我国精准脱贫评估流程的解构与重构——基于委托代理理论视角

丁 波

(华中师范大学 社会学院，武汉 430079)

提要： 我国脱贫攻坚正处于决战决胜的关键时期，精准脱贫的评估流程优化，有利于实现脱贫攻坚目标。精准脱贫评估流程中的主体，包括国家扶贫部门、省级扶贫部门、市县扶贫部门，基于委托代理理论的分析视角，研究精准脱贫评估流程中各主体的行为模式和互动关系。国家扶贫部门作为委托方，委托第三方评估机构对管理方和代理方进行专项评估检查，在脱贫执行和检查阶段，促使管理方和代理方形成“层层加码”、变通落实和共谋应对的行为模式，并强化第三方评估机构的权威性和合法性。随着国家下移脱贫评估检查权，精准脱贫的评估流程发生重构，管理方的主体责任增强，代理方则由于向上负责制积极配合管理方的脱贫安排和第三方评估机构的评估检查。精准脱贫评估流程的重构，能够调动管理方和代理方的脱贫工作积极性，推动精准脱贫评估流程的结构优化，从而实现脱贫攻坚的真正脱贫和高效脱贫。

一、 问题的提出

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”[1]我国精准扶贫正处于脱贫攻坚的关键时期，各个地区的贫困县不断脱贫摘帽。全国共有832个贫困县，其中2016年至2018年贫困县脱贫摘帽436个，2019年贫困县脱贫摘帽340个左右。精准脱贫强调“五个一批”，即“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”的制度设计。精准脱贫虽然面临脱贫时间紧和任务重的目标压力，以及脱贫难度大的现实困境，但精准脱贫有利于解决农村发展不平衡和不充分的问题，并在精准扶贫的基础上进一步促进农民增收、农村发展，推动贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会，为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。

新时代脱贫攻坚的基本方略是精准扶贫精准脱贫，精准脱贫解决的是绝对贫困问题，其标准是“两不愁三保障”(不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障)[2]。梳理有关研究，发现学界主要从以下三个方面进行分析，一是研究精准脱贫与农村发展之间的关系，精准脱贫与社会建设存在价值诉求一致性、现实要求互需性和具体内容耦合性[3]，精准脱贫是乡村振兴的时序前提和空间基础[4]。二是研究精准脱贫中第三方评估机构的作用，第三方评估可以有效弥补政府自评缺陷和完善政府绩效评估体系[5]，第三方评估依靠独立性和专业性优势成为衡量精准脱贫工作成效的重要手段[6]，但存在合法性困境和评估指标的确定困境[7]。三是研究精准脱贫与国家治理的关系，精准脱贫存在着从常规治理到运动式治理的转化机制[8]，精准脱贫是国家将社会公平作为治国理政核心内容之一的新的政治实践[9]。精准脱贫是到2020年消除绝对贫困，实现贫困户“两不愁三保障”的贫困退出标准，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫摘帽。众所周知，贫困县的贫困退出和脱贫摘帽，一般需要经过多个程序，包括贫困县县级自评申请、市级初审、省级行业部门核查认定督导和第三方专项评估检查等贫困退出流程，其中国家扶贫部门、省级扶贫部门、市县扶贫部门、第三方评估机构分别承担不同的主体角色，并且每个主体角色之间拥有不同的行为模式和互动关系。

当前，精准脱贫已进入脱贫攻坚时期，衡量和总结各个地区的脱贫成效成为精准脱贫评估的重要内容。自精准脱贫以来，中央和省级政府委托第三方评估机构开展贫困县贫困退出的专项评估检查，对各地区的脱贫成效进行全面评估和总结，能够客观公正的反映精准脱贫政策落实情况，保证脱贫成效的真实可靠，从而实现脱真贫、真脱贫的目标。同时，第三方评估机构作为独立于委托方和被考核方的中立机构，其独立性和客观性的属性，能够帮助中央及时了解各地的精准脱贫成效，检验精准扶贫政策的实施效果，对于确保2020年全国实现全面脱贫具有重要的作用。在精准脱贫评估流程中，第三方评估机构的评估检查会受到评估流程制度安排的影响，其中第三方评估机构的委托主体变化，将改变精准脱贫评估流程中各主体间的互动关系，并且直接影响评估流程的实际效果。

