浅议我国行政处分救济制度

佘俊凯

中图分类号:D925.3文献标识码:A文章编号:1673-0992(2009)06-041-02

作为内部管理手段的行政处分,是国家行政机关对违法失职或违反纪律的国家公务员的一种法律制裁措施。公务员惩戒处分应有充分适当的救济途径是西方发达国家的普遍做法。在法国,公务员不服惩戒处分可以采取行政上的救济手段和审判上的救济手段。美国的公务员权利救济方式有行政系统内部救济,也有司法救济,还有程序性权利保障。在我国,受法律法规规定的限制,公务员行政处分救济制度还不完善,需要对其进行进一步的理论研究。

一、行政处分内涵之界定

对于行政处分的基本内涵,不同的学者有不同的观点。大陆法系国家或地区(如德国、日本、我国台湾地区等)行政法中的“行政处分”概念接近我国行政法学中的“具体行政行为”的概念,这是广义的行政处分概念,我国采取的是狭义上的概念,行政处分是国家行政机关对违反内部行政法律规范或违法失职的公务员实施的一种惩戒性措施,是国家公务员承担行政责任的主要方式。因此,我国的行政处分,通常是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。

我国行政处分具有以下基本特征:第一,行政处分的主体是国家行政机关。第二,行政处分的对象主要是国家公务员。第三,行政处分条件是国家公务员违反内部行政纪律或有违法失职行为。第四,行政处分的性质是一种制裁手段和惩戒措施,是一种内部行政行为。

二、我国行政处分救济制度的现状

(一)我国行政处分救济制度的规范分析

《公务员法》第90条规定,公务员对涉及本人的处分不服的,可以自知道该处分之日起30日内向原处理机关申请复核,对复核结果不服的,可以自接到复核决定之日起15日内,按照规定向同级公务员主管部门或者作出该处分机关的上一级机关提出申诉,也可以不经复核,自知道该处分之日起30日内直接提出申诉,对处分不服向行政监察机关申诉的,按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。这就是我国对公务员行政处分不服的救济的现行法律上的规定。

因此,我国行政处分的救济途径比较单一,公务员对行政处分不服,一般只能提出申诉,排除了司法救济的途径,不能依据《行政诉讼法》提起行政诉讼。2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》中明确规定,公务员对行政处分不服有提起申诉的权利。且申诉的期限最长不超过六十日,案情复杂的可以延长,延长时间不超过三十日。

(二)我国行政处分救济制度存在的缺陷

我国的行政处分救济制度虽然已初具规模并且在保障公务员的合法权益,促进行政机关依法行政等方面发挥了一定的作用,但由于其制度设计上存在缺陷,在实践中往往难以充分发挥对公务员的救济作用。无救济即无权利是现代民主法治国家普遍尊奉的理念,但是有救济而无实效,就不是救济,因为救济的价值在于把纸面上的规范转化为生活中的显示权利,倘若权利救济机制并不能为公务员的自由权利的实现提供切实公正的法律尺度,那么该救济几近于虚设。

我国现行的行政处分救济机制主要是通过申诉制度来体现,而《行政诉讼法》又将对公务员受行政处分的法律救济排除在管辖范围之外,使公务员在穷尽行政机关内部的法律救济手段,合法权益仍得不到维护是,却不能向人民法院起诉,无法得到司法的最终保障与救济。对于公务员权利遭受的侵害,不能施以最有效的诉讼救济,这是行政处分中公务员权利救济制度的明显缺陷。此外,现行行政处分救济制度缺乏公正、公开的审理程序规定,严重制约复核的结果,法律宣示了公务员受行政处分的法律救济途径,而对至关重要的受理申诉机关的审理程序却语焉不详,由于缺乏外部的监督,受理机关的自由裁量权漫无边际,使得暗箱操作愈演愈烈,最后必然导致大量申诉案件从无法查清事实为由,而不了了之。另外,由于缺乏透明度及处理程序的不够公开,行政机关在对公务员作出不利处分时也容易导致职权滥用,对公务员的处理随意性较大。

