英、美、德等国家职业教育产教融合的制度经验及启示

蔡翔华

(上海第二工业大学 高等教育研究所,上海201209)

0 引言

英、美、德等国家职业教育产教融合制度特色鲜明,是职业教育人才培养质量的重要保障,也是职业教育发达国家的成功法宝之一。英国政府在职业教育发展中从自由放任到初步干预再到全面管理,通过职业教育立法实现的国家资格证书框架体系(NQF)在全世界具有广泛影响[1]。德国自二战后,逐步形成了产教融合的基本框架,其职业教育的成功离不开法制化背景下跨越了学校与企业、工作与学习的双元制的校企合作办学模式。而美国的职业教育除采用立法制度来保障产教融合,还特别颁布了多部以技术为核心的职业教育法律,重视学生新技术与新技能的培养。笔者试图从英、德、美等国家职业教育产教融合发展的制度经验中梳理出一些共性特征和经验参考。

1 英国学徒制背景下产教融合的制度特点

英国政府在职业教育发展中角色从自由放任到初步干预再到全面管理,通过职业教育立法,建立NQF,推行终身学习社会建设等,多措并举使其现代学徒制度在全世界具有广泛影响。

1.1 法律更新及时对接实际需求

英国的《工匠学徒法》曾在1814年被叫停,二战后欧洲各国经济发展迅速,而英国却经历了经济发展变慢,原因在于传统的学徒制培养的人才不能适应机器大生产时代的需求,至1964年英国颁布《产业培训法》,期间仅有政府于1962年发布的《产业训练白皮书》。英国的职业教育不断革新,形成了政府、学校、企业多元主体之间的跨界合作,助力形成了一流的现代学徒制度,有力支持了英国职业教育体系的发展。

2009年英国政府颁布实施《学徒制、技能、儿童和学习法案》,从立法保障上奠定了学徒制在英国的法律地位,从而对学徒、企业、培训机构等各方做出了法律约束。2008年1月,政府公布了《世界一流学徒制:释放天赋,发展所有人的技能》的报告,2016年又通过《企业法案》,自2017年4月起出台对企业开征学徒税(apprenticeship levy)等一系列的政策法规。开征学徒税的法规详细规定了参与学徒制的企业可按一定比例享受政府补贴,以2015年为例,英国学徒制总开支达到了15亿英镑,有效保证学徒制的开支需求,为学徒制的运行提供了切实的资金保障[2]。

1.2 NQF及其效应

英国构建了职业资格等级和学位的对接,打通了学徒制与学术教育的通道,职业院校的学生毕业后,可以凭相应的职业资格证书享受对应等级的毕业文凭相同的薪资待遇,这就是英国的国家资历框架体系。简言之,从表1可以看出这意味着接受学徒制职业教育的学生在完成学业获得相应的学徒等级,接受行业标准认可的同时,能够对等得享受到接受学术教育的受教育者等同的认可及其带来的效应。

表1 学徒制与学位教育的对应Tab.1 The counterpart of apprenticeship and degree education

这从制度上打通了职业教育和学术教育的鸿沟,同时还为学徒制学生接受更高层次的高等教育扫除了障碍,对于职业教育的发展具有举足轻重的作用。

1.3 终身学习社会建设

伴随着英国学徒制的规模不断扩大,学徒制扩展到更多关系国民经济的领域和部门,参与学徒制的人数增长明显,更重要的是,英国在2010年后开放了对25岁以上年龄段公民参与学徒制的限制,这一举措极大地拓展了学徒制的社会参与面。尽管参与学徒制的人群主体年龄段还是以16～24周岁为主,尽管很多参与学徒制的学徒工已经超过了英国义务教育所覆盖人群的年龄阶段,但25周岁以上参与的比例越来越高,甚至60周岁及其以上的人群数量也出现可喜的增长态势,这得益于英国公民业已形成的终身学习的良好社会素养,同时又促进了公民的终身学习的发展,实现了良性互动和双赢。