精准脱贫的评估流程机制，是检验精准脱贫实效的重要手段。2018年6月，国家在《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中明确指出：“改进贫困县退出专项评估检查，由各省(自治区、直辖市)统一组织，因地制宜制定符合贫困地区实际的检查方案，并对退出贫困县的质量负责。中央结合脱贫攻坚督查巡查工作，对贫困县退出进行抽查。2020年至2021年年初对脱贫摘帽县进行一次普查，全面了解贫困人口脱贫实现情况。”精准脱贫评估流程由国家扶贫部门委托的第三方评估机构对贫困县贫困退出的评估检查改为由省级组织评估检查，社会公示通过后，再由国家扶贫部门对贫困退出的贫困县进行抽查，最后是中央对所有贫困县进行普查。显而易见，精准脱贫评估流程的变化，导致评估流程中的各个行为主体的角色和权力发生变化，进而影响精准脱贫的整体实效。本文将研究对象聚焦于精准脱贫的宏观评估流程结构，以委托代理理论为分析视角，重点分析评估检查实施主体变化前后的政府行为逻辑，并对精准脱贫评估流程进行解构和重构分析，研究委托方、管理方、代理方在精准脱贫评估流程改变前后的不同行为模式，以期在该研究基础上对原有精准脱贫研究有所补充。

二、 精准脱贫下的委托代理关系

委托代理关系描述了市场双方或合约双方之间即委托方与代理方之间的普遍性关系，体现为双方在所有权基础上建立的权威关系，并强调组织中上下级之间的特有属性[10]。在国家治理的科层制体制中，同样存在着委托代理的关系，周雪光提出委托方—管理方—代理方的三级科层组织模型[11]128，即行政体制中不仅有政策目标设定的委托方和目标执行的代理方，还有居于其中的管理方。由于科层制体制中行政级别的存在，上级机构的组织权力和组织权威强于下级机构，上级机构行政权力的下移，将会改变不同层级行政机构之间的行为模式和互动关系。委托方是科层制的上级机构，管理方和代理方是下级机构，委托方拥有科层制的组织权威和组织权力，能够决定管理方和代理方的行政资源和人事任命等，因此委托方在科层制体制中位于关键结构位置，其治理权力和权威直接影响科层制的常规运作。同时，委托方拥有多项行政权力，但行政权力过于集中在委托方，不仅使委托方的治理效率低下、治理成本增加，而且不利于调动管理方和代理方的工作积极性，容易造成政策目标难以执行的实践困境。因此，委托方需要将相关行政权力进行下移，以提高整体治理效率。在国家治理的庞大行政人员中，调动行政体制中各层级行政人员的工作积极性，有利于国家政策制度在基层社会的运行和落实。

委托方作为政策目标设定者，将组织目标向下传输，要求管理方和代理方执行政策目标，并采用相关激励措施，使得委托方的政策目标与管理方、代理方的利益目标相一致，从而实现委托方的政策意图。委托方的组织权威和组织权力等治理权力，主要表现为政策的目标权、检查权、激励权[12]，委托方拥有目标权、检查权和激励权的设定和支配，通过对这三个权力进行不同方式的调配，能够改变管理方和代理方的行为模式和互动关系，进而影响政策目标的整体实施情况。一方面，以目标权、检查权、激励权为代表的治理权力下移，使得管理方拥有一定程度的治理权威，调动管理方在实现政策目标过程中的积极性，同时减少委托方的治理成本。另一方面，治理权力结构的变化，改变原有委托方、管理方和代理方的结构位置，导致管理方的行为模式发生变化，由于管理方和代理方存在上下级行政隶属和互动合作的关系，管理方的结构位置和行为模式改变，影响着管理方与委托方、代理方的互动关系。简言之，委托方目标权、检查权和激励权的下移，导致委托方、管理方、代理方的结构位置变化，使各主体的行为模式和互动关系发生改变，治理权力调整后的结构优化程度将决定政策目标的实现程度。

