公立医院存在的利益冲突及防控机制探讨*

□ 刘竞LIU Jing 隗铁夫KUI Tie-fu

习近平总书记在中央纪委十九届三次全会上指出，党的十九大以来，通过深化运用监督执纪“四种形态”，着力惩治群众身边的腐败问题，取得了重大成果。今后目标是要向群众身边不正之风和腐败问题亮剑，关心群众切身利益，继续推进全面从严治党，继续推进党风廉政建设和反腐败斗争。所谓“四种形态”，即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。其中尤其重要的是第一种形态，亦即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态，其目的是在腐败产生的萌芽阶段去阻止腐败行为的出现。可见，现阶段反腐倡廉工作的重心在于要削减存量，遏制增量，这就需要研究如何更好地预防腐败。腐败从产生的根源来说，需要强调一个概念-利益冲突。

利益冲突的概念最早在1964 年由加拿大总理皮尔森就自由党的丑闻提出，继而在1973 年加拿大政府规定了在出现利益冲突时，公职人员须遵守的原则，这是针对利益冲突最早的立法[1]。所谓利益冲突，是指公职人员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突[2]。但是需要明确，利益冲突与腐败并不等同，利益冲突不是必然会导致腐败行为，腐败指已经发生了以权谋私的行为，而利益冲突只是可能发生以权谋私的行为[3]。

戴维斯早已对利益冲突行为进行了说明，利益冲突行为并非一定会导致发生错误行为，即利益冲突行为不是发生腐败的必然条件，当然二者之间也存在着关联，在出现一些“前提”的情况下，利益冲突将成为公职人员腐败的重要因素[4]。这里所谓的“前提”，可以引用孟德斯鸠在《论法的精神》中的一句话进行阐述：“没有接受过他人任意物品的人，并不会有任何期望。然而一旦接受别人一点物品，就会想要的更多。”绝大多数的贪腐行为，往往是从收受小的物品或者礼物开始，逐渐越陷越深。利益冲突就是从某些怀有特殊目的的人员为方便自己行事，给行使公权力的人员提供一些微不足道的物品，让行使公权力的人员逐渐习惯有礼办事，无礼无视，最终欲壑难填，转向腐败[5]。可以认为，利益冲突行为是导致腐败的源头，腐败行为是利益冲突激化的产物，从辩证角度来说，如果能够成功防止利益冲突行为的出现，将会对预防腐败起到巨大的推动作用[6]。

近年来，高校、公立医院已经成为治理腐败的重点区域。同时，公立医院的职务犯罪也呈现高发多发态势，国家卫生健康委通报了多起具有行业特殊性的违纪违法案件，这些问题已严重影响了公立医院的形象，加强公立医院的预防腐败问题已迫在眉睫。从公立医院工作实际出发，“公职人员”这个词有必要改变为“公权力人员”，现如今医院有许多合同制员工，他们也在关键岗位上履职，并掌握着部分权力，对这部分人群也必须要加以重视并加强管理。文章将从防止利益冲突的角度出发，探讨如何更好地加强公立医院的预防腐败工作。

防止利益冲突制度现状

2003 年的联合国大会上，与会各国全体通过了《联合国反腐败公约》，其中明确提出“利益冲突”这一用语作为反腐败的专用名词。2009 年，亚太经合组织反腐败研讨会的主题为“APEC廉政准则——防止利益冲突”[7]，体现了对于防止利益冲突的重视程度。

