政策工具视角下我国青年政策研究

侯帅杰

（乌鲁木齐职业大学传媒学院，新疆 乌鲁木齐 830002）

一、引 言

“青年兴则国家兴，青年强则国家强”，青年群体作为全面建成小康社会的主力军，其个人发展对于推动社会进步和促进国家繁荣富强具有不可或缺的作用。近年来，在党和国家的高度重视下，在相关部门的推动下，我国青年各项工作均取得了成就，青年发展体系不断完善，工作范围不断扩大，工作内容专业化、品牌化、意义化持续提升。青年政策作为青年发展体系的基石，是推进青年工作的制度保障和基本依据，是实现青年发展目标的有效工具，同时在应对新时代背景下出现的新青年特征、产生的新青年问题具有重要导向意义。《中长期青年发展规划（2016-2025）》（下称《规划》）作为我国第一个中长期青年发展规划，直面阐述了青年发展过程中的各类问题和需求，明确了未来青年工作的重点领域，对当前及未来我国青年工作都有着重要意义。因此，在政策工具视角下，以《规划》为分析对象，探究该政策如何促进青年的科学合理发展，对于进一步促进青年健康成长、推进青年事业有序发展、完善青年发展体系有重要的理论和现实意义。

二、政策工具视角下的青年政策分析框架

近年来，政策工具视角多次被应用于不同领域及不同类型的政策分析研究，对我国构建科学、合理、全面的政策体系提供有效的参考价值[1]。不同的专家学者对政策工具进行了不同的定义及分类，本文基于青年政策的结构与内容考虑，采用Rothwell和Zegveld开发的政策工具[2]，将《规划》政策工具分为供给型、环境型和需求型，以此作为X维度。其中，供给型政策工具和需求型政策工具对我国青年的成长和发展有直接推动和拉动作用，而环境型政策工具对青年起间接影响作用（图1）。

图1 政策工具对青年发展作用图

（一）X维度：基本政策工具维度

供给型政策工具指政府通过资金投入、人才培养、基础设施建设、信息资源链接等方式，直接为青年成长和青年事业的发展提供支持，为解决青年问题、促进青年持续性成长奠定基础。结合青年发展的特点，本文将青年政策的供给型工具细分为青年资金投入、青年人才培养、青年基础设施、青年信息服务。“青年资金投入”主要指政府通过补贴、投资、购买服务等形式对青年发展的各项内容及重点项目提供资金支持；“青年人才培养”指政府为培育青年人才的领军人物和青年事业接班人等所开展的人才培养、培训计划；“青年基础设施”指政府为鼓励青年事业的发展所提供的硬件、软件等相关支持；“青年信息服务”指政府利用报刊、出版物、广播、电视、互联网等媒介搭建青年发展和青年事业各个环节的信息交流桥梁。

环境型政策工具指政府直接影响的促进青年成才和事业发展的外部因素，持续潜移默化地对宏观环境中的影响因素进行协调和管理，从而间接影响与青年相关的各项事业。具体将环境型政策工具分为青年目标规划、青年税收优惠、青年服务管制、策略性措施。“青年目标规划”指政府通过制定相关政策对青年发展的前景进行方向性规划；“青年税收优惠”指对青年的创业实施免税或降费；“青年服务管制”指对与青年和青年事业发展相关的各个环节进行监管；“策略性措施”指将宏观目标规划细分、落实为可行的、具体的策略的过程。

需求型政策工具指政府通过激发市场潜力、降低市场风险、减少市场的不确定因素，营造对关注青年、扶持青年事业的社会氛围，为青年的健康发展及投身社会主义事业创造稳定的环境，减少青年相关事业及产业的发展障碍。具体将需求型政策工具分为政府购买服务、青年市场塑造、青年海外交流。“政府购买服务”指通过政府购买公共服务，推动青年事业的发展；“青年市场塑造”指政府采取措施激发各类社会主体参与青年事业发展，为青年工作营造所需环境。“青年海外交流”指政府通过搭建青年交流的国际平台，开拓青年工作发展的范围和领域。