精准脱贫作为一项制度安排，同样存在着委托代理关系，其中国家扶贫部门拥有目标权(2020年实现全部贫困县的贫困退出)；检查权(前期是委托第三方评估机构的评估检查，后期是对贫困退出县进行抽查)；激励权(精准脱贫中的奖惩机制)。本文为更好地呈现精准脱贫各层级的委托代理关系，将国家扶贫部门、省级扶贫部门、市县扶贫部门分别对应委托方、管理方和代理方。同时，因为委托方、管理方和代理方拥有各自属地内不同层级的激励权，所以激励权并不是本文关注的重点。目标权和检查权由于主体明确，则是本文重点关注的两个方面。第一，随着《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》的出台和实施，委托方的目标权和检查权进一步下放，但保留政策目标的总计划和保底检查权，即国家扶贫部门的总目标是要求2020年内完成832个贫困县的贫困退出，同时负责对脱贫摘帽的贫困县进行抽查。第二，省级扶贫部门作为管理方则要对省内贫困县的贫困退出做出时间安排，并根据贫困县的脱贫工作安排贫困退出时间，委托第三方评估机构对相关贫困县进行专项评估检查，评估检查通过后，省级政府向社会公示贫困县的贫困退出和脱贫摘帽情况。第三，作为管理方的省级扶贫部门组织实施贫困县贫困退出的评估检查，使管理方的结构位置显著，突出管理方的“裁判员”身份，致使精准脱贫中第三方评估机构过去由国家扶贫部门委托转为现在由省级扶贫部门委托，第三方评估机构的角色和地位产生改变，使得第三方评估机构与管理方、代理方的互动关系发生变化，并直接影响其权威性和合法性的强弱。因此，精准脱贫评估流程的变化，将会影响国家扶贫部门、省级扶贫部门、第三方评估机构、市县扶贫部门的行为模式和互动关系。

解构和重构是后现代主义的主要形态，解构和重构反映着后现代主义的“拆解”和“立新”，即在解构消解的同时，进行重新建构，构建新的结构秩序[13]。本文的解构与重构的对象是精准脱贫的评估流程，流程解构是分析评估流程改变前的主体行为模式和互动关系，流程重构是分析评估流程改变后的主体行为模式和互动关系。简言之，精准脱贫评估流程的解构和重构，反映的是评估流程结构的变化，以及所带来的主体行为模式和互动关系的改变。重构后的精准脱贫评估流程，相对于之前的评估流程，管理方的权力和责任得到强化，管理方承担既对上负责又向下监督的双重角色，评估流程进一步突出管理方的结构位置，以调动管理方和代理方的脱贫工作积极性，推动精准脱贫评估流程的结构优化。

图1 精准脱贫评估流程的解构与重构

三、流程解构：国家检查与基层共谋

精准脱贫的原先评估流程是国家扶贫部门作为委托方，拥有贫困退出检查权，委托第三方评估机构代表中央对贫困县进行专项评估检查，管理方拥有次级目标权，但缺少拥有属地内贫困县的贫困退出检查权，管理方在压力型体制和政治锦标赛的治理逻辑下，产生“层层加码”和“共谋”应对的行为模式，同时评估流程也强化了第三方评估机构的权威性和合法性。

(一)压力型体制与运动式治理

精准扶贫作为国家强力推行的政策制度，目的在于推动贫困地区和贫困群众的脱贫致富，实现全面建成小康社会的重要目标。因此，精准扶贫具有政治目标的权威性和合法性。精准扶贫要求精准脱贫，国家设定贫困退出的基本标准，包括人均基本收入标准、“两不愁三保障”“三率一度”等。各级扶贫部门将贫困退出目标进行细化，通过行政压力的“层层传导”，使得下级扶贫部门提高扶贫标准，以确保贫困退出目标能够在预期内得以实现。基层政府在“政治锦标赛”的治理逻辑下，尤其是贫困县积极落实上级政府设定的扶贫目标，采取各项脱贫行动保证达到甚至超过贫困退出的基本标准。