我国医疗卫生领域利益冲突所导致的腐败问题层出不穷，如北京市某医疗机构副处级调研员利用职务便利，为商业公司谋取利益，数次收受公司给予的好处费；北京市某区医院科室主任利用职务便利，加大药品使用量，收受医药公司给予的回扣；北京某医疗机构财务科人员参加与单位有业务往来的银行邀请免费旅游；北京某医院保卫处长利用职务便利收取公司提供的购物券，并长期投资该公司，参与该公司的运营，值得特别说明的是，该公司法人为该医院前任保卫处处长退休后“发挥余热”；北京某医院医生利用职务便利，常年通过加号、提前安排住院等方式收受患者好处费等等；类似情况不胜枚举。这些实例直接阐述了一个事实，当你拥有直接或间接管辖范围内公司的股份，或者与一些企业有财务关系，甚至接受了公司的宴请、贿赂之后，你所做出的决定还能够做到公正吗？为此，防止利益冲突是预防腐败的前沿阵地，有必要采取各种具有实效性的措施，严格规范行使公权力人员的行为，隔断公共利益和个人利益之间的联系，使行使公权力的人员失去以权谋私的温床，进而达到从源头上预防腐败的目的。

1.中国的历史经验。中国自古就认识到了回避的重要性，远在西汉时，汉武帝在任命地方官员的时候，不允许当地人担任当地的官员。也就是说，本州人不能担任本州的刺史，本郡人不能担任本郡的郡守，本县人不能担任本县的县令。而在明代，提出了南人官北、北人官南，即异地为官。清代规定，原籍500 里以内，均行回避[8]。

2.其他国家和地区的经验方法。财产申报。香港规定公职人员必须详细申报可能存在的利益冲突，公职人员要采取各种措施以避免利益冲突。

回避。美国要求所有公职人员保证，一旦在工作中出现涉及私人利益的情形，必须回避。

从业限制。香港要求公职人员在职期间不能随意参与其他任何商业性活动。

离职后行为限制。加拿大规定，公职人员在退休或辞职之后的一定期限内，不能与原任职部门有任何商业往来[9]。

3.当今我国防止利益冲突的规定。改革开放以来，党和政府从防止利益冲突的角度，加强对关键少数的监督，即各级领导干部尤其是高级领导干部行使权力时的监督，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的机制，不断推进权力运行的公开透明。从防止利益冲突出发，不断推进各项制度的创新，成为我国反腐倡廉制度改革创新的方向[10]。

目前，我国防止利益冲突的现行制度主要是依据《党章》，出台的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中华人民共和国公务员法》及《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等各项党规政规。对于公职人员，在《公务员法》《行政监察法》《审计法》《证券法》《法官法》《检察官法》以及《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等专项法律法规中，都有防止利益冲突的相关规定。

进入21 世纪之后，为不断推进反腐倡廉工作，党和国家多次修订党内规章制度，防止利益冲突。2000年中央纪委发布的《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》，在中纪委文件中第一次出现了利益冲突这一词语，2006 年的《党政领导干部任职回避暂行规定》、2007 年的《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、2009 年的《中华人民共和国刑法修正案(七)》，等等各种规定文件。这一系列廉洁从政行为准则，从国家层面要求党员领导干部正确行使权力、履行职责，初步构建了系统的防止利益冲突制度[11]。

2009 年9 月，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，首次正式对防止利益冲突的相关制度建设进行部署。十八大报告中明确提出：“防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败，以永葆共产党人清正廉洁的政治本色。”从中更能看出党和国家科学有效预防和治理腐败，不断深入推进反腐倡廉工作的决心[12]。

总体来说，我国防止利益冲突的各项政策法规，不管是数量上还是质量上都呈现出了立法繁荣的趋势。然而，各项制度在执行中出现了诸多问题。

3.1 回避制度。现行的回避制度中，对申请回避的期限、提出回避的具体方式等问题，都没有明确规定，这给实际操作带来诸多问题。

3.2 财产申报制度。现行的财产申报制度中规定，申报人员的最低职级要求是副处级以上领导干部。但在现实中，县官不如现管，副处级以下的公职人员拥有着极大的实权，这些人却不需要申报个人财产，这样就存在着很大漏洞，如河北省秦皇岛市 “小官巨贪”马超群。

3.3 行为限制制度。现行的制度对公职人员收受各种实物以及参与商业活动等情况有着严明的制度要求，然而，当公职人员打着“礼尚往来”的旗号时，使得这种腐败行为变得难以界定。

