论政府投保“精神障碍患者监护人责任险”——从可保性理论和普惠保险视角切入

陈静颖，吴开龙

(厦门大学 法学院，福建 厦门 361005；厦门城市职业学院，福建 厦门 361005)

为了实现对被害人的救济，我国被监护人(包括精神障碍患者、未成年人、失能老人等)侵害他人而产生的侵权损害赔偿责任，通常由其监护人承担，这类民事责任一般被称为“监护人责任”(1)参见：《中华人民共和国民法通则》第133条、《中华人民共和国侵权责任法》第32条，民法典各分编草案(2018年8月提交全国人大委员长会议审议稿)第964条对此也有类似规定。。对于重症精神障碍患者来说，由于日常治疗和护理费用高昂，其家庭多数生活窘迫，是经济和社会层面的弱势群体[1]。由此，导致患者伤人毁物后“赔偿难”现象广泛存在[2]。国家高度重视严重精神障碍患者肇事的救助和管理工作，立法将其列入社会治安综合治理的考核内容(2)参见：《中华人民共和国精神卫生法》、《全国精神卫生工作规划(2015—2020年)》。，化解“赔偿难”成为对各地政府施政能力的考验。面对“赔偿难”，福建、山东等地政府探索出运用保险工具解决问题的创新路径，即下文要探讨的“精神障碍患者监护人责任险”，系指在保险期间，由被保险人所监护的精神障碍患者在不能辨认或者不能控制自己行为的情况下，造成第三者人身伤亡或财产损失，依法应由被保险人承担的经济赔偿责任，由保险人根据保险合同负责赔偿的保险产品。

一、“精神障碍患者监护人责任险”之实践与特点

各国侵权法对精神障碍患者肇事的责任分配不尽相同，但均倾向保护受害人利益，监护人在全球范围内成为承担被监护人致害责任的主力军[3]。在法国、德国、瑞典、奥地利、比利时等保险发达国家，被监护人致害责任险通常包含在家庭综合保险中，80-95%的家庭自发购买综合保险[4]。本研究对英、意、法三国保险从业者和保险法学者开展半结构化访谈，受访者均表示所在国未曾销售只保障精神障碍患者肇事责任的单项险种(3)本研究调研了英国卡迪夫大学法学院保险法Katie Elizabeth Richard博士、精神卫生法Lucy Series博士、意大利Berlingieri Maresca律所从事保险业务的律师Lorenzo Pellerano。。而德国安联保险(Allianz Insurance plc)[5]、法国安盛保险(The AXA Group)[6]、英国保诚保险(Prudential Insurance Company Limited)[7]等大型跨国保险公司销售的家庭保险产品中，都包括了家庭成员责任保险的条款，概括性地保障家中精神障碍患者肇事责任。因此，单项的“精神障碍患者监护人责任险”极可能是我国保险业的首创，政府参与则是其最明显的特征之一。

(一)政府大数据推动险种研发

商业保险产品通常是保险公司根据市场需求研发，而我国“精神障碍患者监护人责任险”自2015年1月在山东青岛问世，均是由各地政府部门公开招标采购，并提供相关数据库，从而推动保险公司研发的。自2015年1月至2019年，招标投保该险的政府部门拓展至12个省的21个部门，河北、海南、广东3个省份实现该险的全省覆盖(4)参见中国政府采购网[EB/OL].(2018-03-07)[2019-11-29]http://www.ccgp.gov.cn/；海南省公共资源交易服务中心 [EB/OL].(2018-02-06)[2018-10-9]http://zw.hainan.gov.cn/ggzy/ggzy/cggg/40898.jhtml；原河南省保监会河南监管局 [EB/OL].(2018-02-06)[2019-05-27]http://henan.circ.gov.cn/web/site10/tab597/info4083090.htm；滁州市人民政府信息公开网[EB/OL].(2018-01-23)[2019-05-29].http://www.chuzhou.gov.cn/2681663/52315667.html.。

