我国儿童福利制度的变迁与展望

陈仁兴 唐伟众

儿童福利制度在整个社会福利体系中占据基础性与核心性的地位[1]，是社会福利体系的重要组成部分，也是检视一个国家社会福利体系成熟度的重要指标[2]。2011年国务院颁布的《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》中新增“儿童与福利”章节，儿童福利首次以“十年发展规划”的形式出现。党的十九大报告指出，新时期民生建设要在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”上不断取得新进展。其中，“幼有所育”和“弱有所扶”是新增的内容。因此，新时代背景下儿童福利作为一项重大民生议题备受关注。

目前，在人口生育率持续走低、人口老龄化进程加快、家庭规模小型化以及人口流动不断加大的背景下，家庭照顾的功能不断削弱，“儿童照顾”危机时有凸显[3]，这对我国儿童福利制度发展提出了新的挑战。因此，梳理新中国成立以来儿童福利制度的演进脉络，总结发展经验，对于促进新时代儿童福利制度不断优化与完善并走向成熟，就显得极其必要。

发展与变迁

1.计划经济时期的儿童福利制度

计划经济时期，我国建立了以国家为责任主体、政府主导为特色的儿童福利体系，较好地保障了儿童的基本生活、医疗保健和教育福利。但是，该时期的儿童福利仍然是一种补缺型的救济性制度，其政策对象主要是孤儿和残障儿童群体，以院舍收养为主，呈现救济性、封闭性和重养轻教等特征。

（1）儿童基本生活福利。我国建立了相对完善的儿童基本生活福利体系。在城市地区，儿童大多依附于父母的就业单位，获得由单位提供的基本生活福利；对于城市中“无依无靠、无家可归、无生活来源”的“三无”儿童，如孤儿、弃婴和残障儿童等，由政府建立的儿童福利院进行集中收养；流浪儿童和顽劣儿童则送往工读学校。在农村地区，儿童大多依附于集体经济获得基本生活保障；农村地区失去家庭的孤儿和贫困残障儿童则主要由“农村五保”供养①制度保障。此外，部分农村地区积极开展对孤儿和弃婴的家庭寄养和收养服务，如山西大同的“乳娘村”就是家庭寄养服务的典范。

（2）儿童医疗卫生保健福利。城市地区的儿童主要依附于父母所在单位的劳保医疗制度或公费医疗制度，农村地区的儿童主要依靠以“赤脚医生”为主体的农村合作医疗制度。在儿童卫生保健福利方面，在全国范围内建立了妇幼保健站和儿童保健所等，大大降低了儿童的死亡率。

（3）儿童教育福利。城市地区的大部分儿童依附于由父母单位提供的儿童教育福利，如托儿所、幼儿园等，农村地区的儿童托幼服务发展相对滞后。该时期，国家非常重视儿童教育事业，实施免费的义务教育，学校数量不断增多，适龄儿童入学率不断提升。数据显示，全国小学的数量由1952年的52.7万所增加到1965年的168.19万所，适龄儿童入学率从1952年的49.2%上升到1976年的96%[4]。

2.改革开放时期的儿童福利制度

改革开放时期，特别是20世纪90年代以来，随着市场经济体制的建立和深化，为适应新形势下儿童发展的需要，儿童福利体制加快了改革和建设的步伐。

（1）孤残儿童福利制度不断改革和发展。儿童福利机构在保障孤残儿童的基本生活方面发挥了关键作用，但是，封闭式的集中供养所带来的孤残儿童的社会隔离等问题日益成为社会各界争议的焦点。2000年，民政部印发的《关于加快实现社会福利社会化的意见》中指出，儿童福利机构在坚持政府主导的前提下，要积极吸纳社会力量走社会化发展的道路。在社会福利社会化的大背景下，民办非企业单位组织迅速增加，并在儿童福利领域发挥了重要的补充作用。此外，传统的院舍照顾观念开始转变，家庭导向得到重视，各地积极探索“类家庭”的家庭寄养模式。1991年，全国人大通过《中华人民共和国收养法》，并于1996年进行了修订。1999年，国务院印发《中国公民收养子女登记办法》，家庭寄养和收养工作的法制化进程取得明显进展。

