论农村土地承包合同的法律性质

晏子朝

摘 要：目前我国的行政诉讼法的受案范围中已经涵盖了行政协议在内，并且行政协议是当前行政主体履行行政职能的重要手段之一，在国内的公共行政领域也就得到了充分的实践和运用。但从以往的司法实践中来看，对于其中有着特殊性质的合同属于哪种类型暂未达成一致的看法，如农村土地承包合同。本文在研究行政合同和民事合同的特征的基础上对农村土地承包合同的内容、特征等进行分析，以此来确定农村土地承包合同的法律性质。这一研究对于加强对行政协议的分类的理解有着重要意义，同样也对通过行政途径处理行政协议纠纷有着重要意义。

关键词：农村土地承包合同;行政合同;民事合同;法律性质

一、 农村集体土地承包合同概述

（一）集体土地承包合同的主体

1、发包方

根据《农村土地承包法》中的第十二条第一款对发包方主体的确定方法给出了明确的规定，应当按照由谁发包的原则来确定。发包方主要有两个主体：农民集体所有的土地中依法属于农民的，且由村集体经济组织或村委会经营管理的，和已经分别归于村内两个以上农村集体经济组织所有的。在第十二条第二款中中还明确指出，发包方主体的三种类型：村集体经济组织、村民委员会以及村民小组。

根据《土地管理法》法律法规，我们能够得出，大家在研究发包方主体的时候，其实指的是的集体代表组织，其拥有的权利是：能代表集体行使和履行法定的权利与义务，主体包括两种组织：村民自治的和集体经济组织。村民自治组织中又包含了这两类主体：村民小组、村民委员会。另外法律规定了以上提到的组织也是发包方主体。

2、承包方

在实际生活里，承包方包括两种类型，一指村集体经济组织里的农民，二指集体经济组织外的单位和个人。第二种类型的承包方主体仅在法律规定的特殊情形下才能获得承包土地的权利，而且这类主体的土地承包活动不能体现我国农村土地承包之本质，其目的是为了维护农民的利益，对“四荒地”这种不适宜用作家庭承包的集体土地的一种变通生产经营方式的手段。因此，我们从上述分析可以推出，本文讨论的承包方主体仅指第一种类主体，不包括第二种类型的主体。

（二）集体土地承包合同的内容

1、发包方的权利义务

发包方能够与承包方签订农村土地承包合同，既是成为主体的重要前提，也是其享有的首要权利，发包方在不同的阶段的权利义务时不同的，在根据承包方案进行发包的阶段，发包方有遵循公平公正自愿原则的义务;在土地承包经营阶段，在出现法定情况时，发包方能够行使的权利是制止权、监督权和解除权。这类行为主要包括： 随意改变承包地用途、对土地进行破坏或闲置耕种等。

发包方的义务主要包括以下几种类型：尊重和维护承包方的承包经营权、不得随意干涉承包方经营使用土地、执行对利用总体规划、组织农业基础建设等。建设大型农业基础设施对于提高工业生产效率、改善农民生活和国家的发展都有着重要意义，但是单纯依靠农民自身的话，完成建设任务的难度很高，因此，发包方有义务配合有关部门完成建设任务。

2、承包方的权利义务

《农村土地承包法》对承包方主体所享有的两种法定权利有着明确的规定：获得补偿的权利和自主经营的权利。土地的使用权、土地的流转权、处置产品的权利和获得收益的权利都属于自主经营权。之中，获得补偿权的表现形式是，当出现出于对国家利益的考虑，依法对土地（包括承包地）实行征收的情况时，承包方可以依据相关法律规定获得一定的补偿。

那么，承包方要承担的义务是什么呢？主要指的是：按照合同的规定合理使用承包地、不能出现随意改变承包地用途的情况、自觉主动的维护承包地的农业用途。出现在承包地上建造永久性建筑等类似违法行为，导致了承包地不可逆转的损伤的情况，承包方应依法承担相应责任。

（三）集体土地承包合同的特征

第一， 契约主体法定。在土地承包合同中，法律明确规定了合同双方当事人的类型，即发包方和承包方的主体类型;其中要注意的是：只有“四荒地”这一种类型的土地作为承包地时，可以由村集体组织以外的单位和个人承包。

第二， 缔约强制义务。发包方不能拒绝承包方。根据有关法律法规和土地承包原则，集体经济组织成员在土地承包活动中，一是拥有平等的承包权，二是拥有自愿選择是否承包土地的权利。在土地承包合同订立时，缔约强制义务在土地承包合同中如何体现的呢？即发包方主体不能拒绝承包方提出的承包请求，以及不能随意剥夺其土地承包权。