现代保险业赖以建立的基础是大数法则，即保险公司需从保险事故的随机大量重复出现中发现规律，数据愈多，计算损失概率的偏差愈小，才能精确测算危险，合理地厘定保险费率。因此，保险公司开发新产品高度依赖大数据，由于法律保护患者隐私，对涉精神障碍患者的信息不予公布，保险公司无法独力研发该险。但各地政府根据精神卫生相关立法自2005年起建立的“国家严重精神障碍信息系统”，十余年间积累了充足数据，垄断并掌握了患者数量和患者肇事历史信息(5)国家卫生和计划生育委员会：《严重精神障碍发病报告管理办法》【国卫疾控发〔2013〕8号】、《严重精神障碍管理治疗工作规范》【国卫疾控发〔2018〕13号】。。只有依托政府提供的数据支持，保险公司才能够完成“精神障碍患者监护人责任险”的产品精算和设计。所以，政府数据支持是这个新型险种产生的充要条件。此举源于政府部门化解患者肇事引发社会问题的现实需求，也是“数字政府”在公共管理层面的创新，见图1。

图1 2015-2018年“精神障碍患者监护人责任险”在各地推广情况图

(二)地方政府部门运用(实际)被保险人地位加速纠纷化解

在“精神障碍患者监护人责任险”出现前，政府部门通常不是肇事患者的监护人，也不是受害人，没有法律上直接的权利义务关系，一旦发生患者肇事的“赔偿难”，当地政府部门往往得承担综治“兜底责任”进行社会救助，包括对受害人进行一定的经济补偿，以及收治有肇事倾向的重症精神病人。政府参与处理“赔偿难”没有一定之规，如何赔偿、赔偿多少都没有法律依据。如今，“精神障碍患者监护人责任险”将政府在患者肇事赔偿中的权利和责任以合同条款的形式固定下来，见表1。

表1 “精神障碍患者监护人责任险”合同当事人情况表

以上是几类典型的“精神障碍患者监护人责任险”合同当事人安排。被保险人是保险合同的关键人物之一，是具有保险金请求权的人，一般责任保险中，投保人和被保险人的身份是重合的，因为有保险利益的被保险人才有动力投入金钱投保，从而在出险后获得保障。福州市的保险合同符合这个特征，政府部门具有投保人和被保险人双重身份，可以启动保险理赔从而化解纠纷。然而在金华和厦门思明模式中，投保人是政府部门，被保险人是监护人，投保人和被保险人身份分离。实际上，厦门思明区的合同写明，保险公司应根据政府部门的书面指示确定保险金支付的对象，(6)《厦门市思明区残疾人联合会与中国人民财产保险股份有限公司厦门分公司保险合作协议》(2017年6月)。政府部门成为“实际被保险人”，拥有唯一的保险金请求权，在纠纷化解中起到决定性作用。已出险理赔的案件中，赔偿金从2000元-15万元不等[8]。根据对人保财险福州市分公司的实地调研，自2016年9月至2018年9月间，该公司已理赔291246.5元人民币，截止2018年9月1日，有3个案件处于诉讼流程尚未理赔。从2015年1月至2016年10月，青岛市参保精神病人家庭10760户/人，出险13笔，预计赔付金额10余万元[9]。精神障碍患者肇事不再赔偿难。

(三)地方政府以财政资金投保

该险的投保费用全部由政府部门从财政经费中支出，下表2显示福州、滁州、临安、白银四市每年对该险进行财政开支的情况，从四市的保险赔偿金和保险费的比率来看，财政资金投入1元保费，至少能够实现18元的保障，保险将资金效用放大了18倍以上。

表2 福州、滁州、临安、白银四市投保“精神障碍患者监护人责任险”情况表

从省一级行政区划的视野来看，对于实现“严重精神障碍患者监护人责任险”全覆盖的广东、河北、海南三个省份，三地政府每年至少投入约8400万元的保费，可实现超过27亿的保险保障，目前已惠及河北和广东的精神障碍患者家庭约78万户，见表3。

表3 河北、广东、海南三省投保 “精神障碍患者监护人责任险”情况表

综合上述三个特点可见，比起发达国家的家庭综合保险，政府参与投保的“精神障碍患者监护人责任险”是更适合我国国情的选择。政府垄断性地掌握精神障碍患者大数据，奠定了产品研发的数据基础。单项责任险的投保成本低(精神障碍患者人均约100元/年)，社会救助效果好，一旦发生患者伤人毁物的保险事故，可为受害者提供数万元甚至数百万元的高额保障。从纠纷化解的法律层面，政府借助在保险合同中的(实际)被保险人地位，将公力救济有机地融入弱势群体肇事的侵权纠纷处理，强化患者家庭参与社会生活的可预期性，保障了加害和受害双方的利益和人格尊严。从社会管理层面，政府出资投保则解决了患者家庭无力且无动力投保，出险后又无力赔付的两难情境，出险后患者家庭的经济情况不会因为肇事而再次恶化，进而实现社会综合治理。