三、我国行政处分救济制度的完善及立法建议

行政处分救济制度的完善与否是衡量现代国家民主与法治程度的重要尺度。通过对目前我国相关制度中存在的缺陷进行分析,笔者认为应该从以下几个方面对我国的行政处分救济制度进行完善。

(一)扩大行政处分救济制度的保护范围

我国现行行政处分救济制度的保护对象主要限于受处分者。根据有关法律、法规和规章的规定,有权提出行政处分的申诉,申请行政处分救济的主要是受处分的国家公务员。受行政处分的公务员是行政处分的对象与行政处分具有最直接的利害关系,同时,也最容易受到违法或不当行政处分的侵害,因而他们是行政处分领域最需要法律救济的当事人,将他们作为行政处分救济制度的主要的或重点的保护对象是必要的,也是符合情理的。但也应该看到,在有些行政处分案件中,与行政处分决定具有利害关系的当事人不限于当事公务员,还包括因公务员的违法行为而受到侵害的行政相对人,在这种情况下,行政机关作出的行政处分决定不仅是对国家与公务员之间的职务关系的调整,同时也是对该公务员与受害人之间关系的一种调整(间接调整),换言之,对公务员的行政处分实际上也涉及或影响了受害人的权益。 因此,如果行政机关违法作出对公务员有利的行政处分决定或行政处分复审决定,就可能侵害受害人的合法权益。根据法律救济的一般理论,在这种情况下,应当赋予受害人请求法律救济的权利,适当扩大行政处分救济制度的保护范围,允许受害人在不服对致害公务员的行政处分决定或复审决定定时依法提出申诉。

(二)规范行政处分的法律程序

公务员法规定,对公务员的处分,应当程序合法,手续完备。行政处分决定机关认为对公务员应当给予处分的,应在规定的期限内,按照管理权限和规定的程序作出处分决定,处分决定应当以书面形式通知公务员本人。相对于原条例的规定,公务员法尊重了公务员在行政处分作出过程中的知情权与参与权。但总的来说,在对公务员作出行政处分的程序上,公务员法只是作了原则性规定,并未作出具体的程序性规定。如对于不服行政处分申诉程序,只有一个申诉时间规定。在观念上,一般认为程序问题是一个次要问题,但对于公务员权利保障而言,程序的正当性是公务员权利得到保障的必要条件。“一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序去执行,不能发生良好的效果,一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法律的不良效果。程序合法,是指符合行政监察法和公务员法,是符合正当程序的要求,正当程序体现为保护公务员的知情权,参与权和救济权,作为行政处分过程和结论必须向受处理的公务员公开、听取其陈述和申辩。目前,监察机关处理不服行政处分申诉案件已经有了统一明确的依据,但其他行政机关处理行政处分尚无统一、明确的依据和规范,而只有些许时间规定,而对于当事人提出的申诉什么情况下应当受理,什么情况不予受理,案件受理以后采取什么方式和程序进行审理,如何确定审理的内容和标准如何作出审查决定等等。这些问题目前都没有明确,统一的程序规则,因此,在一定程度上影响了行政处分救济的正常运作和其功能的正常发挥。为了保障公务员的权利和权益,必须有相应的公务员权益保障的程序法律制度,尤其是对公务员作出行政处分决定的程序制度和公务员申诉控告其权益受到侵害后的救济程序制度,这样行政处分案件的处理才可纳入规范化、法制化的轨道。

(三)将行政处分争议纳入行政诉讼的范围

我国《行政诉讼法》第十二条列举法院不予受理的争议时提出了“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定”的概念,并规定对于此类行为提起行政诉讼的法院不予受理。《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》将这种“奖惩、任免等决定”解释为该行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的行为,这意味着只要是行政机关作出的涉及公务员权利义务的一切行为,均不属于行政诉讼的受案范围。这些规定的理论基础是特别权力关系理论。但是,作为现代行政理论的发展趋势的德国的重要性理论否定了特别权力关系理论,因为它不符合法治原则。可见,排除行政处分的司法救济各途径是缺乏科学理论依据的。因此,将行政机关的行政处分决定纳入行政诉讼范围,在行政处分救济领域实行司法最终救济原则,既是当前形势发展的迫切需要,在理论上是必要的,也是可行的。