（二）Y维度：青年政策完整性

《规划》是我国历史上第一个青年发展规划，对于引导我国青年工作、促进青年发展、进一步完善我国未来青年发展事业的顶层设计具有重要的战略意义。政策工具是连接政策目标和政策结果的桥梁，同一个政策对于不同的目标、同一目标的不同环节均有推动作用。因此，在考虑青年政策如何具体推动青年工作的各个目标时，还需考虑青年事业自身的特殊性及内在规律，从而找到政策工具如何对青年政策目标的具体环节发挥作用。由此，本文引入对政策文本分析的第二个维度——青年政策的完整性，力求通过以内容的完整性为指标，具体了解当前我国青年政策的倾向性，深入探究我国政府如何利用政策工具推动青年工作具体领域的发展和建设。

本文采用张良驯关于青年政策内容完整的论断，将Y维度具体分为：青年社会地位、青年思想引导、青年学习成长、青年生活和健康、青年创业就业、青年政治参与、青年司法保护、弱势青年扶持等八个方面[3]。“青年社会地位”指可以指导各级政府关注青年利益的政策。“青年思想引导”指对当代青年的理想、信念等价值观进行引导的政策。“青年学习成长”指通过教育制度和教育过程的完善来提升青年的理论知识和实践技能。“青年生活和健康”指帮助解决青年婚姻、医疗、住房问题，促进青年身心健康化的政策。“青年创业就业”指对各类青年职业规划、就业和职业发展具有推动意义的政策。“青年政治参与”指通过引导青年从被动接受服务向主动参与服务转变，参与到政治、经济、文化和社会各领域的事业中。“青年司法保护”指对青年作为被侵害对象和违法犯罪主体的保护内容。“弱势青年扶持”指以家庭困难青年、残疾青年、问题青年为对象的各项福利性政策。以此八项内容作为Y轴，构建关于《规划》的二维分析框架，对我国青年政策的效力进行深入剖析。

（三）二维分析框架图

基于以上X维度和Y维度的内容构成，构建我国青年政策的二维分析框架如下图所示。

图2 青年政策二维分析框架图

三、基于政策工具的青年政策内容分析

（一）以内容分析法对《规划》政策文本内容编码

鉴于《规划》是首次针对青年群体制定出台的规划，对于我国青年事业的发展具有里程碑意义。因此，本文将其作为基本的分析单元，将《规划》全文作为政策文本内容，对其每条政策所包含的具体单元进行分类、编码，经过反复分析和斟酌，最终形成表1所示的编码表。

表1 《规划》政策文本分析单元编码表

（二）X维度分析

根据基本政策工具模式的分类，得到《规划》关于X维度的分布结果如表2。

表2 《规划》X维度基本政策工具分布表

环境型1-1，1-2，1-3，2-1，2-1-1-2，2-1，2-2，2-3，…38 68.25%1 2-1-4-3，2-1-4-5，2-2-1-6，2-2-5-6，2-2-5-7，…2-1-1-1，2-1-1-3，2-1-1-5，2-1-1-6，2-1-1-7，…31 175需求型3 2-5-3-6，2-6-5-8，，2-7-1-9，3-10-5，7.80%青年目标规划青年税收优惠青年服务管制策略性措施政府购买服务青年市场塑造青年海外交流2-2-4-7，2-3-1-5，2-3-3-7，2-4-1-3，2-2-3-6，…3-7-9，3-9-1，3-9-2，3-9-3，3-9-4，20 5

观察表2可知，《规划》政策运用了供给型、环境型和需求型三种政策工具，为我国未来青年工作的发展绘制蓝图。但另一方面，这3种政策工具的运用比例存在明显的差异，环境型政策工具比重较大，占68.25%，供给性政策工具比重居中，占23.96%，需求型政策工具比重最低，占7.80%。这种差异一定程度上反映了当前我国政府在青年政策工具的选择上，对环境型政策工具存在一定的倾向性，间接反映了政府从管理向服务角色的巨大转变。