二、精神障碍患者肇事赔偿责任的可保性

既有研究更多关注该险的社会意义和法律意义，尚未对实践背后的保险法理论展开讨论。下文在论证“精神障碍患者肇事责任”可保性基础上，进一步厘清政府部门对于该责任拥有可以保险的利益，可保责任和可保利益共同构成了“精神障碍患者监护人责任险”的保险法基础。

(一)患者肇事赔偿责任属可保风险

1.保险法下的“精神障碍患者肇事”风险和“精神障碍患者肇事责任”风险

保险法上的“风险”概念有三个构成要件：(1)不可预料或不可抗力之事故；(2)可能且未发生；(3)非因故意而偶然发生[10]。据此，严重精神障碍患者肇事行为可能引发两重风险：一是肇事风险，二是肇事后承担责任的风险。患者肇事行为较之完全民事行为能力人不可预料和不可控制，即便监护人已尽到谨慎的监管职责，患者仍可能发生侵犯第三人的事件，且不存在法律意义上的主观“故意”状态，其肇事行为必然落入保险法上的“风险”范畴。根据我国《侵权责任法》的规定，此风险又引发了另一重风险——“精神障碍患者肇事责任”风险，法律上的责任人要承担民事赔偿责任，虽都是风险，却不都是可保风险。因为可保风险须有原因和结果的特定性，否则无法通过大数法则量化则无法承保。两个风险的成因都是特定患者的行为，肇事风险的结果是投保时尚不特定的第三人遭受人身或(和)财产损失；肇事责任风险引发法定的精神障碍患者及(或)其监护人承担的赔偿责任。前者由于潜在受害人的广泛性和不特定性，无法确定保险合同的被保险人，因此以商业保险的形式难以保障；后者由于责任人相对固定，具有风险概率的精算基础，商业保险乃可承保。

2.承保“精神障碍患者肇事责任”风险符合保险经济学原理

商业保险公司以营利为主要目的，兼顾一定的社会责任。具有市场价值的保险产品才具有经济层面的可保性，而市场价值取决于某类特定风险出现的频率和数据的可获取性。首先，某类风险的出现应达到一定的频次，保险公司才会考虑承保。以“精神障碍患者+损害赔偿”为关键词，在“中国裁判文书网”上可以查到2013年至2018年有10989个判决文书，以“精神病人+侵权”可搜到2768个判决(截至日期：2019年5月9日)，本研究虽未获取患者肇事损害赔偿额的具体数据，亦可直观感受此类事件具有“大量性和同质性”。其次，政府部门的 “国家严重精神障碍信息系统”依靠各地综治部门的庞大基层综治网络，为研发保险产品提供了充足的数据支持。此外，受访的福州市人保财险负责人表示，在营利因素之外，保险公司也考虑通过承保这种公益性险种以承担企业的社会责任。

(二)政府部门依法拥有保险利益

保险利益(Insurable Interest)是指投保人或者被保险人对保险标的具有的法律上承认的利益，这项制度既防止保险变成赌博，也能遏制道德风险，各国保险法都进行了规定[11]。责任保险中，责任人因承担民事赔偿责任而减损其既有财产，一般具有理性的责任人都期待保险事故不会发生，因而对保险标的产生责任利益。据此，判断拥有“精神障碍患者监护人责任险”的保险利益的标准是：此主体依法应承担精神障碍患者的致害责任。

根据我国《保险法》第12条的规定，在精神障碍患者监护人责任保险合同中，相关政府部门在出险时必须拥有保险利益，才有资格以被保险人身份获得保险金请求权，或者成为掌握保险金流向的实际被保险人。表面上看，我国《侵权责任法》第32条规定患者侵权后，责任主要由监护人承担，政府部门为何承担责任并因此获得保险利益，成为该险获得法律正当性的不可回避的问题。由于各地参与该险的政府部门不同，下面分别讨论。

