区域公共政策协同的生成与策略——长三角流动人口医疗和劳动政策比较

郭宏斌

(上海大学 社会学院，上海 200444；黄山学院 经济管理学院，安徽 黄山 245041)

提要： 区域合作的发展加速了生产要素的市场化流动，使各参与主体在经济上的互补性日益加深。但客观存在的微观自利性与主体间的资源竞争，促使地方政府在治理跨区域公共事务时，倾向于对他区域进行管理成本的转嫁，宏观理性倡导的区域政策协同在现实中呈现出明显的碎片化特征。通过对长三角流动人口管理中的医疗保险和劳动用工政策进行比较，认为地方争利、协同诉求的目标差异以及缺乏刚性约束和平台支持使区域政策的协同在面对高昂的整合成本时极易失效，从而出现“协同无力”的集体困境。推动整体主义“价值理念”建设，构建有助于协同生成的多主体参与的实体化平台与工作机制，创新区域治理工具对于弥合公共政策的区域裂化具有重要意义。

一、研究的背景

区域协同在促进参与主体发展中的价值已经被长三角、珠三角以及京津冀取所得的增长成就所证明。主动向大中心靠拢、调整自身政策以适应融入要求是许多非中心区域常见的“发展策略”[1]。譬如以旅游见长的黄山市早在21世纪初就已将自己在长三角的位置定义为“做好江浙沪的后花园”。纵观目前的区域合作案例，无论是市场驱动的“长三角”“珠三角”，还是依赖国家力量推动的一体化典范“京津冀”，明确中心引擎与非中心依附关系是其共通的连横秘诀。长三角的区域合作起步最早，运作也最为成功，在某种程度上已成为我国区域合作的代名词。但如果仔细梳理近年来长三角的区域合作实践，就会发现其主要集中于经济与市场要素领域，在跨区域的人口服务、劳动就业、环境保护等公共政策服务方面相对较少[2]。各地在核心政策服务方面都倾向于保持自己的“政策”，碎片化痕迹明显，突出地表现为“政策打架，流动人口一旦溢出行政区域则政策服务难以互认与落实”，这就加剧了横向政府尤其是跨省域政府之间共识形成的难度，“各自为政”的现象普遍存在。如何整合横向政府政策间的关系，解决跨区域政策的衔接与适用问题，就成为能否将区域合作从经济领域引向政治体制改革深入推进的关键。

严格意义的区域协同不仅意味着货物、人员、资本等市场要素能够自由流动，同时也涵盖了辖区内外的主体均享有平等的准入条件和政策机会。虽然我国在政治上实行的是国家中心主义的单一制结构形式，理论上不具有政策“外部性”存在的土壤，但“分灶吃饭”的财政体制和行政分权的现实使得中央与地方的关系在某种程度上又非常类似于西方的“财政联邦主义”[3]。为降低集权带来的“灵活性不足”，激励地方行动的积极性，形成相互竞争的治理格局，项目制竞争和“指标性考核”成为当下常见的“治理形态”[4]。于是处于压力体制之下的地方政府，为能获得上级政府的认可与资源倾斜，做出政绩亮点，趋利谋利的冲动被下意识激活放大，地方性与外部性被嵌入到了治理的策略之中，成为地方政府可以自主解释的“灰色政策空间”，并且为了尽可能地降低对跨区域事务投入的管理损耗，地方政府在政策设计时便有意识地制造出了“区域裂化”的痕迹。比如在流动人口的跨区域公共服务上，作为主要人口流入地的中心区域，其政府出于对本地居民就业及教育医疗福利保护的考虑，一旦外来流入人口的规模突破其需要的最优规模，就会有意识设置政策屏障，利用政策杠杆驱逐他们认定的“低端人口”。而非中心区域则希望流入地政府能够广开政策大门，使流动人口能享受到跨区域的均等化公共服务，以解决人口溢出所带来的公共政策无法跟进的问题，这种整体性协同诉求与地方碎片化行政之间的张力正在随着人口流动的加速被进一步放大。