1.环境型政策工具过溢。青年政策是社会发展和时代需求的体现，环境型政策工具的较大比例使用，一方面体现了以习近平同志为核心的党中央对青年的高度重视和关心，另一方面凸显了新时期我国青年问题和青年诉求，党和政府通过政策引导构建和谐、包容的青年发展环境，为将青年培养成为社会主义事业建设者和接班人营造良好的外部环境。具体分析环境型政策工具的构成，策略性措施占比最高，为71.43%，青年目标规划和青年服务管制差别不大，分别占比15.51%和12.65%，青年税收优惠仅为0.41%。策略性措施的频繁使用，说明我国正处于青年事业发展的摸索阶段，政策体系尚未健全，同时也体现了提升青年整体发展水平的紧迫性。青年目标规划方面，《规划》全面覆盖了青年各领域的发展目标，为后续青年工作的开展具有良好的指引作用。服务管制方面，采用较多措施保障青年的健康和权益，但措施的力度还不强。青年税收优惠是扶持青年创业的重要力量[4]，但在《规划》中只有一条，原因可能是避免在内容上与财政部专门印发的促进就业相关的税收政策相重复。

2.供给型政策工具不足。在供给型政策工具中，青年人才培养和青年信息服务比重较高，分别占比31.40%和41.86%。究其原因，一方面，我国青年人才在总量和结构上存在断层，青年群体内部的学历、收入比例失衡，青年人才的培养工作势在必行；另一方面，青年作为一个特定群体，正处于社会角色的重要转变期，其培养方式和培养内容需要有针对性，高比例的人才培养政策体现了政府对青年人才培养的高度关注。其次，青年信息服务政策的大量涌现是当今信息化时代的大势所趋，“互联网＋”和大数据等信息技术必将极大地推动青年事业的发展。同时，青年是信息网络中最庞大和活跃的主体，加强对信息政策的服务水平，有助于青年合理利用网络充实自己、表达欲求。青年资金投入和青年设施提供的力度明显不足，占比分别为11.63%和15.12%。《规划》全面涵盖了青年工作的各个领域，明确凸显了政府对青年发展和青年问题的重视，但资金和基础设施的投入却不足，一定程度上体现了政策间的内部冲突。

3.需求型政策工具欠缺。需求型政策工具在政策效果上相对环境型政策工具更直接、更高效，其通过政府购买服务、青年市场塑造和青年海外交流等确保青年发展的持续动力，拓宽人才交流平台，延伸青年事业的发展领域。但从《规划》的内容分析看，需求型政策工具的使用比率过低，尤其是政府购买服务和青年海外交流，占比仅为7.14%和17.86%。对于青年文化产业和青年社会组织，其发展需要政府的扶持与引导，使其持续发挥对青年群体的示范带动作用。青年的海外交流对于青年人才的数量的增加和质量的提高都有促进作用，但该政策工具的运用仍然处于较低水平。青年市场塑造在需求型政策工具中的比例较高，青年事业发展正处于起步阶段，需要动员社会各方治理主体参与其中，再者，青年群体的价值观尚未定性，需要通过市场氛围的整体塑造，引导其与社会主流价值观相符合。