1.民政部门(担任患者监护人)依法拥有保险利益

2017年3月颁布的我国《民法总则》明确，由民政局和村居委会担任临时监护和国家监护的监护人。民政部门担任特定精神障碍患者的监护人时，是否应当承担其致害的监护人责任？立法和司法中存在争议。因为我国1987年《民法通则》133条明确规定：“有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。”最后一句但书排除了单位监护人的赔偿责任。学者一般将民政局纳入单位监护人的范畴[12]。而2009年颁布的《侵权责任法》第32条，去掉了关于单位监护人无需承担责任的规定。全国人大法工委民法室说明: “为了促使单位监护人尽职履行监护职责，防止其怠于行使监护职责，放任被监护人侵权行为的发生，保证被侵权人受到的损害得到赔偿，本条修改了民法通则的规定，明确单位监护人应当承当与非单位监护人同样的责任。”[13]但司法一端做出了相反的解释和实践。最高院侵权责任法研究小组认为，《侵权责任法》第32 条第2 款仅仅是对“单位担任监护人时是否应当承担责任”这一问题未做出明确规定，《民法通则》的但书仍然有效[14]。在中国裁判文书网仅能搜索到一个相关的刑事附带民事判决(判决时间为2017年4月)，一名精神障碍患者在病发时打死了邻人，法院适用《民法通则》第133条，认为被告人系限制行为能力人，且无近亲属或其他愿意作为其监护人的个人和组织，故由该村村委会作为其法定监护人承担监护职责，但是，该村村委会作为单位监护人不应承担附带民事赔偿责任。

笔者赞同民政局、村居委会在担任监护人时应承担相应监护人责任的观点。首先，《侵权责任法》所追求的价值在于及时救济受害人、惩罚警戒责任人。民政局虽是一种特别法人，但在履行监护人职责时，都是以民事主体的身份出现的，与自然人监护人的权利义务并无二致，应平等适用《侵权责任法》第32条的规定，没有理由为民政局免责，让受害人被“打了白打”。其次，考虑到对社会安全和福利的整体影响，一旦受害人无法获赔，暴露出民政局社会救助工作的漏洞，反而为社会平添许多不稳定因素。

2．民政部门(未担任监护人)、卫计部门、残联因履行国家监护职责拥有保险利益

当今各国基本已达成共识，对于幼、弱、疾、残、老者的保护已经非纯属个人责任，国家和社会亦责无旁贷[15]。国家主义监护理论也认为，监护不再被简单地归入个人和家庭的私事，而被认为是家庭、社会和国家的共同责任，国家才是真正的监护职责主体，监护人只不过是国家责任的替代者，并受国家的监督和辅助[16]。美国的国家亲权理论认为，国家应保护人民的人身和财产权利，并把国家亲权关照的对象由未成年人向各类被监护人扩展[17]。因此，民政、卫计、残联部门是精神障碍患者的“娘家人”，它们代表国家履行国家亲权和国家监护职责，直接对精神障碍患者进行救济和监管。(7)《中华人民共和国精神卫生法》第6-10条。鉴于多数精神障碍患者所在家庭经济状况较差，在致他人损害后，民事赔偿责任无疑给脆弱的家庭经济雪上加霜，相关部门出于维护患者合法权益的考虑，替家庭监护人承担起赔偿责任，补充家庭监护的不足，此举虽无法律明文规定，亦符合法理，是法定职责的延伸。因此，认为作为患者直接监管部门的民政部门、卫计部门、残联具有保险利益。

3.政法委、综治部门承担综治兜底责任而拥有保险利益

在参保“精神障碍患者监护人责任险”的18个市/市辖区中，有11个是由政法委(8个)和综治部门(3个)牵头投保或者招标保险，河北全省均由综治部门主导投保该险,各地的政法委和综治办通常合署办公，两个牌子一套人马，因此本文将这两个部门的保险利益一并分析。严重精神障碍患者肇事的发生概率、损害程度和范围的不可预测和不可控制，符合法定的社会安全突发事件的特征。根据我国《突发事件应对法》第61条第2款的规定，各地乡镇街道作为基层政府，向其辖区范围内遭受精神障碍患者侵害的受害人承担兜底责任。另外，当代侵权法的发展趋势是不断强化对受害人的救济[18]。而责任保险是寄生在侵权法之上的，所以各国保险法也尽可能将更多的责任主体纳入共同被保险人范围，以求受害人获得保险保障，比如各国机动车三者险被保险人的范围均有所扩大，除保有人、所有权人外，也包括驾驶人等[19]。因此，将承担兜底救助职能的政府部门纳入被保险人范围，符合保险法的这一发展趋势。因此，政法委、综治办因为具有综治兜底责任而具有本险的保险利益。