（2）面向所有儿童的公共性、普惠型福利制度逐渐完善。一是在托幼服务方面，入托率大大提高，此时，虽然托幼服务市场化与社会化的趋势日益明显，但让其回归福利性的呼声越来越高。二是在儿童医疗保健方面，“重治疗轻预防”的现状大大改观。数据显示，2004年，卡介苗、百白破疫苗、脊髓灰质炎疫苗和麻疹疫苗的接种率均已超过98%[5]。三是在儿童义务教育方面，1986年《义务教育法》的颁布，保障了所有适龄儿童入学接受教育的权利。2007年，“两免一补”②政策进一步解决了贫困家庭子女的义务教育问题。

（3）困境儿童福利体系逐步建立。一是建立孤儿基本生活费制度。随着“农村五保”制度保障能力的弱化以及计划生育政策的推行，孤儿和弃婴的人数逐年增多。然而，由于社会转型期的波动和经济不稳定等因素影响，被收养的孤儿人数却呈下降趋势。数据显示，我国孤儿数量由2008年的67921人上升到2017年的409840人，而收养登记总数却由2008年的42550人下降到18820人[6]。2006年，民政部、财政部等联合印发《关于加强孤儿救助工作的意见》，对孤儿救助对象作了明确规定。2009年，民政部下发《关于制定孤儿最低养育标准的通知》和《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》，制定了孤儿养育标准，并指出要对城乡孤儿发放儿童福利津贴。2010年11月26日，民政部和财政部联合印发《关于发放孤儿基本生活费的通知》，对孤儿基本生活费的申请审批程序、组织管理等进行了明确规定，这标志着我国正式建立起孤儿基本生活费制度。二是建立流浪儿童救助保护体系。随着户籍制度的松动和城镇化进程的加快，大量农村人口进入城市，流浪儿童也随之增多，依据1982年颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，流浪儿童大多被强制收容或遣送回原籍。1995年，国务院办公厅印发《关于转发〈中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见〉的通知》，首次提出建立流浪儿童保护教育中心，为流浪儿童提供保护和教育。2003年，国务院出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着我国正式建立起流浪儿童救助制度。2006年，民政部等印发《关于加强流浪未成年人工作的意见》，2007年，民政部印发《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》等文件，进一步完善了流浪儿童救助制度。此外，各地积极探索创新流浪儿童救助保护模式，如“类家庭”模式和全天候街头救助点等，既保障了流浪儿童的基本生存权和自由权，又能帮助流浪儿童尽快回归家庭。数据显示，我国流浪儿童救助人次由2003年的60257人上升到2012年的152070人[7]。三是建立受艾滋病影响儿童的救助保护体系。在医疗救助方面，2003年实行“四免一关怀”③政策，保障了受艾滋病影响儿童的基本医疗条件。为保障受艾滋病影响儿童的基本生活，2004年民政部印发《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》，明确规定受艾滋病影响的儿童的基本生活，农村由“五保”制度进行保障，城市由“低保”制度解决。2009年3月6日印发的《民政部关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》，对受艾滋病影响儿童的基本生活、教育、医疗和就业等进行了明确规定，各项福利得到基本保障。四是建立残障儿童医疗康复救助体系。除孤儿和弃婴外，大多残障儿童由家庭照顾，给家庭带来较大的经济压力和照料负担。在长期缺乏社会支持的情况下，长期繁重的照护压力致使家庭照顾者的身体和精神都处于崩溃的边缘，导致家庭悲剧时有发生。2010年6月，原卫生部和民政部联合印发《关于开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点工作的意见》，在一定程度上缓解了残疾儿童家庭的医疗负担。在残障儿童康复方面，2011年国务院颁布《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》，制定了关于0-6岁残疾儿童的康复规划。此外，2011-2015年，中央财政安排专项补助资金，支持各地实施残疾儿童康复救助项目，制定了《残疾儿童康复救助“七彩梦行动计划”实施方案》，在总结各地实践经验的基础上，2018年7月国务院印发《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，标志着我国正式建立起残障儿童康复救助制度。五是建立留守儿童关爱体系。随着进城务工农民工的增多，农村留守儿童的基本生活、教育及心理健康问题等日益受到关注。2016年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，自此我国正式建立起农村留守儿童关爱服务体系。同年6月，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，将留守儿童纳入困境儿童保障体系，有效保障了其基本生活福利。