精准脱贫是国家自上而下推动实施的政策制度，具有运动式治理的重要特征。运动式治理往往在社会动员能力减弱和压力型体制下形成，治理主体的治理能力在短时间内能够有限增强，并赋予其治理相应的权力。运动式治理通过宣传教育和纪律约束等手段，使政府在思想规训、行为控制方面发动群众，解决科层体制中的治理能力弱化问题[14]。运动式治理是精准脱贫的治理表现，同时压力型体制是推动精准脱贫的运动式治理的重要动力，反映了行政目标在地方政府间传递的形式，通常以“扶贫军令状”等方式，使得下级政府发挥主观意愿和行政资源，实现脱贫攻坚的扶贫目标。国家扶贫部门作为委托方，拥有贫困县贫困退出的目标权和检查权。省级扶贫部门作为管理方，通常为了完成委托方的政策目标和评估检查通过，不得不在委托方设定的目标上“层层加码”，避免市县扶贫部门和基层政府在精准脱贫过程中出现“打折扣”现象，使得国家脱贫攻坚目标得以顺利实现。例如，有些地区设定的贫困人口最低收入往往要高于国家贫困退出标准，以保证贫困县贫困退出的实际成效。同样，由于相同的行为逻辑，市县扶贫部门也会在原有省级扶贫部门设定目标的基础上提高标准，避免基层政府在具体扶贫项目实施上的变通落实。由此，各级扶贫部门将扶贫目标“层层加码”，促使基层政府“高标准、严要求”完成贫困退出目标。然而，这类形式的“层层加码”，可能导致基层政府的扶贫压力过大，“文山会海”的政策执行手段增多，产生脱贫手段和方式上的“变通”策略。“变通”策略往往是基层政府难以有效完成上级目标，但通过“正式权力的非正式运作”等变通方式，在执行政策时所表现的灵活性和适应性，使得上级目标能够在基层得以实现。在精准脱贫过程中，由于贫困退出任务的“层层加码”，导致基层政府出现“虚假脱贫”和“数字脱贫”等问题，这显然不利于脱贫攻坚目标的真正实现。

(二)评估检查的共谋应对

精准脱贫评估流程是由省级扶贫部门向上级部门申请贫困县贫困退出，国家扶贫部门委托第三方评估机构对其进行专项评估检查。此时，作为管理方的省级扶贫部门和代理方的市县扶贫部门拥有共同的利益目标，因此他们在委托方的评估检查时会形成利益共同体，产生管理方和代理方的共同目标，即顺利完成由国家扶贫部门委托的第三方评估机构的专项评估检查。“共谋”是基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督[11]200。在精准脱贫的压力型体制下，各种形式的评估检查是了解贫困县脱贫动态的主要方式，但在国家贫困退出评估检查的背景下，管理方和代理方会采取共谋和庇护的行为模式，使得评估检查能够顺利通过，实现贫困县贫困退出的目标。一方面，在第三方评估机构到来前，代理方通过宣传动员、制定细则、部署落实等形式，使贫困退出的计划和目标加以贯彻实施，目的在于统一认识、分工行动，确保基层政府将基层反映的问题在第三方评估检查到来之前予以解决，保证相关问题不会影响到贫困退出的整体评估检查。这时，管理方会严格要求代理方的行为，要求代理方“再动员、再部署、再压实”，并鼓励代理方做好评估检查前期的各项工作，强调工作态度不能有一丝松懈。另一方面，在第三方评估团队到来之时，管理方的角色发生变化，由评估检查前严格要求的上级政府角色，转为庇护基层政府的管理方，与代理方站在同一位置，为代理方解释评估检查中出现的各种问题，为代理方在评估检查时出谋划策，使代理方能够顺利通过第三方评估机构的专项评估检查。由于管理方和代理方的目标相同，所以会形成“一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体，这种利益共同体会影响精准脱贫的实际成效。简言之，各级政府在目标导向的行为逻辑下，管理方与代理方会形成共谋应对的互动关系，管理方通过治理层级和行政级别上的优势，庇护代理方在评估检查中出现的相关问题，以应对委托方的评估检查。

(三)第三方评估的权威性和合法性

在精准脱贫评估流程中，第三方评估机构作为国家扶贫部门委托的评估检查主体，承担着国家对于贫困县贫困退出的扶贫成效核查。众所周知，委托方、管理方和代理方的目标互不相同，由于管理方和代理方掌握属地内的脱贫信息多于委托方，所以会形成各方的信息不对称。代理方利用信息优势，其行为有可能偏离委托方和管理方的政策目标，进而影响政策实施的效果。而委托方越过行政层级，对代理方进行直接监督的治理成本较高[15]，所以委托方并不会直接越级监督代理方的实际脱贫工作。第三方评估机构具备的独立性、专业性和外部约束机制，这有利于第三方评估机构收集到更加真实的信息[16]。因此，精准脱贫的评估流程引入第三方评估机构，能够增强委托方的监督能力，使其成为委托方监督和获取扶贫实效的重要措施。