综上，担任精神障碍患者监护人的民政部门依《侵权责任法》应承担监护人责任，而未担任监护人的民政部门、卫计委、残联则因代表国家行使广义国家监护，履行《精神卫生法》而承担监护人责任，政法部门和综治部门因履行社会平安综合治理的兜底责任，履行《精神卫生法》和《突发事件应对法》等法律规定，而承担精神障碍患者侵权的赔偿责任。虽出于不同的职责来源，上述各部门都对“精神障碍患者监护人责任险”拥有保险利益，可以依法成为该险的被保险人或附加被保险人。从设立合同的技术上来说，由政府部门作为被保险人(或附加被保险人)更有利于合同救济受害人目的的实现。比起一般监护人，政府作为被保险人更有动力启动事故理赔程序，有助于及时救济受害人。另外，2017年颁布的《民法总则》明确了监护资格的变更和撤销制度，担任监护人的具体人员可能因为各种原因出现变动[20]，由政府部门作为被保险人则更为稳定，对实现被害人及时受偿更有保障。

三、“精神障碍患者监护人责任险”的普惠性与政府投保的正当性

各地政府部门在“精神障碍患者监护人责任险”中均扮演着投保人的角色，诚如已有的研究提及，政府投保能保证受害人得到救济，提高救助资金的使用效率，分散监护人所担风险，减轻对社会的负面影响[21]。以上观点都在说明政府投保的合理性，但考虑到财政经费来源于纳税，政府若将财政资金开销于购买保险，前提便是这种社会财富再分配的行为具有正当性，而社会治理层面的普惠理念、保险标的和保险产品自身属性、监护制度的保护理念都为政府投保行为提供了有力的支持。

(一)社会普惠理念与该险的普惠性

世界银行将社会普惠理念(Social Inclusion)定义为：根据弱势群体身份和特点，通过提升他们的能力，给予他们尊严和机会，从而改善他们参与社会生活的条件[22]。作为社会平等和可持续发展理念的延伸，社会普惠理念已为各国政府所接受，并渗透进金融、医疗、教育等行业的发展战略中。2014年至2019年，我国的年度政府工作报告连续六年提及大力发展普惠金融，推动经济社会发展。

保险是当代社会风险管理的最重要金融手段之一。普惠保险(Inclusive Insurance)是普惠金融(Inclusive Finance)的一种表现形式，着眼于为传统保险长期以来忽视的，无法(充分)获取传统保险服务的群体提供适当、有效的服务[23]。认为国际上既有普惠保险产品的三个特征是：服务保险覆盖不足的弱势群体，提供小额而适当的保障，提升被保险人参与社会生活的能力从而惠及全社会。普惠保险能帮助社会中抵御风险能力最弱的群体进行适当的风险管理，有效填补社会风险保障体系中的短板，从而防止社会系统性风险的发生。国际劳工组织(ILO)指出，借助普惠保险能实现政府的公共政策目标[24]。国家支持在普惠保险的发展中具有不可取代的重要地位。目前国际上认可度较高的普惠保险主要集中于农业保险、小微企业保险、抗灾减灾保险等，这些产品在各国都不同程度地获得政府资金/政策支持。国际金融协会(IIF)的调查报告指出，如果没有政府的资金支持，包括农业保险在内的普惠保险产品根本无法推广[25]。基于普惠保险的社会功能，学者也认为普惠保险应通过国家支持，实现商业保险的经济补偿、资金融通和社会管理[26]。

普惠理念与我国的“精神障碍患者监护人责任险”实践具有较高的契合度。该保险产品的目标群体是典型的弱势群体——精神障碍患者家庭，他们属于高风险群体，却常被传统商业保险拒之门外，加之客观的经济原因，患者及其家庭也无力投保。但不可否认，这个群体主观上有着更强的风险厌恶，而客观上有着更高的风险保障需求。另外，从保险产品的功能来说，该险的投保金额门槛较低，出险后给予的保障(个案2000元-15万元)亦符合“适当、有效”的普惠性特征，而“精神障碍患者监护人责任险”不仅让被害人及时获赔，保障患者家庭的安定利益，阻断了个体风险通过滚雪球效应引发的系统风险，实现公共政策目标。因此，从受益群体和功能上看，我国目前已有的“严重精神障碍患者监护人责任险”产品符合普惠保险的特征，政府投保具有较强的理论基础，也符合国内国际的普惠保险实践。