行政处分争议纳入法院诉讼是完善公务员权利救济制度的需要。错误的行政处分决定严重侵害公务员的权利。而行政处分是行政机关对公务员作出的一种负面评价和制裁,是对公务员声望、名誉的一种否定性评价。当公务员重大权利受到损害时,可与一般行政相对人一样,寻求司法救济。这是完善公务员权利救济制度的需要。现行行政处分中公务员权利救济制度存在明显缺陷。在行政处分救济中,我国主要通过申诉制度来体现,即行政处分中公务员私权利的救济手段,最高、最终的也就是行政救济,即按照《公务员法》第九十条的规定,监察机关受理不服行政处分的申诉后,发现该行政处分不当的,并不必然变更或撤销,而一般建议原作出行政处分的行政机关自行纠正。因此,为了更好的维护公务员的合法权益,将行政处分争议纳入法院诉讼是完善公务员权利救济制度的需要。将行政处分纳入行政诉讼范围,对公务员权利实施诉讼救济也是现代法治的要求。英国著名法学家戴雪在其《英宪精义》中强调,对权利的保护和救济,以宣示人的权利更为重要和突出,并且任何人和任何事都应当受同一套普通法和同一普通法院系统管辖,获得司法救济,将行政处分等内部人事行政行为纳入行政诉讼的受案范围,接受司法审查是普遍法治主义的要求。有权利必有救济原则是权利救济思想和权利救济理论的集中表述,没有救济途径的权利不能称为真正的权利。我国法律法规也赋予了绝大多数的权利遭受侵害时有权利寻求司法救济,所以从现代法制发展的要求出发,当公务员对自己依法拥有的权利被行政处分侵害时,应赋予其向法院诉讼的权利,要将行政处分中的公务员的救济机制完善到诉讼救济。

此外,行政处分纳入司法审查的范围,不仅具有理论上的必要性,而且已具备了现实的可行性。经过了20多年的法治建设实践,近来行政法学理论研究的大发展,对行政处分进行司法审查的主客观条件均已具备。行政处分争议与行政诉讼所要解决的行政争议的特点相符。行政处分争议是国家行政机关在实施内部行政管理行为,即处分公务员,而被处分的公务员不服这种行政处理决定而发生的争议,争议的一方是国家行政机关,另一方则是隶属于该行政机关的公务员,争议的焦点在于行政机关认为自己所作出的行政处分决定正确、合法,而被处分的公务员则认为行政机关的该项行政处分决定不是正确的、合法的,在这一法律关系中,双方的地位不平等,一方是拥有行政处分权的行政机关,而另一方则是负有被处分义务的公务员,这完全符合行政诉讼所要解决的行政争议的特点。行政处分争议具备提起行政诉讼的条件。最后,行处分纳入行政诉讼受案范围有发达国家公务员救济制度经验的借鉴。西方一些在行政管理方面较为先进的国家,早已有将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围的做法。在德国,公务员不服行政机关作出的惩戒处分时,可以向联邦人事委员会申诉,公务员对降职、开除公职,削减及剥夺退休金等处分争议纳入行政诉讼受案范围,正是发达国家在公务员救济制度有益方面的借鉴,有利于推进我国行政处分救济制度的改革和完善。

参考文献:

[1]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,2003:6-8

[2]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:87-90

[3]姚锐敏.论行政处分的救济[J].行政论坛,2001.5

[4]赵清林.行政处分的法律救济[J].湘潭工学院学报,2003.1

[5张晓光.我国行政处分制度的缺陷及其完善 [J].杭州商学院学报,2002.

[6]欧仁山.行政处分的法律救济[J].湘潭工学院学报,2003.1

[7]吴庚.行政法之理论与使用[M].台北:三民书局,1995:99-100