面对横向政府间的“协同困境”，西方学者奥尔森提出应从理性经济人的假设出发，采取“外部强制”和“选择性激励”以促使参与者走向集体行动[5]42。文森特·奥斯特罗姆则提出“多中心体制”民主协商理论，强调公众在政策协同博弈中可能具有的价值[6]116。尽管西方学者们的讨论充满了价值与启发，但这些方案的实施似乎都需要一个重要的前提，即存在“联邦自主”的地方关系和多主体参与政治的通道。中西迥异的政治传统与权力框架使西方式的政策协同路径很难在中国得到有效的移植，户籍制度是基本公共服务关联的前提。于是中国学者在不改变国家中心主义的“本体论”基础上，重点围绕政府层面的协调机制与手段展开了思考，提出了提升政策执行阻滞的关键在于健全相关制度[7]，突破行政区界限壁垒，构建政府协同体制[8]，或进行类似大部制改革，将府际协调转变为区域内协调[9]，通过建立良好的信息沟通与协商机制，打破现有闭合式行政区行政产生的路径依赖，引导建立区域公共管理制度[10]。侧重于“工具至上”的技术治理模式严重束缚了学界和政府对于中国政治框架下横向政府协同的“想象力”。如何吸纳和整合中西方政治理念中的有益成分，建构一种适合中国国情的跨区域政策协同模式就显得非常必要。

二、区域公共政策冲突的现实表现与治理困境

长三角作为中国经济的核心版块，不仅涵盖了它所代指的经济范畴，同时也作为一个区域社会发展概念而出现。狭义的长三角仅指江浙沪等长江沿岸的16个地市，经过2016年扩容后的界定，其范围则包括沪江浙皖“一市三省”的26个城市，其中上海1个、江苏9个、浙江8个、安徽8个①。根据国家统计局2019年公布的经济数据，2018年长三角26城的GDP总量已突破17.8万亿元人民币，约占我国GDP总量的20%②。这里是我国最具经济活力、开放程度最高、吸纳外来人口最多的区域之一。对于长三角的合作，民间一直有“3+1”即“三个富省和一个穷省”的说法，江浙沪属中国经济发展的第一梯队，而安徽则属经济欠发达的中部省份，区域主体发展水平失衡明显。为能共享到江浙沪活跃的经济红利，作为区域合作中实力相对最弱的安徽早在2005年就确立了向“中心”靠拢、融入长三角的东向发展战略，希望能够通过主动对接长三角，提升产业集聚度，促进市场资源的流动，助力其“中部崛起”。但是，随着经济合作的加深，东向协同的后果明显超出了市场的范畴，人员流动所引发的政策外溢现象愈加强烈。安徽作为长三角区域中的人口大省与经济洼地，资源与劳动力输出构成了其参与长三角区域分工合作的重要方式。2018年，安徽省外出农民工规模约为1429.1万人，其中近80%的人口流向了江浙沪，这些流动的皖籍人员，在流入地大多从事的是与建筑、运输、食品、废品回收、家政服务等相关的“低净值”工种，非正规就业比例相对较高。随着劳动力的这种大规模跨省流动，附着在劳动力身上的政策“冲突”也日益显现。对流动人口有着重要保障作用的医疗、劳动就业、子女教育等公共政策，在江、浙、沪、皖四地均有不同的规定，政策不兼容，省份之间不互认，区域碎片化特征明显。基于此，本文以长三角地区流动人口最为关注的医疗保险与劳动用工政策为例，通过对区域政策合作的演变，对政策冲突发生的逻辑进行解释，并在此基础上对区域公共政策协同的路径进行探索。

