东部和南部等发达地区，辅警的工资待遇相对较高，也有相应的五险或公积金保障。而在经济落后的中部和西部地区，辅警的工资待遇较低，并且没有任何福利保障，有的地区甚至连基本的工资都无法按时发放。“农村兼任辅警的村干部甚至每天只有50元至100元的补助。”②虽然各地市的财政开始加大对辅警的福利工资保障力度，但相比他们的工作量和劳动强度来说，仍然比较低。以2018年贵阳市公布的公安局公开招聘警务辅助人员的通知为例，通知规定此次招聘辅警50人，薪酬待遇为试用期2100元，三个月后转正个人工资收入为2800元（含缴纳五险一金）。该工资水平只是高于当地最低工资1680元/月，但是远低于平均工资4463元/月。

（二）政府财政缺乏保障机制

辅警一般由公安机关直接领导，或者是接受公安机关的业务指导，由公共财政来承担其工资的发放，其财政保障机制是政府主导型的管理机制。但由于辅警没有正式的国家编制，没有正式的财政经费渠道，因此辅警人员的工资福利得不到保障。国内不少地方的公安机关只能通过摊派行政款项、扣留保证金罚没款、收费截留等非财政渠道来为辅警筹集资金，以保障辅警工作的正常开展。但这也不是长久之计，其不仅有损公安机关执法工作的公正性，也有损辅警人员的財产权益，同时也给辅警工作以权谋私大开方便之门，有损警务工作的严肃性。就连辅警在协助警务工作中所必须配备的制式服装和警用装备等开支，均无明确经费来源，因此只能占用公安经费，甚至辅警的考核奖金也要占用公安公用经费来发放。

（三）相应福利保障机制不健全

我国中西部地区的公安机关大多数没有帮辅警缴纳社会保险金，还没有建立针对辅警的福利保障机制，对困难辅警的社会救助存在很大的局限性，所设的门栏也比较高。近年来，辅警出现重大伤亡无力负担费用而无奈求助“轻松筹”、“水滴筹”等现象并不鲜见。“即使发达地区为辅警缴纳社会保险金，扣除保险金后工资奖金收入仅在1000元到1500元左右。”③不仅工资收入低，而且还不能享受“六险一金”（养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险、人身意外伤害保险和住房公积金），不少地方的公安机关连甚至“三险”（医疗保险、养老保险、工伤保险）都不能为辅警缴纳。更有甚者，连伤亡补偿权都难以得到保障。虽然辅警在工作中没有执法权，但由于警务工作量大、危险性强，辅警在协助执法工作过程中人身同样面临很大的危险性。如果辅警的生命权和健康权没有得到很好的保障，一旦在工作中受到伤害甚至牺牲，很难得到伤亡补偿。这挫伤了辅警人员工作的积极性，使得辅警人员流失严重，影响了队伍的稳定性。

二、辅警福利保障制度的他山之石

（一）西方的经验借鉴

辅警制度起源于西方，因此其经费保障制度也是来源于西方，逐渐为世界各国的警务工作所用。国外警察部门聘用的辅警一般是有固定工作的市民，是作为正式警察的补充力量，其工资待遇是与正式警察有区别的。辅警的工资待遇分为义务服务和有偿服务两大类别，英国在二十世纪九十年代之前辅警工作都是义务的，这与当地治安传统有关，自古以来就有群众义务维持地方的秩序。二十一世纪以来，辅警因警务辅助工作造成职业收入减少的状况，政府可以给予相应的补贴。而在法国、香港等国家和地区，自辅警制度建立以来，实行的就是有偿服务，明确规定了辅警的工作报酬和工作时间，并且报酬大多数都与工作时间成正比。“香港辅警以日（8小时）计酬，每24小时内，无论辅警执勤或者训练时间多长，最多只能按8小时计酬，只有在极为紧急的情况下并经过严格审批才能得到特惠津贴。”④