(二)保险标的之社会属性

保险标的是保险产品保障的对象，是保险的要素之一，决定了保险产品的性质。“精神障碍患者监护人责任险”的保险标的是患者肇事责任，具有明显的社会属性，应由社会资金投保。

1.患者肇事是社会发展的副产品，其责任即是本险的保险标的应由社会共担。各国人口中必然存在一定比例的精神障碍患者、未成年人、失能老人等弱势群体，他们同样是社会的重要的组成部分。他们肇事产生侵权责任绝对不是监护人一己之责，而是社会进步过程中不可回避的副产品，理应由全社会共同承担，这便是政府投保“精神障碍患者监护人责任险”的出发点。

2.承担患者肇事责任属于国家监护的内容。国家监护和国家亲权理论都提倡运用社会力量监督并填补家庭监护的不足，对患者权益进行全方位的保护。政府对精神障碍患者的保护手段不应仅限于积极的方面，如为其提供医疗、教育以及受到侵害时的救助；也应包括消极的方面，即对于被监护人侵害后果的妥善处理，保证被监护人不会因为侵害他人的赔偿而丧失基本尊严、生存条件。在患者家庭赔偿受害者存在困难的情况下，国家应及时补位，承担责任。

3.“赔偿难”是将患者肇事的社会责任内部化为监护人责任的不良后果，“赔偿难”的存在即证明了患者肇事责任的社会性。学者认为精神障碍患者肇事责任由监护人承担的法律规定，实际是把社会负担转移给监护人[27]。从比较法上看，我国的“监护人责任”规定较其他国家更为严格，导致监护人法律责任更沉重，从而影响监护关系的稳定和精神障碍患者的基本权益[28]。这种把外部的社会问题内部化的做法，也确实发挥过一定的作用，但由于社会保障不够完善，无法消化的家庭内部压力再次转化为政府在社会综治方面的履职压力。该险的产生，将社会责任从家庭又平缓地转移到社会，政府对保险工具的巧妙运用，终于使责任的分配回归应然状态。

(三)该险具有公共产品属性

精神障碍患者肇事是公共安全和公共卫生问题，任何人都可能成为受害者。该险实质上也是政府向保险公司购买的一种公共安全服务。这种事后救济与事前开展对辖内精神障碍患者的登记、日常管理、提供治疗等预防措施，以及事中出警干预、缩小精神障碍患者肇事损害范围的做法相呼应，构成了防控精神障碍患者肇事肇祸的公共安全体系。

公共产品的性质包括公益性、消费非竞争性、受益非排他性[29]。一地政府购买“精神障碍患者监护人责任险”后，从保险中受益的是广大群众，具有公益性；一个被害人通过保险获赔，并不会影响到其他潜在受害人获得同样的赔偿，具有消费非竞争性；而即便是非本地户籍的游客，只要在政府辖区内因精神障碍患者肇事肇祸而受害，也能受到保险的保障，具有受益非排他性。因此，该险性质上是保障公共安全的公共产品，购买该险是政府的职能，应由财政支出承担。政府只是把原先用于社会救助的资金转换使用形式，用于购买责任保险，放大社会救助金的功效。

(四)政府投保行为贯彻“最有利于被监护人”原则

“最有利于被监护人”是当代监护制度的原则，也是我国《民法总则》监护制度革新的基础。但当法律倾向于让监护人承担被监护人致害责任的情况下，监护人为了减少被监护人侵权的发生，可能对被监护人施以非人道的监护手段，或者对被监护人采取过度保护，反而侵害了被监护人利益。用铁链、铁笼锁住精神障碍患者的新闻报道并不鲜见，这些做法违背了制度设计的初衷，与监护制度理念背道而驰。考虑到我国国情和保险市场发展阶段，目前无法依靠患者家庭自发投保，政府投保与家庭监护的配合运作，一定程度上减轻监护人的心理负担和财务负担，从而促进监护人为精神障碍患者提供人道、有尊严的监护方式，也有助于防止监护人的财产因承担赔偿责任而急剧减少，一定程度上保障患者的生活水平，维护患者家庭的安定利益，最终实现保护被监护人利益的实质目的。