3.成就

（1）儿童福利理念发生重要转变。纵观我国儿童福利观念的演变，大致可归结为“家庭化”-“去家庭化”-“再家庭化”-“支持家庭”的发展路径。受传统观念影响，儿童照顾被视为家庭的责任。此后，受社会主义儿童福利观影响，儿童被视为社会主义革命事业的预备队和接班人，儿童福利也由国家包办，呈现“去家庭化”的特征。20世纪90年代以来，计划经济体制下的儿童福利有些失去了赖以生存的制度根基，儿童的照护责任重新回归家庭，母亲和祖父母成为儿童的主要照护者[8]。随着机构化儿童福利的弊端日益显现，以及各类困境儿童群体的增多，儿童福利呈现出以“支持家庭”为核心的重要转向。

（2）建立了相对完善的儿童福利法规政策体系和儿童福利行政管理体系。包括由全国人大通过的面向儿童群体的法律制度，也包括各职能部门通过的部门规章和地方性的政策法规等，为儿童福利的发展提供了法律和政策依据。此外，专门负责儿童福利工作的行政机构正式建立，如教育部、司法部和民政部等均有专门负责儿童福利事务的行政机构。2019年1月3日全国民政工作会议发布的民政部“三定”方案中，单独设立“儿童福利司”，各省市也相应设立主管儿童福利事务的行政机构，这标志着我国儿童福利制度的制度化建设取得重要进展。

（3）初步形成了较为完善的儿童福利制度框架体系。一是传统意义上以孤残儿童为主体的替代性儿童福利制度逐渐完善，各地“类家庭”的供养模式得到发展，并建立起与当地经济发展水平相适应的供养标准增长机制。二是面向各类困境儿童的补充性儿童福利制度全面建立，如流浪儿童救助保护体系、受艾滋病影响儿童的救助保护体系、残障儿童医疗康复救助体系和留守儿童关爱体系等。三是支持性儿童福利制度正在成为新时代儿童福利发展的重要领域，如改善婴幼儿营养状况的营养餐计划和实物补贴；减轻残障儿童家庭照顾者负担的托养服务等。此外，面向所有儿童群体的普惠型福利项目也得到快速发展，如国家儿童免疫计划等。

挑战与展望

1.挑战

（1）儿童福利法制化建设滞后，行政管理体系尚不完善。我国至今仍然没有出台一部关于儿童福利的基本法，《儿童福利法》的缺失，不仅导致各行为主体的权利义务不明确，还造成监督管理效率低下以及儿童福利事故频发等，有损儿童福利的平稳有序发展。另外，在儿童福利的行政管理体系方面，虽然民政部于2019年1月在机构改革中单设“儿童福利司”，但在部制改革初期，从中央到地方仍缺乏相对清晰的组织架构，在财政分配和职责界定等方面尚处于模糊不清的状态。

（2）从覆盖对象和主体范围来看，儿童福利制度依然呈现较强的“补缺型”特征。从福利受益对象来看，主要面向孤残儿童和各类困境儿童群体，普惠型儿童福利较为有限。从政策内容来看，仍以替代性和补充性儿童福利为主，支持性儿童福利重视不够，学前教育和托幼事业发展严重滞后，面向家庭的支持体系还未建立起来，社区资源也没有得到充分整合与利用。

（3）儿童福利具有明显的城乡分割特征，且城乡差距呈现逐渐扩大趋势。计划经济时期，虽然城乡之间存在制度分割，但两者间的差距并没有被拉大。然而，20世纪90年代以来，随着市场经济的发展，城市地区的儿童福利获得了较好的发展，如医疗保健、教育和托幼等方面，而农村地区的儿童，尤其是农村留守儿童群体难以获得优质的福利与服务，城乡差距逐渐扩大。

（4）家庭结构变迁为新时期儿童福利的发展带来前所未有的挑战。当代中国正经历着快速的家庭变迁，并且深深嵌入到经济社会转型的全过程中，具体表现为：家庭结构小型化与结构简化、家庭“少子老龄化”与居住模式发生变化、单亲家庭等非传统类型家庭大量涌现[9]，这些因素均对儿童福利制度带来了严峻挑战。此外，低生育率正在成为新的风险领域，然而，以应对家庭结构变迁和鼓励生育为主要目的的相关儿童福利制度建设却相对滞后。

2.展望

（1）立法先行，加快推进儿童福利立法。《儿童福利法》是确保儿童福利事业有法可依的重要保障。回顾发达国家儿童福利事业的发展历程可以发现，在其儿童福利发展初期无不制定了相关儿童福利法案。如日本先后制定颁布了《儿童福利法》（1947年）、《育儿津贴法》（1961年）、《妇幼保健法》（1965年）和《儿童津贴法》（1970年）等，以确保各项福利制度在已有的政策框架内有序运行。儿童福利立法的关键在于科学定位《儿童福利法》、准确界定法案内容，进一步厘清政府、市场、家庭和社会组织等责任主体在儿童福利体系中的责任边界，从而实现良性互动。