在精准脱贫的实际评估检查工作中，第三方评估机构进入贫困县开展评估工作，往往会得到代理方的高度重视，因为第三方评估机构相当于代表委托方对管理方和代理方进行评估检查，并且第三方评估检查的成绩会直接和他们的政绩相关联。例如，国家制定《脱贫攻坚责任制实施办法》、中央对属地扶贫不利的一把手进行约谈等措施，使得各地区将精准脱贫作为中心任务进行部署落实。可以说，在“政治锦标赛”的晋升逻辑下，第三方评估检查结果直接影响管理方和代理方的政治表现和政治前途。因此，在第三方评估检查过程中，会出现基层政府干扰第三方评估检查工作的现象。究其原因，主要是由于第三方评估机构直接受国家扶贫部门委托，代表委托方进行评估检查，第三方评估机构的合法性和权威性被极大提升。由此可见，第三方评估机构受委托方委托对地方政府的脱贫工作进行评估检查，独立性和客观性是其运行的前提条件。同时，第三方评估机构的基层评估工作如果不够扎实，将会被评估对象紧紧抓住这个“辫子”向上级部门申诉，并作为规避评估报告中对自己不利结论的理由[17]，从而影响第三方评估结果的正确性。

四、 流程重构：检查下移与责任强化

精准脱贫评估流程的重构，使委托方的评估检查权下移，管理方拥有属地内贫困县贫困退出的评估检查权，管理方通过委托第三方评估机构进行评估检查，但国家扶贫部门作为委托方，在管理方评估检查后拥有抽查权。管理方为承担主体责任，严禁代理方在贫困退出检查中出现变通落实和掩盖问题，并强调第三方评估机构的客观性、中立性和独立性，切实履行精准脱贫评估流程的主体责任，以实现精准脱贫评估流程的结构优化。

(一)省级评估检查的主体责任

国家在《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中要求，各省级政府拥有贫困县贫困退出的评估检查权，这意味着作为委托方的国家扶贫部门将评估检查权下移至管理方，使管理方获得属地内的评估检查权。同时，委托方评估检查权的下移，改变了精准脱贫评估流程结构中各主体的结构位置，使得管理方在精准脱贫评估流程中处于重要位置。但是，委托方还保留了不同形式的检查权，如国家扶贫部门对脱贫摘帽的贫困县进行20%的抽查，以及中央2020年至2021年年初的贫困县普查。

精准脱贫评估流程重构后，贫困退出评估检查是省级政府负责评估检查和国家负责一定比例抽查的多级检查形式。第一，压实省级扶贫部门作为管理方的扶贫主体责任，省级扶贫部门不仅是组织开展贫困县脱贫摘帽的责任主体，也是对贫困县贫困退出进行评估检查的责任主体，省级扶贫部门在脱贫评估中充当“运动员”和“裁判员”的双重角色，其权力和责任被相应扩大，同时作为贫困县贫困退出的责任主体，需要对委托的专项评估检查和社会公示承担更多的主体责任。例如，多个省份采取年中督查和年尾核查的检查形式，以保证贫困县贫困退出的质量。第二，多级评估检查的方式，不同于之前国家扶贫部门委托第三方评估机构的评估检查，省级评估检查和国家抽查相结合，增加了评估检查的科学性和准确性，中间时间段的推移，更加能够保证贫困县的贫困退出并非短时间内的脱贫成效，而是长时间段的精准脱贫。尤其是国家扶贫部门的抽查，使评估检查对象的不确定性提升，即省级扶贫部门不知道会抽查哪个贫困县，加之最后中央对贫困县的普查，显而易见，这种检查的不确定性和普遍性，极大地增加管理方和代理方的压力，进一步促使省级扶贫部门把控贫困县贫困退出的实际成效和质量，客观上避免产生评估检查的侥幸心理。第三，委托方虽然将评估检查权下移，但并没有完全下移检查权，而是将最后的抽查权留在手中，以此保证管理方能够公正公平的实施评估检查，使得贫困县贫困退出拥有“真材实料”，进而确保中央普查时具有高质量的脱贫成效。委托方在下移评估检查权的同时，加大对贫困县贫困退出的抽查力度，使得管理方能够认真负责贫困县的脱贫摘帽。此外，委托方评估检查权的下移，还有利于调动管理方的工作积极性，由向上负责制转为对自己负责，管理方的脱贫工作态度发生转变，促使管理方投入更多的时间和精力到脱贫攻坚事业中，保证精准脱贫既定目标的实现。