公立医院利益冲突的特点

在礼物、捐赠、版税、持股和公司所有权等实际利益面前，不管是医院管理人员还是普通的医生，甚至学术机构，都出现了以权谋私的情况，但是直到20 世纪80、90 年代，医疗行业才开始正视利益冲突。

1999 年，18 岁的J.Kissinger 参加了宾夕法尼亚大学进行的实验性基因治疗研究项目，并死于他所参加的临床试验，显示出利益冲突所带来的严重后果。经过调查发现，该研究所主任创办的一家生物技术公司向研究所提供了300 万美元的资助，作为回报，公司对研究成果拥有所有权。宾夕法尼亚大学也是这家公司的股东，可以从该生物技术公司获得许可的疗法中抽取一定的版权使用费，该事故让大学和研究所都陷入了尴尬境地。美国食品药品监督管理局停止了研究所所有的基因试验，这一事件推动医学科研机构开始严格审查利益冲突问题[13]。

近年来，我国公立医院的贪腐问题呈现增长势头，问题集中出现在基建、采购、财务、后勤、医疗相关工作等环节。从利益冲突的表现形式来看也是多种多样，主要有贿赂、权利交换、信息买卖、馈赠与消遣、裙带关系、部门利益等等，医生涉及利益冲突而出现的各种违纪现象也层出不穷。典型情况除了常见性的以钱换权之外，还具有医院特色-红包，依靠自己的职业特性换取不正当的收入；某些医生或者相关人员出售门诊号牟利或是以预先安排检查或是入院治疗从而收取费用；利用自己的权限进行统方，将结果出售给医药企业牟利；或者自己开公司或者持有公司的股份，然后使用自己公司生产的医疗设备或耗材；某些医生接受医药企业的邀请前去国内外参会或者讲课，接受高额的咨询费或演讲费，并且借参会的名义旅游，之后在工作中使用该公司的药物或设备，甚至罔顾患者病情需要开大处方牟利；某些医生从他们正在进行的临床药物或设备试验中得到公司提供的经济收益，做出一些模糊的甚至是错误的结论。

公立医院防止利益冲突从而预防腐败已是刻不容缓，各个公立医院以及医疗团体针对防止利益冲突做了不少工作，但是在实施防止利益冲突制度时的效果上依然存在问题：

1.认识不正确。或者没有认识到防止利益冲突对党风廉政建设工作的意义；或者过度相信党员干部的自觉性，否认防止利益冲突的必要性；或者认为医院自身怎么防都没有用，需要国家层面的制度改革。

2.制度不完善。目前针对公立医院防止利益冲突的规定，以及领导干部个人重大事项申报等规定存在于各种文件之中，但是缺乏系统性，无法很好的贯彻执行，对于约束对象、原则和尺度也难以统一。现行的很多规定具有时效性和局限性，容易过时，而且大多数规定只有要求，对于违反规定的情况，没有相应的惩罚性措施，实际操作性差。

3.执行不坚决。虽然有防止利益冲突的各项制度，然而医院相关人员却不遵守相关的要求，这就使得利益冲突行为滑向腐败。某些公立医院党委在监督管理上存在着漏洞，甚至领导不能以身作则，在落实一岗双责方面出现缺失；人情大于法治，对出现的利益冲突情况不重视，出现带病提拔的情况；防止利益冲突的宣传教育不足，党员干部不清楚什么是利益冲突，出现了利益冲突情况也不在意，等等问题。

公立医院防止利益冲突的现实性做法

首先，要明确公立医院防止利益冲突的制度不是单一的制度，并不仅仅是针对利益冲突而言，而是一个综合性的制度，包括：廉洁自律、廉洁教育、廉政文化、信息公开等各项内容，需要各方面综合完善，才能真正做到防止利益冲突。

其次，防止利益冲突的制度应该与时俱进，当经济不断发展，医院运行中也会不断出现新的问题，利益冲突的形式自然也会发生变化，呈现出多样化的态势，那么相关防止利益冲突的制度也应该不断更新与完善，应依据现实发展和完善制度，并注重制度的实施，提高制度执行效果，并且要不断完善制度体系建设，以加强制度的约束力。