（2）完善儿童福利行政管理体系，构建完整的行政组织架构。完善而清晰的行政管理和组织架构体系是儿童福利事业有序进行的有力保证。如日本的儿童福利制度从中央到地方均建立了明晰的行政组织架构。在中央，儿童家庭局是主管儿童福利的最高行政机构，下设儿童福利警察处、儿童照顾部、儿童津贴部、残障儿童部、寡母及未成年子女部以及儿童与母亲保健部。在地方，由儿童福利委员会主管儿童福利事务，下设儿童咨商所、福利事务所和保健所。我国儿童福利制度发展的当务之急是尽快建立起分工明确、责任清晰、协调有序的行政管理体系和组织架构。

（3）加强儿童福利制度的顶层设计，摆脱“关键事件推动式”的发展模式。目前，我国儿童福利仍以“事后补救”为主，缺乏“事前干预”机制[10]。总结儿童福利制度的发展历程可以发现，我国儿童福利制度发展的动力机制属于典型的“‘关键事件’推动模式”（见图）。新时代儿童福利制度的发展，应着力做好顶层设计，建立预警机制，使儿童福利制度始终在一定的法律框架内调整与改革，以保障政策的连贯性与持续性。

图 “关键事件”推动模式

（4）构建以“儿童为中心，家庭为基础，社区为依托”的普惠型儿童福利体系。受传统文化和“家本位”思想的影响，家庭被赋予重要的社会保护责任，但却并未对家庭和家庭照料者制定相应的社会支持政策。研究表明，支持家庭的儿童福利政策比仅仅支持儿童更有效，也更持久[11]。家庭支持政策可通过减缓或消除儿童家庭成员的照料负担，促进其实现家庭和就业双重角色的平衡，从而提升儿童福利的实质性效果。因此，可考虑建设区域性、综合性的家庭服务中心，服务内容涵盖经济扶助、日托照料、亲子教育及咨询辅导等。此外，更要注意发挥好社区在儿童福利服务输送过程中的重要作用。可借鉴我国台湾地区的做法，建立社区保姆系统，因地制宜地推进社区托育服务网络建设[12]。如构建儿童福利社区服务网络，以提供近便性服务等。

（5）建立以支持性儿童福利为主，替代性和补充性儿童福利为辅的多层次儿童福利制度。研究表明，当前我国人口出生率下降已成必然趋势，未来少子化进程仍将持续[13]。立足国际视野可以发现，儿童福利制度成为各国鼓励生育的重要政策工具。我国儿童福利制度的未来走向，应以大力发展支持性儿童福利政策为主，通过建立育儿津贴、生育津贴及税收减免政策等，降低家庭育儿成本。同时，不断发展完善托幼和托育服务、儿童免费营养餐计划以及学前教育等，在儿童养育方面给予家庭支持。对于生活困难家庭、单亲家庭和残障儿童家庭等，应通过儿童生活救助、医疗救助和教育救助等补充性儿童福利，补足其缺失的家庭功能。对于孤儿和弃婴等离开原生家庭的儿童，可通过收养或寄养服务以及机构收养的方式，为其提供生活照顾、医疗保健服务和心理疏导等“类家庭”式的替代性儿童福利政策。

注释：

①农村五保供养是指依照《农村五保供养工作条例》规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。

②“两免一补”是指国家向农村义务教育阶段（小学和初中）的贫困家庭学生免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助生活费的资助政策。

③“四免一关怀”制度是当前和今后一个时期我国艾滋病防治最有力的政策措施之一。“四免”指：对农村居民和城镇未参加基本医疗保险等保障制度的经济困难人员中的艾滋病病人免费提供抗病毒药物；在全国范围内为自愿接受艾滋病咨询检测的人员免费提供咨询和初筛检测；为感染艾滋病病毒的孕妇提供免费母婴阻断药物及婴儿检测试剂；对艾滋病病人的孤儿免收上学费用。“一关怀”指：将生活困难的艾滋病病人纳入政府救助范围，按照国家有关规定给予必要的生活救济。积极扶持有生产能力的艾滋病病人。避免对艾滋病感染者和病人的歧视。