(二)基层政府的向上负责制

委托方和代理方之间的信息不对称是委托代理理论的基本假设前提之一。众所周知，管理方相对于委托方而言，拥有更丰富和更准确的地方性信息，由于管理方的治理层级直接面对代理方，管理方在面对代理方时获得的信息更加充分，发生信息不对称的概率减少，可以避免代理方的欺骗或变通落实现象的产生。一方面，在国家行政体制中，上下级政府具有直接的行政隶属关系，直接向上级政府负责是最为重要的制度性条件，上级政府能够决定下级政府官员的人事任命等，促使管理方与代理方具有经常性的科层互动关系，管理方对代理方的脱贫行为和脱贫实效较为熟悉，因此管理方的脱贫工作能够有的放矢进行，工作重点突出，即管理方知道属地内的扶贫“短板”和扶贫优势，使管理方的实际扶贫工作能够精准施策，开展具有针对性的扶贫工作。另一方面，在“项目治国”的背景下，项目制成为国家资源输入的重要形式，管理方拥有国家各项项目资源实施的具体分配权，因此代理方如果想争取更多管理方的项目资源，就必须在管理方关切的事项上，给予积极行动和回应配合，代理方希望在后期的项目资源分配中，获得管理方的偏向和照顾。同时，代理方的配合行为不仅是行政命令的贯彻，更是向上负责制的体现。因此，从这一层面来说，管理方与代理方在科层制体制中的互动更加频繁，管理方拥有高治理权的行政级别，掌握着行政资源的分配权和拥有实质性的行政权威，管理方为了获得更好的政策执行效果，有时会默许变通行为的产生，但涉及其切身利益时，则会要求代理方严格贯彻政策制度，不允许“欺上瞒下”行为的出现，同时代理方作为管理方的下级行政机构，会按照规定执行管理方的政策目标。代理方作为基层政府，在政策执行过程中会以“诉苦”的形式，进行讨价还价的任务谈判，争取在执行完成管理方的政策目标后，获得相应的政治奖励或资源输入。

精准脱贫评估流程的重构，使得管理方和代理方不再成为利益共同体，与此相反，他们的目标可能会出现一定程度上的差异，导致精准脱贫中的上下级共谋现象减少。同时，由于管理方掌握贫困退出的评估检查权，使管理方往往更加强调评估检查的准确性和有效性。管理方对评估检查的严厉程度越高，就越是在为自身负责任，所以这与代理方的利益具有差异，两者产生共谋应对的机会也大为减少。换言之，如果管理方在自己组织的评估检查中选择与代理方共谋，将伤害到自身利益，增加主体责任风险，因此评估检查过程中的共谋应对现象随之减少。市县扶贫部门作为代理方向省级扶贫部门负责，因为行政层级上的互相依赖性，代理方不敢采取变通策略来应付管理方的评估检查，促使形成向上负责的评估检查，有利于调动管理方和代理方的脱贫工作积极性。

(三)第三方评估的客观性和独立性

委托方的评估检查权下移，导致的直接变化是第三方评估机构的委托方由过去国家扶贫部门转为省级扶贫部门，换言之，第三方评估机构由过去代表中央对地方进行评估检查变为代表省级政府对基层政府进行评估检查。这种变化所产生的后果主要有两个表现形式，一是省级扶贫部门成为第三方评估机构的委托方，第三方评估机构需要按照省级扶贫部门的要求进行第三方评估检查；二是第三方评估机构的委托主体改变，使得第三方评估机构的权威性和合法性发生变化，其合法性主体来源由国家扶贫部门转变为省级扶贫部门。第三方评估机构的委托主体改变，并不意味着国家扶贫部门与第三方评估的联系就此割断。国家扶贫部门在省市公示后，将会组织人员对相关地区委托的第三方评估检查进行抽查。

精准脱贫评估流程的改变，使第三方评估机构对省级扶贫部门负责，省级扶贫部门要求第三方评估机构坚持实事求是，省级扶贫部门既是“用自己尺子量自己”，也是了解脱贫工作的实际成效。如果在第三方评估过程中高标准、严要求的完成贫困退出的评估检查，那么省级扶贫部门也不用担心下一阶段的国家抽查和普查，所以说省级扶贫部门在这一阶段的严格评估检查，同时也是在为下一阶段的国家抽查和普查打基础、做准备，并且能够对前期发现的问题进行有效解决，杜绝类似问题的发生。因此，精准脱贫评估流程的重构，直接导致第三方评估机构的委托主体发生变化。此外，第三方评估机构代表省级扶贫部门，在基层进行评估检查时，较之前的干扰现象显著减少，因为省级扶贫部门通过多种渠道再三要求基层政府配合工作，确保第三方评估检查的客观性、中立性和独立性，顺利完成贫困县贫困退出的评估检查，使第三方评估检查能够真正发挥有效评估检查贫困退出的作用。简言之，管理方、代理方和第三方评估的关系，由之前管理方和代理方的共谋应对、利益共同体，逐步转变为管理方要求代理方实事求是的应对第三方评估检查，配合第三方评估机构开展评估工作，并认真做好脱贫工作。