2 美国合作教育模式下产教融合的制度特点

美国职业教育的产教融合制度离不开完备的联邦职业教育法律体系的支持,合作教育模式将学校的理论学习与工作场所的实践训练相结合,多元主体参与产教融合,以及全民参与职业教育的政策支持。

2.1 完备的联邦法律体系

美国作为一个联邦制国家,联邦立法和州立法并存,与职业教育相关的法律法规有近200个,其中联邦立法在美国的职业教育发展中的关键节点发挥了巨大作用。在美国,职业教育的参与主体主要是联邦政府、职业教育学校和社区学院等。1862年起《莫雷尔法案》及一系列补充法案出台,联邦政府通过土地奖励的方式来解决职业教育办学资金短缺的问题,68所“赠地学院”运动,开始了联邦政府对职业教育进行资助的历史。以《职业教育法》为例,虽然1963年颁布后,被1984年新出台《珀金斯职业技术教育法》替代,但仍多次被修订完善并发挥作用,美国历任总统在执政时期都十分重视职业教育相关立法的修订和更新工作,从而逐渐形成了完备的联邦职业教育法律体系[3]。

2.2 多元利益主体参与产教融合

捐赠文化在美国高等教育发展中底蕴深厚,合作教育也得到大量来自公益组织、行业协会、个人基金会以及校友的捐赠,美国三大著名的福特基金会、洛克菲勒基金会和卡内基基金会都分别下设了针对教育及其各相关合作主体的资助,为产教融合的推行提供了多元的经费支持。在美国的职业教育中,除联邦政府到各州政府为职业教育的发展提供了强大的经费保障支持,学校对接市场需求掌握办学自主权,政府则通过法律、财政等杠杆调控各方力量,企业为职业教育的发展提供保障[4]。

此外,强大的行业协会也是美国职业教育产教融合多元参与主体之一。行业协会利用在行业标准制定中的优势,自然地成为搭建产教融合的沟通桥梁,吸引更多的企业参与到职业教育的产教融合中。

2.3 全民职业教育之路

美国社会的全民职业教育之路,得益于美国教育发展史一部重要的职业教育法案——颁布于1984年的《柏金斯法案》。这部方案规定了政府对可享受职业教育补助政策的对象从年龄、范围等方面大幅度放宽,使得很多在教育资源的获得方面的弱势群体能够参与到职业教育中来,扩大了职业教育的覆盖面和受众范围。美国的社区学院开展的高等职业教育活动主要是面向社区所有年满18岁的公民开放,毕业后还可申请转入普通高等教育,实现了两者的贯通,为社区内的工商业企业等行业培养了大量的应用型人才。社区内的工商业企业从职业教育产教融合中真切的感受到了人才红利,便更加积极主动地参与其中。

3 德国双元制模式下产教融合的制度特点

德国职业教育的成功法宝是双元制的职业教育模式,天然地融入了企业的参与,学校和企业两个教育主体都对学生负有教育的责任和义务。其完善的职业教育法律体系,行业协会、企业、政府之间的生态平衡,为德国培养了高质量的职业技能人才。

3.1 完善的职业教育法律框架体系

溯源至《手工业者保护法》,确立了企业是德国职业教育主体之一的基本原则。德国作为联邦制国家,各联邦州政府享有文化教育的立法权和行政管理权,是教育立法与执法的主体,但也不无例外,1969年颁布的《联邦德国职业教育法》,用联邦立法明确了双元制职业教育的法律地位,同时各州职业学校也要遵守州政府颁布的学校法,形成了规范德国职业教育双元制的主要法律体系[5]。在德国,职业学校接受各自所在州教育部门的管理,遵循所在州的学校法的规定;企业则要按照《联邦培训条例的规定》接受联邦教育部的管理和监督,企业对学生的培训都必须遵守该法中规定的全国统一的规章条例[6],通过法律条款,对双元制校企合作模式提供了制度保障,对违法行为进行法律界定,明确处罚手段和措施,规范企业参与职业教育的行为。法案的规定明确具体,文字表述严格、逻辑性强,不容易产生歧义,便于实施,可操作性强。