(一)江浙沪皖在跨省医疗保险领域的政策协同探索与困境

通过对长三角医疗保险政策合作历程进行比较，发现其目前的政策合作内容主要是对城镇职工医疗保险转移接续以及异地就医费用结算的程序性规定，对政策适用的群体、边界等实体、敏感性问题并未做出明确的回应。“对上迎合”和“自利驱使”的本能使各地方政府在合作模式和层次上选择的是在保持政策差异性的有限度“协作”。为提升长三角政策合作的效度，江浙两省率先开始行动，以大病医疗保障为基础，将正规就业的流动人口纳入当地城镇职工医疗保险体系，对流动人口医疗保险缴纳的基础与年限缴费给予了互认续接。上海则经历了先单独建立流动人口综合保险制度，后与江浙两省签署了《关于印发长三角地区医疗保险经办管理服务合作协议》③(以下简称《协议》)，将流动人口纳入城镇职工医疗保险。相对而言，安徽起步最晚，于2010年才和江浙沪签署了合作协议。根据《协议》，在长三角各统筹地区流动人口的参保年限和实际缴费年限，江浙沪皖都应予以承认并累积计算；在3个月内接续医疗保险关系的，视同连续参保，不设待遇等待期，个人账户资金转移但统筹基金不转移。四省(市)政策也都规定所涉及的医疗保险转移主体必须是参加城镇职工医疗保险的职工，对于外省流入本地采用非正规就业的劳动人口均予以排除(见表1)。

表1 江浙沪皖在对流动人口医疗保险方面的政策规定

2016年6月，为从更高层面解决人口流动引发的区域政策衔接问题，切实提升跨区域流动人口公共政策服务水平，尤其回应非正规就业的农民工就医的协同互认，国家卫计委会同财政部制定出台了《全国新型农村合作医疗异地就医联网结报实施方案》，要求各省(市)尤其是长三角地区，要进一步探索和完善异地就医补偿与结算的管理政策，建立起有效的异地就医管理沟通机制。至此，国家在重大事项上终于有了明确的协同政策要求，貌似已经具备了采取集体行动的区域政策可能。然而遗憾的是，由于政策主体的目标与利益取向不同，使得对于公共政策合作的成本理解具有明显的差异，“属地化的管理方式”以及“成本归置原则”使得政策协同成本的承担明显对流出地有利，而对流入地不利，这在客观上增加了横向府际有关公共产品事权和支出责任划分的难度和风险，实际造成府际合作“转出容易转入难”。出于本能统筹地区对医疗保险关系的转移接续具有天然的抗性和选择性，勉强愿意接收具有正规用工关系缴纳了社保医保的“流动人口”，而那些非正规就业流动人口只能被迫选择返回原籍或选择拖病不看被挡在政策协同之外，“选择协同”使最需要得到政策庇护的“低净值”流动人口被排除在了“协同”的大门之外，政策表现出了明显的“挑肥拣瘦”特征。另外，各统筹地区医保基金规模与报销比例的差异，使人员从一地流动到另一地时，就会面临医保主体在不同契约间转换的成本门槛，这在客观上加剧了医保转续的困境。

(二)江浙沪皖在劳动用工领域的政策协同探索

与看病就医同样重要的还有对人口流动的流向具有明显“推拉”与“牵引”作用的劳动用工政策，目前在长三角各地区差异性也非常大，长短不一的试用期与合同期限、工资水平等规定，使得一旦发生跨省域的劳动纠纷，劳动者的维权很难得到支持与保障，这在微观层面上必然损害劳动者的利益，对区域一体化宏观目标也是一种损害，甚至会造成省与省之间为争夺劳动力资源而展开恶性竞争。比较发现，尽管有上位法《劳动用工法》的指导，但江浙沪皖四省(市)对劳动关系的适用范围、劳动合同试用期以及试用期工资的规定各不相同。比如，对家政服务人员、有收入劳动的在校学生以及职业保险代理人等能否纳入劳动关系的调整范围，江浙做出了肯定的回答，而上海、安徽均选择了排除。对流动人口最为关心的劳动合同订立形式以及试用期、工资标准等问题。江苏省的规定相对最为详尽，规定了非全日制劳动合同期限在一个月以下的，经当事人协商同意，可以订立口头劳动合同，且不得约定试用期，这对于那些在流入地从事非固定工作的非全日制劳动者无疑是一个政策利好；而浙江、安徽和上海三地对此均无相关规定；对于一些劳动特殊情形的保护规定，如“劳动者患病或者非因工(公)负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事用人单位另行安排的”，江苏在给予劳动者必要经济补偿的同时，增加了6个月的医疗补助费，而浙江、安徽、上海却无没有相关规定。对于劳动者患职业病或者因工负伤，被确认为完全或者大部分丧失劳动能力的，上海市规定在完成支付伤残就业补助金的前提下可以解除合同，以降低企业负担；浙江、安徽则规定了解除劳动关系的必要条件是双方当事人就伤残补偿(助)或者保障待遇协商一致；而江苏为吸引和留住流动人口采取了“为劳动者站台”的态度，规定此情形用工单位一律不得解除和终止劳动关系[11](见表2)。