（三）Y维度分析

在X维度的基础上，加入Y维度青年政策内容的分析，构建政策工具二维分布图如图2所示。

图2 《规划》政策工具二维分布图

从图2可知，《规划》的359条政策文本涉及了Y维度青年政策应包含的所有内容，但在不同的内容上比例不一。其中，青年政治参与、青年学习成长、青年生活和健康三项内容占比较高，分别为20.33%、19.50%、17.27%。分析其原因，青年政治参与内容的政策文本比例占据第一是因为该项内容所涉及的具体事项较多，包括推动青年主动参与国家经济、政治、文化、社会等众多领域。并且，如何促进青年快乐的学习成长、健康的生活无疑是目前政府和社会公众普遍关注和亟待解决的重点问题。其余五项内容的政策文本比例相近，其中，弱势青年扶持的占比最低。进一步分析发现，八项内容的政策工具虽然在供给型、环境型、需求型上的比例不一且悬殊较大，但均包含了三种类型的政策工具，避免了任何一项政策工具的缺失。总体上X维度的环境型政策工具过溢，导致Y维度每项内容的环境型政策工具过多，而忽视了供给型和需求型政策工具。青年的学习成长、创业就业和弱势青年的扶持都需要资金、基础设施和信息服务等供给型政策工具奠定稳固的基础，也需要通过“政府购买服务”“市场塑造”等需求型政策工具创造持续发展的动力。

四、基于政策工具的青年政策建议

通过上述分析，可以发现我国青年政策还存在着政策工具使用比例不均衡、政策连续性不强、政策驱动性不强等问题。从政策工具视角来看，环境型政策工具占据我国青年政策的较大篇幅，供给型政策工具使用力度不足，需求型政策工具在青年政策中的选择和运用还有待提高。从政策完整性来看，对青年政治参与、学习成长和生活健康的相关政策的实施指导还不到位，青年思想引导、青年社会地位、青年创业就业、青年司法保护、弱势青年的保护等相关政策内容还需进一步充实。基于政策工具视角，未来我国青年政策应该从以下几个方面进一步完善。

（一）优化政策工具结构

《规划》通过多项策略性措施对青年事业的未来发展指明了走向，但也要意识到政策本身存在宏观性和模糊性，不利于政策的具体实施和推广。今后仍需要更多更具体更有针对性的政策配套出台，进一步加大环境型政策工具的实施力度，增强《规划》中目标和措施的现实影响力，推动青年事业的持续健康发展。再者，要扩大供给性和需求性政策工具的作用。深入了解和关注青年问题，用政策服务引导和督促青年问题的解决，要站在时代青年的宏观高度，了解青年的理想和追求，保证在青年事业上的资金力度与培养人才的需求相适应，建立资金来源多元渠道，保障青年人才培养的物质基础[6]。加强政府购买服务的力度，鼓励社会力量和民间资本为青年提供多元化服务，继续致力于搭建国际青年人才交流平台，以开放、创新、包容的姿态推动知识在全球范围内的共享，促进我国青年事业与国际青年事业相接轨。

（二）坚持政策内容完整性

青年群体的特殊性决定其发展需要多元促进，不能有“木桶效应”出现，政策内容的全面性对青年成长及事业发展具有基础性的推动作用。因此，要进一步全力推进和贯彻落实促进青年政治参与、学习成长和生活健康的相关政策，强化具体部门责任意识，充分发挥社会各界力量，形成一股推动青年进步的合力。另一方面，青年的思想价值观决定青年的行为走向，青年的社会地位体现着青年在社会结构中的重要程度，青年创业就业关系到青年的生存，青年司法保护有助于减少犯罪提升青年安全感，弱势青年的保护更是体现着社会关爱和国家良心[7]。因此，我国政府未来也要以上述几项内容为基点，完善我国青年政策的格局和体系，切实保障青年的利益。

（三）注重政策工具的连续性

《规划》的出台，是我国青年政策的良好开端。政策目标的实现需要加强部门协调与合作，需要纵向及横向部门在政策上和行动上的协同规划，避免政策脱节，以此保证政策工具的效果持续且有力，最终推动各类政策工具综合发挥效力。应进一步强调共青团作为党开展青年工作的重要力量，发挥其广泛联系青年的优势，提升其参与社会治理的能力，从而为反映青年诉求、维护青年权益发挥各部门间的协同作用。进一步完善《规划》的配套政策和实施细则，保证政策工具的合理选择、系统运用，提升政策工具的执行效力，将有效提高我国青年政策体系的完整性和科学性。