3.2 行业协会在产教融合中的主导作用

职业教育需要企业和学校的深度融合,如何激发企业参与职业教育的动力,德国行业协会长期以来发挥着巨大的作用。在德国,行业协会成为职业教育多个利益主体之间的天然媒介,担负起在政府、学校和企业间的强力粘合作用。行业协会是全体企业的代表,主要负责企业中的职业教育,还负责企业和职业学校在教学过程中的矛盾协调,负责协调企业与学生之间的关系[7]。

德国的行业协会(包括各分会)组织数量发达,行业协会不仅负责制定各专业教学标准,同时行业协会还积极参与学生的实训教学,弥补学校职业教育所缺乏的培训项目和内容。同时很多中小企业无法独立地建立完备的实训平台,德国行业协会还会组织一些大型企业提供公共实训场地和设备以供职业教育的学生使用,并积极参与到德国职业教育培训条例的制订和修订中。德国职业教育双元制学生毕业时获得会获得两张证书,一张是学校的毕业证书,另一张是企业颁发的职业资格证书,后者在德国的含金量很高,这张由企业颁发的职业资格证书成为学生就业的金钥匙。

3.3 企业在职业教育产教融合中的重要作用

众所周知德国双元制职业教育的3/4是在企业完成的,学生实践培训以企业为绝对主导,因此产教融合大部分的成本也都由企业界承担了,以2012年(statistisches bundesamt,2015)的数据为例,德国双元制职业教育中,企业和政府经费投入的比例约为7:3[8],从经费来源可以看出企业在双元制职业教育的产教融合中的重要作用。当然德国企业热衷参与产教融合,离不开政府对参与职业教育的企业的税收优惠政策。企业和政府共同承担职业培训的职责,在双元制职业教育中,两者缺一不可,并驾齐驱。政府从宏观层面提供规范框架,企业则在具体的微观操作中为选择双元制的学生提供职业培训。

4 对我国职业教育产教融合的经验启示

综上英、美、德职业教育产教融合的制度经验,为我国职业教育产教融合提供了一些借鉴,如何为高校与产业界的合作打开通路,首先要加快职业教育中关于产教融合的法律建设;要强化政府的主导作用,为职业教育产教融合赋予法律和政策的许可;激发行业协会的中介作用;打消院校和企业的疑惑,让企业参与标准的制定成为产教融合的主体,同时提高社会对职业教育的认同。

4.1 加快职业教育有关产教融合的立法

从各国职业教育发展中产教融合立法的历程可以看出,各国都非常重视职业教育立法工作,通过法律制度的建设保障产教融合的发展。英、美、德三国对职业教育产教融合的立法都从法律上明确了职业教育产教融合中的参与主体,明确了企业在产教融合职业教育中的地位和作用,明确了政府在产教融合中的角色定位。各国关于职业教育法律法规的数量和规模,以及对相关职业教育法案的修订和更新,都反映出各国政府对职业教育的重视程度。完善的法律体系,是欧美职业教育发达国家产教融合发展的成功经验和根本保障。

对我国推进职业教育的产教融合而言,立法的步伐亟待加快,用国家法律法规的形式将产教融合作为一项基本制度,规定企业有义务参与到产教融合中来,是真正实现教育与产业之间的有机融合的先决条件;同时要从法律层面上对产教融合中企业的准入资格、雇佣双方权责关系、惩罚性措施等内容进行规范,用法律来约束企业的行为,为产教融合提供严格的法律保障体系;通过立法保障职业教育的办学经费,明确政府在产教融合方面的经费支持力度,以及对参与企业的纳税等支持。

同时以立法的形式划分产教融合各主体的权利及法定义务,受法律的制约与保护,促使各方在法律许可的范畴内合作开展职业教育的人才培养工作;当然,各地方还可以在此基础上制定促进和鼓励地方经济社会发展的补充性法规和条款,保障各参与主体的特殊性,有针对性地从需求端实现产业和职业教育的深度有效融合、职业院校与企业深度合作,丰富产教融合的制度内涵。