第三， 契约内容法定。上述文章中就有提到，法律对承包地的用途和使用期限等合同内容做出了事先的规定。

第四， 解约限制义务。法律规定，可以解除承包合同的情况有两种，例如发生严重自然灾害等，导致承包地发生严重损害时，发包方才可以遵循相对应的法定程序，作出调整承包地或者解除承包合同的决定。

二、 农村土地承包合同之定性研究

集体土地承包合同，是国家出于保障农村经济发展和社会安定，使得农民依法长期享有土地使用权的目的而订立。根据上文对承包合同的内容特征分析，承包合同体现出了主体法定、契约内容法定、缔约强制和解约限制义务等特征，据此，可以把农村土地承包合同的性质确定为行政合同。

（一）农村土地承包合同之目的分析

订立行政合同的目的主要包括两个方面，一是双方当事人意志的体现，二是为了公共利益的需要，后者的目的是更为重要的。但订立民事合同往往只是体现的前者，即体现双方主体之意志和利益需要，因此，行政合同与民事合同的区别是显而易见的。基于上述分析，农村土地承包合同的在订立的时候绝不能忽视公共利益的因素，其签订的主要目的是为了保障农村土地承包方的合法权益，提高农村的整体发展程度，保证国家的安定和谐。而发包方一方的利益更是难以用经济来衡量。 在一般民事合同中，价款或租金都是至关重要的内容，但是在土地承包合同中，并没有规定发包方可以因承包方不缴纳承包金为由解除合同，而且承包方只能在法定的特殊情况发生时才能撤销承包合同，由此可见，通过经营承包地而获得收益，并不是土地承包合同签订的原因，土地承包合同在很大程度上体现的是社会保障功能，并且签订次合同保障的不仅仅是合同双方，而是对国家、集体和农户个人的利益都起到保障作用。[1]这一点就能看出农村土地承包合同和民事合同之间存在不同之处。

（二）农村土地承包合同之主体研究

还存在反对把土地承包合同当成行政合同看待声音，主要因为合同主体的类型。有明确的规定：行政主体必须是签订行政合同的其中一方当事人，而观之土地承包合同则不符合这个要求。这种观点源于传统行政法理论，他们认为行政权来源于国家，国家及其授权者具有行政主体地位，作为行政诉讼之被告的条件包括必须为行政主体。但是在生活中，例如村委会依照村规民约限制、剥夺村民权益，村民不服，应当采取哪种救济途径呢？诚然，采用民事诉讼的方式解决此类问题是不合适的，因为村委会实际上是履行的是公共职能，具有行政主体的特性。

村委会的属性是基层群众自治组织。村委会受基层人民政府及其派出机构的监督与指导，与国家基础政权存在密切的联系。根据法律规定;虽然“村集体”是土地名义上的所有者，但是在土地上收取的费用（公粮、水费等）必须要上交到国家。[2]据此能得出，国家代表人是村集体组织在承包地经营活动中扮演的角色，它代表国家行使权利、履行义务，同时国家也利用村集体行使政府的管理职能。[3]

行政主体很多时候并不完全与行政机关的概念等同，而土地承包合同中的发包方实际上的性质是属于行政主体。根据《农村土地承包法》以及《土地管理法》中的规定，作为合同主体的发包方所享有的权利义务，皆有法律的授权，因此而拥有了行政主体地位。

值得注意的是，《民法总则》第九十六条中对特别法人给出了确定的定义，属于的有：农村集体经济组织法人、基层群众性自治法人、城镇农村的合作经济组织法人和机关法人。机关法人的职责是从事国家行政管理活动，从此次立法活动中可以看出，立法者对于农村集体经济组织的工法人性质进行了肯定，并且明确了农村集体经济组织的定位。由此可以得出，发包方的行政主体的资格也获得了肯定与支持。[4]

（三）农村土地家庭承包合同之内容研究

1、土地承包合同在主体方面的法定性

农村土地承包合同中一方当事人是具有法定性的。并且在订立农村土地承包合同时，明确体现了缔约强制义务，即承包方自愿决定是否订立承包合同，发包方不可随意拒绝承包方想要承包土地的请求。通过上文分析，农村土地家庭承包合同发包方是法律、法规授权的村委会和村民小组，具有行政主体资格，符合行政合同中一方当事人为行政主体的特征。