(五)政府监督保险金偿付

在“精神障碍患者监护人责任险”的理赔环节，实地调研显示，保险公司多直接将保险金支付给政府指定的受害人，一方面提高赔付效率，省却了由被保险人先行赔付，再由保险人将保险金支付给被保险人的环节，另一方面也避免保险金经由政府财务手续进出的繁琐。直接赔付的做法虽突破了责任保险的形式上的“分离原则”，即由责任人先行赔付受害人后再由保险公司向责任人理赔，但在涉及社会公益的责任保险领域(比如机动车责任险)，突破已成常态，得到各国立法的认可[30]。我国《保险法》第65条也规定了保险人可以向第三人直接支付赔偿金，但适用前提是“被保险人给第三者造成的损害”。(8)《保险法》第65条。因为“精神障碍患者监护人责任险”承保的是一种间接赔偿责任，呈现被保险人和加害人分离的特点，目前给第三人造成损害的精神障碍患者并不具有被保险人身份。鉴于《保险法》第65条的立法目的就是让受害人及时得到救济，认为该险仍可通过修改合同和解释法律两种渠道适用第65条。

1.将肇事患者设为共同被保险人。《保险法》对于责任保险被保险人的民事行为能力并没有强制性规定，患者作为被保险人不存在法律障碍。当然，要成为被保险人必须具有保险利益，对于患者的保险利益问题，下文另将详细讨论。

2.对《保险法》第65条进行扩张解释。各国侵权法将精神障碍患者致害的原因或多或少加诸于监护人之上，即认同监护人也给受害者造成了损害，西方学者用“监护理论”“危险理论”[31]来论证监护人责任的渊源，从国家监护的角度上来看，政府职能部门也必然存在监管不力，才会导致精神障碍患者肇事肇祸。因此，监护人和政府职能部门间接“给第三者造成了损害”，通过这般扩张解释，“精神障碍患者监护人责任险”落入《保险法》第65条的适用范围。

综上，“精神障碍患者监护人责任险”符合社会普惠理念，是一种新型普惠保险，应获得政府政策和资金支持。而精神障碍患者肇事赔偿责任的性质是一种社会责任，其赔偿机制是广义国家监护和国家亲权的一项重要内容，政府运用财政资金购买责任保险，是实现患者肇事责任社会化承担的一种有效手段，也是一种购买公共安全服务的行为，是对社会收入进行合法再分配。各地政府部门购买该险，贯彻了“最有利于被监护人”原则，并通过监督保险理赔实现对财政资金的监管，具有正当性。

四、监护制度革新与“精神障碍患者监护人责任险”的完善

2017年颁布的《民法总则》对我国监护制度进行了改革，将被监护人和监护人范围双双扩大，目的是让更多弱势群体能获得监护。既有的“精神障碍患者监护人责任险”也应及时跟进，贯彻“被监护人利益最大化”的原则，扩大被保险人的范围，让更多弱势群体受益，而各地合同中亦有亮点，值得借鉴推广。

(一)扩大所保障的监护人的范围

纵观各地的“精神障碍患者监护人责任险”合同，只适用居家治疗休养的精神障碍患者的民事责任，此做法忽略了新生的一般监护组织以及担任监护人的民政局的现实需要。人口老龄化和家庭核心化过程中，监护职能不得不从家庭向社会转移，监护社会化是各国监护制度发展的必然趋势[16]246-247。《民法总则》建构的“家庭监护+一般组织监护+国家监护”的多元结构，弥补了单纯依赖家庭监护的不足，也从立法上减少了弱势群体无人监护的悲剧，大大增加了组织承担监护职责的机会和必要性。监护组织一般同时承担着多名被监护人的监管职责，承担着更重的监护人责任风险，组织若用自身财产赔偿，可能影响该组织的正常运行，打击行业的发展。因此，组织监护人、国家监护人对该险的需求同样迫切，应将监护组织纳入该险的被保险人范围。

(二)覆盖精神障碍患者的保险利益

从名称和合同内容上看，现有的“精神障碍患者监护人责任险”的设计出于一个假设：精神障碍患者本身没/少有财产，赔偿责任依法多由其监护人承担，该险仅分担监护人的责任风险。这个假设未免武断，精神障碍患者或者先天缺陷，或者成年后才罹疾，后者往往在患病前已积累了一定的财富，另外，患者也可以通过接受遗产、遗赠、赠予，参与力所能及的工作等方式，拥有自己的财产，这些有财产的精神障碍患者，依法应先以其财产对受害人进行赔偿。虽然这种赔偿的性质还存在争议[32]，但部分精神障碍患者必然会因为自己的肇事行为，依《侵权责任法》第32条“从本人财产中支付赔偿费用”而直接减损利益，应视为拥有本险的保险利益。如果仅将监护人列为被保险人，则发生肇事肇祸后，精神障碍患者本人的财产仍将依法第一顺位地用于支付赔偿，不足以赔偿的部分，才会进入该险的保障范围，只保护监护人的财产而不保护精神障碍患者的财产，这样的安排既不公平也不合理，导致设计该险的目的部分落空。如前文所述，一旦该险的被保险人范围扩展至精神障碍患者本人，这一修改使得受害者在适用《保险法》第65条求偿时更为顺畅。因此，本险命名为“精神障碍患者致害责任险”更妥。