4.2 政府角色定位的转换

充足的经费来源是保障职业教育有效运转的先决条件,以财政补助、政府拨款和对企业纳税优惠等形式来保障该国职业教育的经费运转。综观英、美、德等国的经验,不难发现各级政府在学校和企业开展产教融合的联姻过程中扮演了重要角色。政府从“主导”转变为“推动”。一方面政府是产教融合、校企合作的统筹领导者,作为国家社会利益的“掌舵者”,具有提供公共产品,承担全部或部分教育成本,保障公民受教育权利的宪法义务,而学校是政府提供公共教育服务的承担者和受托方。

另一方面政府作为公共政策的制定者,兼是国家财政和税收等公共资源的支配者,应当通过法律、政策、经济等多种手段来保障和鼓励企业参与职业教育产教融合的供给,政府在企业和学校的对接中应该发挥核心作用,并协同行业主管部门、行业组织,统筹建立产教融合信息服务平台,指导校企合作的有序开展。

4.3 明确企业在产教融合中的主体地位

产教融合实质上是一个需求与供给的协调的过程,职业教育承担的培养高技能应用型人才的任务离不开企业这一重要主体的参与,只有让企业发挥主体作用,才能实现真正意义上的产教融合、校企合作,因此要解决产与教之间“两张皮”的突出矛盾,政府充分放权,实现企业主导,明确企业在产教融合中的主体地位,激发企业在产教融合过程中作为需求端的内在动力[9],任何主体的角色缺失和责任缺失都会影响职业教育人才培养的质量。

一方面,实现专业设置与市场需求的对接、寻求课程内容与企业标准的契合、摸索教学过程与生产实际的对接,需要企业的主动参与发挥能动性,让学生通过在企业的实践学习,尽早做好职业准备,实现人才培养供给与需求的对接;另一方面,在制定法律法规和政策文件时,政府还应充分吸收企业的意见,企业需要什么样的技能人才,要让企业成为产教融合需求侧的主体。政府部门要多动脑筋,在激发企业的积极性、对企业加大支持鼓励的力度上采取强有力的举措,建立一系列的利益驱动机制。

4.4 高校应积极参与主动作为

职业教育与产业发展关系密切,为实现产教融合培养面向应用面向一线的高级技能人才的目标,要求高校要积极参与并主动作为,首先要围绕自身优势和特点,结合区域经济发展重点领域,调整专业布局,对接产业需求;其次,将工匠精神融入校园文化建设,鼓励高校学生树立“从实践中来,到实践中去”的价值观;同时,高校要在教师的专业发展、职称评定、科研评价体系等方面对参与产教融合对深入企业开展教学科研实践的教师予以倾斜和鼓励;最后,高校要紧跟新技术更新发展,在校企合作研究、课程开发、校内实训专业平台建设等方面实现与企业的深度合作。

4.5 提高社会对职业教育的认同

首要的是提高社会对职业教育的价值认同,提高职业教育的社会吸引力和职业教育的社会荣耀感。实现学历证书与职业技能证书的对等效力,建立我国的国家资历框架体系是提高国民对职业教育认同感,加强职业教育受教育者身份认同的有效手段之一。因此结合我国职业教育产教融合的实际诉求,构建国家职业资格标准框架体系,实现资历框架体系和学历体系的对接。同时加快发展终身教育,从终身学习的角度来看,职业教育应当贯穿每个个体发展的整个过程,职业教育应该涵盖初等教育到高等教育的全过程;从受教育群体来看,全体公民都应享有接受职业教育的机会[10]。

高等职业教育作为高等教育的一种教育类型,关系到国家高技能应用型人才的培养。一方面,要提高公民对职业教育的文化认同。公民对职业教育的价值认同感不足的问题很大程度上阻碍了全民覆盖面的提高。越来越多的各年龄层次的公民群体自觉参加职业教育和培训,把职业教育和培训作为提高技术能力、减少失业风险、获得就业机会和进入高等教育体系的重要途径。同时,也促进了终身学习社会的形成,为各国在产业升级改造中带来了更多的人才红利。