第三，防止利益冲突制度的作用关键在于制度的执行，严格贯彻各项规章制度是防止利益冲突制度建设最基本的前提，再好的制度，如果不去执行，就会形同虚设。

廉政风险防控管理是近年来我国预防腐败工作中经常采用的方法，在实施上可以有效结合多种方式方法，如结合岗位风险开展廉政教育，依据规章制度要求制定岗位具体行为规范等。从实效性角度出发，目前公立医院防止利益冲突的方式方法大体如下：(1)增加对利益冲突的认知性教育。要不断加大防止利益冲突的宣传建设，让公立医院职工认识到公权力人员利益冲突的危害性，提倡良好的世界观、人生观和价值观，避免思想变质，从根本上避免腐败行为的产生，形成利益冲突的约束。首先，公权力人员要时刻牢记防止利益冲突，让公共利益优先的原则成为习惯性行为；其次，医院职工以及患者时刻监督公权力人员履行公权力的行为是否正确，形成廉洁的风气；第三，充分利用网络、微信、媒体等多种途径，宣传利益冲突问题的实例，让医院所有职工，尤其是掌握着公权力的人员，明确防止利益冲突制度的根本要求和应用范围，明确如何避免利益冲突问题的方法。(2)完善防止公权力人员利益冲突的各项法制。保持对利益冲突行为的高压态势，对发现的利益冲突行为严加惩治，运用“四种形态”，不仅局限于医院内部的警告或轻处分，情况严重的交由公检法机关进行处理。增大公权力人员的违纪成本，让公权力人员在出现利益冲突行为时心中有戒，能够秉公处事，尽量减少出现为谋取私利而罔顾公共利益的情况。同时，针对现存某些利益冲突的制度加以完善。①财产申报制度。与公务员的财产申报不同，医院职工的行政职级普遍较低，因此按照行政级别申报的原则不再适用，应当主要考虑公权力人员的岗位权限。医院日常运营中涉及大量医疗设备、试剂、药品的采购以及基建工程，但是往往负责此类工作的人员职级都不高，甚至有些人员是合同制员工。对于此类从事关键岗位的职工，可考虑特殊对待，让其进行财产申报。②回避制度。现行的回避制度只要求回避直系亲属，但是在现实生活中，结合近年来医院出现的各种腐败问题，在个人利益面前，同学、朋友，甚至远亲都会成为利益冲突的常见对象，关键要看是否与其有利益往来。因此，对于回避制度应当进行创新，不应局限于某一个范围，而应该在工作中根据需要，随时扩大回避的范围。(3)不断创新防止利益冲突的制度。坚持标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防的方针，防患于未然，在全面防止利益冲突、遏制腐败增量的总体目标下，实现防止利益冲突的制度创新。从医院实际工作出发，使各项工作必须遵循相应的规章制度流程，避免权力过于集中，让权力相互制约，同时务必要让监督真正落实。①将医院各项公权力进行拆解，避免权力集中。以往医院某些部门负责工作的整体流程，这样极易产生利益冲突，进而出现腐败问题。可以将某些容易产生利益冲突问题的工作分为几部分，分别由不同部门承担，让各部门相互制约，又可以相互协调，并且彼此监督，推进公权力的权力分散，防止腐败现象的滋生。②加强医院党风廉政建设，强化防止利益冲突的制衡力量。紧跟形势，针对当前公立医院反腐倡廉工作的重点领域和关键环节，加强防止利益冲突制度建设，重点解决医院职工反映强烈、严重伤害医院和职工利益的问题。总结近年来公立医院腐败案件中出现的利益冲突问题，并结合现实生活中出现的利益冲突情况，与时俱进，有针对性地进行预防。在研究公立医院利益冲突问题的新情况、新特点、新规律基础上，结合医院运行中出现的各种新问题，不断完善防止利益冲突的各项制度。