(三)提升保险保障能力

广东、海南两省的“精神障碍患者监护人责任险”由多家保险公司组成共保体承保，共同保险符合大规模保险产品运营的经济规律，是国际上普惠保险运营的手段。此外，多数 “精神障碍患者监护人责任险”往往只覆盖患者对监护关系之外第三人的伤害，患者伤害自己监护人情况并不鲜见，监护人只可另行寻求以自己为被保险人的人身伤害保险理赔。福州市首创在责任险上附加“监护人意外伤害险”，一次投保解决监护人的全部后顾之忧，对稳定监护关系、维护患者家庭各方的权利有益。除了为登记在册的严重精神障碍患者的致害行为投保，浙江省临安市扩大保障范围，区分轻重症患者开发保险产品，政府部门每年只需为每位轻症患者支付30元保费，为重症患者支付80元保费，实现投保资金的合理化利用，让更多的患者家庭和受害者能从中受益。

(四)调保对接提高理赔效率

责任保险的理赔是在责任范围已经确定的基础上实现的，而现实中的“精神障碍患者监护人责任险”案件，多经过法院对侵权纠纷进行裁判后才进入理赔程序。这样的做法保证赔偿数额的公正性，并可对未在册的疑似精神障碍患者进行司法鉴定，但司法流程程序性强，过程冗长，严重影响了赔偿的效率和被害人的及时救治。广东引入医调委处理精神障碍患者引发的人身伤害纠纷，医调委拥有鉴定、调解人身损害赔偿的专业优势和权威，可通过调解的形式快速确定赔偿责任，进而为理赔提速。滁州市的保险合同中规定，对于重大事故或因特殊原因不能按期结案的，保险责任相对明确，保险人应提供初步能确定的损失金额的50%预付赔款，起到稳定秩序和民心的作用。

(五)结合“以奖代补”防范道德风险

“精神障碍患者监护人责任险”不免引发担心，监护人一旦拥有保险保障，会降低他们谨慎监护的程度，反而增加精神障碍患者肇事肇祸的可能性，产生保险的道德风险。实际上，合理的功能界分和资源配置可以实现责任保险提高社会损害综合防控的效率，最终实现社会损害总量的减少的目的[33]。福州市政府部门结合“以奖代补”，实现了该险的安定社会和总减损作用。“以奖代补”是指若患者单位年度内没有肇事肇祸，则给予其监护人数千元经济奖励。基于此，即便有了监护人责任保险，监护人仍将持续甚至更加谨慎执行看护职能，一定程度上可以抵消该险所产生的负面效应。此外，各地的精神障碍患者监护人责任险亦设置了累计赔偿限额和每次事故每受害人的赔偿限额(13万-50万不等)，安徽省滁州市还设计了200元的免赔额，实践了责任保险在提升社会损害综合防控效用的最大化。

结语

“精神障碍患者监护人责任险”看似一个小众险种，却能在短时间内吸引我国多地政府参与研发并投保，这并不是巧合。这个单项且小额的责任险，契合保险法原理的同时，实现了政府数据的应用、监护制度的完善、普惠保险的实践等多项创新。在数据资源已经成为战略性基础资源的今天，“精神障碍患者监护人责任险”为政府活用垄断的数据资源，引入保险参与社会治理提供经验。随着人口结构变迁和社会老龄化程度的加剧，该险还可突破精神障碍患者肇事的单一场景，以保险处理全体被监护人(包括未成年人、老年失能人群)的致害赔偿问题，从而发展为国家履行广义国家监护的现代化手段之一。最后，该险是普惠保险在中国土壤上结出的成果，为我国发展普惠保险提供了超出农业保险、小微企业保险以外的新思路，展现出普惠金融在我国发展的潜力和空间。