2、发包方和承包方在权利义务方面的法定性

在行政合同签订时，决定行政主体和行政相对人的权利义务如何分配的是其特定的目的性，合同签订后，行政主体不能主动放弃或免除其权利义务，这一点在土地承包合同中体现为：发包方对承包方是否依照合同合理使用土地实行监督权，这种权力不仅是为了发包方更好地监督土地的使用而设立的，而是由于土地的合法合理利用本身构成了所有主体的利益所在，也就是在该合同中体现的是国家、集体个个人的三方利益。这体现的是区别于私法的公法特征。

3、发包方的行政优益权

在履行民事合同中的约定时，双方都应遵守合同中规定的内容，并受合同约束，变更或解除合同需要双方协商一致，这一点与行政合同存在明显区别，因为行政主体拥有其他相对人没有的优益权，可以在法律规定的情形下变更或者解除合同。这在土地承包合同中体现为：发包方应当监督承包方是否有按合同规定使用土地，且在承包期内，如果承包方做出了破坏承包地的行为时，发包方有权对其进行制止，制止无效后可终止合同。赋予发包方一定的行政优益权，有利于促进土地的高效合理的利用，减少资源浪费，维护公共利益。[5]在土地承包合同里一方拥有行政优益权是区别于其他民事合同之关键特征。

4、缔约程序法定

《《农村土地承包法》中对承包经营中的每一环节都给出了详细的规定，比如合同的调整、变更、解除等环节，都有着严格的法定程序。 这一点也体现了土地承包合同中的行政合同的特性，因为普通的民事合同在很多程序上只需要双方当事人协商一致即可，没有法定的程序。

通过对农村土地承包合同的目的、主体、内容、特征进行系统的分析后，能够得出的结论是：因为农村土地承包合同存在行政性和合意性这两种特征，因此可以判断这属于行政合同。片面的将家庭承包合同归类为一般民事合同并不能有效的解决实际中的纠纷，也不利于各方利益的保护。

三、 通过行政诉讼处理土地承包合同纠纷

通行政合同的救济采用行政诉讼的模式，能更好的保障权利、平衡各方利益。 由于行政合同的行政性和合意性的特征，而行政诉讼能解决行政性和民事性，有利于节省司法资源，保障利益平衡。 对于农村土地承包合同引起的纠纷，一方面可能由承包方违约造成，另一方面可能由发包方滥用优益权引起。我国《行政诉讼法》对承包方的违约行为作出了规定：只有行政相对人有权提起行政诉讼，作为行政主体的被告则无权提起诉讼。其實这一点是有待商榷的，不赋予行政主体上诉权利的原因不能是其有优益权，由于行政合同中同时包含了合意性，因此在纠纷发生后，行政主体也存在需要提出诉求并通过法院裁决的情况。[6]但是对于发包方滥用优益权而引发的纠纷，承包方作为弱势一方，必须寻求强有力的司法救济来保护自己合法权益。审查行政合同是否合法就拥有了能更好的解决纠纷和维护社会稳定的优势。

加强对行政合同的合法性审查的措施主要涵盖了以下四个方面：1、行使行政优益权时是否有依据相关法律规定。2、行使行政优益权时是否满足了法律法规规定的相关要件。3、是否遵循法律规定的特定程序。 4、是否给予相对人补偿。在农村土地承包合同的主体中，发包方是拥有行政优益权的一方。但是在上述法律法规赋予发包方的优益权也仅限于监督和两种情形下的单方解除权， 对于其他特权发包方并不享有。审查能否行使优益权时是否遵循特定的程序时仅在行政合同中才有的公法色彩。审查发包行为和调整承包地行为的审查内容应该要主要关注是否满足法律规定的相应的程序要求。

对于通过行政诉讼解决农村土地承包合同纠纷，不仅可以通过司法审查监督发包方优益权的合法行使，且通过行政诉讼的方法解决纠纷，在举证责任方面的优势主要在减轻承包方的负担方面，而行政主体承担举证责任的情况包括：在有关农村土地承包合同是否具有合法性和村委会行使强制措施解除承包合同或者进行处罚这两种情况。

[参考文献]

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法（第六版）[M].北京大学出版社，2014：321.

[2]祝之舟.农村集体土地统一经营法律制度研究[M].法律出版社，2014：88.

[3]张树义，张力.行政法与行政诉讼法学[M].高等教育出版社，2015：47.

[4]陈小君等.农村土地法律制度研究[M].中国政法大学出版社，2004：65.

[5]汤喆峰.行政主体法律制度重构—以行政体制改革为视野[M].中国政法大学出版社，2015：230.

[6]江必新.中国行政合同法律制度、体系、内容及其构建[J].中外法学，2012（6）：23.

（作者单位：湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410000）