同时，西方很多国家为了保证辅警队伍工作的正常开展，都为辅警添置必要的工作防护装备，在办公经费和培训费开支上也给予支持。在辅警的抚恤保障制度上，西方国家的规定也是充满了人文关怀。对于因公受伤或者牺牲的辅警，授予荣誉称号，并给予足够的物质补偿。例如英国的辅警制度规定：辅警因执勤负伤或者牺牲，比照警官的有关规定，享受医疗和抚恤。⑤这充分体现出对辅警抚恤保障的重视，使辅警能全身心地投入到辅助警务工作中，为维护社会治安方面发挥重要的辅助作用。

（二）我国的有益尝试

近年来，在辅警福利经费保障工作上，我国鉴了西方国家和发达地区的做法，采取了不少措施，取得了一定的成效。如东部和南部一些发达城市的公安机关，将辅警分为技术岗位和普通岗位，分别针对不同的岗位性质制定不同的经费定额，将其纳入当地公安机关年度部门预算，由政府财政予以保障。区、县两级公安机关的辅警经费则由市、区两级财政按一定比例予以共同承担。有的地方还设立辅警专项经费，规定辅警的工作经费和抚恤经费，以实际发生额为准在专项经费中拨付，以保障辅警的经费支出要求，从而激励辅警更好地投入到警务辅助工作中。

以笔者所在的南宁市为例，南宁市作为广西省会城市，大西南的出口通道，凭借区位优势大力发展经济，取得了明显的进步。但是全市七城区五县的政府财政发展不均衡，导致各城区公安机关在职的一万多名辅警薪酬福利水平不一，并普遍偏低。为此，由南宁市公安局组织发起，联合市编办、市人社局和市财政局四部门共同开展了统一辅警薪酬标准项目。⑥2017年12月，南宁市政府常务会议通过了《南宁市公安机关警务辅助人员管理暂行办法》，该办法明确规定了“县级以上公安机关应在经费预算范围内，参照当地上年度在岗职工平均工资、城镇居民人均可支配收入、基本养老保险缴费基数等标准，合理确定辅警工资水平，并建立动态调整机制。”同时还通过了《关于南宁市公安机关警务辅助人员薪酬和岗位保障标准的通知》，并于2018年1月1日起实施。该通知规定，将辅警的工资标准与南宁市职工最低工资标准相挂钩，最高岗位工资待遇，可达到全市职工最低工资标准的250%。对于辅警晋升机制，规定了每两年可晋升一级工资，每级提高100元，以20年10级为限。对于福利保障制度，规定由公安机关依照国家规定为辅警足额缴纳社会保险和住房公积金费用。这为全市范围内公安机关辅警待遇标准提供了有力的政策保障。

三、辅警工资福利待遇的改革与完善

（一）提高工资待遇水平

在我国大部分地区，辅警平均每个月实际到手的工资仅仅为两千左右，这不仅达不到当地平均工资水平，而且也达不到社会普通打工人员的工资水平。偏低的工资待遇不仅严重影响了辅警工作的积极性，也影响了其稳定性，导致辅警队伍人员流动性很大。因此，提高基本工资水平势在必行。要从根本上解决辅警工资待遇问题，建立辅警经费保障制度，使其达到能够维持当地普通生活的标准。要建立辅警本身是作为公安机关人力资源有益补充的意识，必须重视辅警人员工作的地位和作用。辅警的工资福利应该由政府财政予以承担，不能截留辅警在执法过程中的罚没款作为其福利待遇进行发放。将辅警的福利经费纳入公安机关年度部门预算，由政府财政给予保障。对公安机关辅警的抚恤经费和奖励经费，安排在专项经费中支出。同时各级政府财政在财力允许的情况下，尽量加大对辅警的专项资金投入，以满足辅警的工作需求，激励辅警更好地进行警务辅助工作。同时保证辅警工资按月足额发放，不能随意挪用。辅警本来工资就不多，有些辅警的工资还是全家的全部收入来源，是家里的顶梁柱，如果还拖欠发放工资，那么对于辅警个人和家庭来说无疑是雪上加霜。