五、 结论与讨论

当前，全面建成小康社会进入关键阶段，让贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会是我们国家面临的时代任务。精准扶贫已进入后脱贫时代，精准脱贫成为社会各界关注的重要议题。精准脱贫不仅要在微观政策执行落实方面保证精准有效，例如重视贫困人口人均收入、“两不愁三保障”“三率一度”等内容是否达到脱贫标准，更要在宏观制度设计方面实现合理有效。精准脱贫评估流程的制度合理设计，有利于我国在2020年消除绝对贫困，实现贫困户“两不愁三保障”的贫困退出标准，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫摘帽，进而实现全面建成小康社会的宏伟目标。本文将研究对象聚焦为精准脱贫的评估流程，以委托代理理论为分析视角，重点分析国家将评估检查权下移后所带来的各主体部门的行为模式和互动关系变化。精准脱贫评估流程中的各主要主体，包括国家扶贫部门、省级扶贫部门、市县扶贫部门，分别对应着精准脱贫评估流程的委托方、管理方、代理方，国家扶贫部门作为委托方，由于行政体制的结构位置，委托方拥有绝对的脱贫目标权、检查权和激励权，在“政治锦标赛”和压力型体制的治理逻辑下，管理方和代理方会在执行阶段产生“层层加码”和变通落实，在评估检查阶段则会形成共谋应对的行为模式，并增强第三方评估的权威性和合法性。随着国家强调评估检查权的下移，由省级扶贫部门委托第三方评估机构进行贫困退出的评估检查，评估检查委托主体的变化，使得管理方的实质权力和主体责任扩大，并强调实事求是地进行评估检查，代理方由于向上负责制的影响，在执行和检查阶段会积极做好管理方的工作部署和配合第三方评估机构开展评估检查。精准脱贫评估流程的重构，有利于调动管理方和代理方的脱贫工作积极性，进一步推动精准脱贫评估流程的结构优化，实现扶真贫、真扶贫、脱真贫、真脱贫的目标。

诚然，精准脱贫评估流程中的各主要部门，主要是作为“条条”部门的各层级扶贫部门，但精准脱贫中的各层级政府，即“块块”部门也对精准脱贫评估流程具有实质性影响和权威，例如，省市县乡村五级书记一起抓脱贫攻坚等制度成为实现脱贫攻坚目标的重要手段。因此，精准脱贫要发挥各层级政府部门的优势，结合“块块”部门的综合治理资源，使得精准脱贫能够获得更多的治理资源，实现脱贫攻坚的既定目标。同时，第三方评估机构应始终保持第三方评估的客观性、中立性和独立性，不因委托方的主体变化，而产生评估工作态度的变化。第三方评估机构要不断提高评估业务能力，加强评估人员的综合素质和工作水平，完善第三方评估的考评体系，制定细致周密的评估方案，使第三方评估具有扶贫成效考核的权威性和公信力，推动第三方评估成为国家衡量精准脱贫成效的重要手段。此外，精准脱贫评估流程不仅只有省级评估检查和国家扶贫部门的抽查，还有2020年至2021年年初的贫困县普查，作为国家对贫困县贫困退出的全面普查，其关注的焦点主要是“两不愁三保障”内容，即是否达到“两不愁三保障”的基础标准，重点围绕脱贫结果的真实性和准确性实施普查。可以说，脱贫攻坚不允许半点含糊，需要各级政府和扶贫部门严肃认真地对待贫困退出的评估检查，积极发挥评估检查的“指挥棒”作用，坚决杜绝“数字脱贫”“虚假脱贫”等应付评估检查现象的出现，同时还应加强评估检查制度的顶层设计，防止基层政府的共谋应对、变通落实等行为模式的产生，从而真正实现脱贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。