（二）建立福利保障机制

由于辅警工作的危险性和特殊性，时常要与社会违法行为展开斗争，这相对于其他职业来说，存在更高的风险，也有存在着在工作中受伤甚至献出生命的可能性。因此要将辅警的相关保障用政策法规的形式明确下来，让辅警消除后顾之忧，切实履行好岗位职责。各地应该参照人民警察的抚恤政策标准，出台一系列政策优待受伤及牺牲的辅警。可以结合当地经济发展等实际情况，制定出辅警的伤病补助、抚恤待遇、特困救助以及见义勇为等政策。明确规定辅警依法享有休息休假权和医疗保险权。如果辅警人员在公安辅助工作中发生伤亡，应当与在职人民警察享有同等的抚恤待遇。各地公安机关也可以联合当地财政部门，设立相关辅警抚恤基金，对因公受伤、致残或牺牲的辅警发放抚恤金。如江苏省无锡市，每年免费组织辅警人员参加体检，并将辅警群体纳入大病特困补助专项基金范围。⑦在社会保险金缴纳方面，也要加大对辅警人员的缴纳力度，构建与辅警职业相关的医疗保险和社会保险，使辅警人员病有所医、老有所养，解除其后顾之忧。将辅警的合法权益用立法的形式确立下来，规定輔警依法享有休息休假权和相关保险的权利，做好相关保障工作和宣传工作，保持福利待遇的稳定性和可持续性。

（三）建立和完善激励机制

可以依据辅警为单位做的贡献大小和业绩状况来制定辅警人员的激励机制。由辅警所在的部门领导和同事对其工作进行考核，对表现良好、积极肯干、工作突出的辅警予以金钱和物质的奖励。从顶层设计上，各级政府法制部门可以制定辅警奖惩考核办法，通过行政立法的形式将辅警奖金奖励制度确定下来。完善辅警考核机制，将其工作效率和工作能力与收入相挂钩，通过奖金激励的手段，充分调动辅警工作的积极性和工作热情。在薪酬的标准的制订上，可以根据辅警的工作时间长短、贡献大小、工作性质等，实行辅警工资等级制，以体现不同层级不同工作的难易程度，待遇也有所不同。在提高总体收入的前提下，将其收入与工作难易程度和工作时间相挂钩，奖罚分明。如果经费暂时紧张的情况下，也可以采取精神奖励的方法，设立各种奖项，对辅警的劳动付出给予肯定，增强他们的职业自豪感和认同感。在奖金的落实方面，建立快捷的审批渠道，规定办结的期限，避免因拖欠奖金的发放而影响辅警的工作积极性。同时针对辅警工作的突发性、全天候性和无规律性等特点，建立和完善加班补偿制度。这样一方面可以激励辅警更积极地投入警务辅助工作中，另一方面，也保障了辅警队伍的稳定性。

注释：

①赵克志在全国公安厅局长座谈会上强调 牢记初心使命 勇于担当作为 坚决打赢新中国成立70周年大庆安保维稳攻坚战[EB/OL].（2019-07-21）[2019-11-18]http：//www.ga.yn.gov.cn/jwxw/quanguojingxun/201908/t20190801_881848.html.

②赵敏，赵秀河.可持续发展视角下的辅警人员权利保障分析[J].云南警官学院学报，2011（1）.

③许瑛.辅警经费保障问题初探[J].行政事业资产与财务，2012（18）.

④许瑛.辅警经费保障问题初探[J].行政事业资产与财务，2012（18）.

⑤政工言.建设正规化辅警队伍若干问题探讨[J].公安研究，2008-09-10.

⑥陈丽生.南宁市公安机关辅警统一薪酬标准项目风险管理研究[D].广西大学专业学位硕士学位论文.

⑦邓潇.辅警队伍薪酬管理研究——以y交警大队为例.南昌大学专业学位硕士论文.