表2 江浙沪皖在劳动用工就业方面的政策规定

长三角不同省(市)在医疗保险、劳动就业等领域政策的差异性规定，所产生的后果可能使相关人口，尤其是务工人员一旦从一地流动至另一地时，就会出现所谓的医疗与养老保险账户衔接和管理成本的转化问题。流动于各区域之间的劳动者甚至会在特殊情况下出现虽然曾在多个地方工作但参保时间均达不到各地政策的要求而无法享受任何一个城市的政策待遇的情况，最终只能回到户籍地或离政策界线最近的省(市)继续等待。政府在政策执行与实施上的这种“自利性”最终迫使频繁流动于区域之间的人口成为政策的“牺牲品”。对于人口流出地政府而言，他们关心的是一旦个人账户随人流动，是否会破坏原有统筹大账户的收支平衡；而那些人口流入地政府则关心一旦接受流动人口的账户转移，实际存在的区域发展差异是否会因外地人口的流入而降低本地参保人员的福利水平，并因此加大流入地政府的财政压力和企业用工成本？因为保险大账户中未做实的部分包含了当地人对代际成本的分担，而大量流动人口的涌入，破坏了这种封闭生态[12]。此外，跨区域信息对接所产生的管理成本应如何分担？是人口流入地负担，还是流出地负担或是以其他形式分担？这些问题的存在迫使地方政府在考虑是否需要推进跨区域公共政策协同接轨时，不得不慎重面对。

三、区域公共政策冲突的逻辑起点与生成变量

(一)区域政策冲突的逻辑起点：“理性经济人”与“资源稀缺性”

尽管对“理性经济人”的假设是否适用于“政府行为”一直持有争论，但参与政策制定和执行过程中官吏的“人格化”行为必然会对地方政府的政策目标产生影响，执行者极有可能会按照“成本收益”的原则对政策执行效果进行核算。“必须把政治家和政府官员看成是用他们的最大权力最大限度地追求他们自己利益的人。”[13]38-39“经济自利性”与“公共性”两种截然不同的价值取向使政府在政策制定与执行选择上往往与个人相似也处于“冲突困境”中。公共资源“稀缺性”的客观现实以及体制内对政绩考核的高度依赖，使得地方政府需要借助行政分权改革赋予的灰色政策空间，较多地关注那些跟它同处于一个政治权力阶层的权力组织他们的资源获取能力，解读出有利于自身发展的地方性政策，其在公共政策制定时也必然优先考虑自身区域的利益[14]。资源的流向决定着政策博弈的力度。于是，政绩考核刺激下的地方治理就演变成了一场凸显政绩的“政治锦标赛”，地方政府之间的横向关系更多地表现为“竞争”，而非“合作”，这就为生活实践中的不同地方政府为何具有相异的政策目标、政策内容埋下了冲突的种子。地方政府之间是否需要开展政策领域内的协同合作，一般会根据各自的利益选择呈现出合作(积极执行)与不合作(消极执行)两种样态或者模糊摇摆的合作态度。对外作为整体经济板块形象出现的长三角三省一市，按照国家宏观战略布局将其打造为“高质量发展经济带”，但是不能回避的一个基本事实是长三角经济社会发展差异大，横向政府间寻求政策协同的愿望也强弱不一。相比而言，非中心区域政策协同的意愿要明显高于中心区域，人口流出地要高于人口流入地，在跨区域协同成本的分担上，往往存在着“以富补穷”的可能性，如果府际以追求各自利益最大化为目标，则必然倾向于将成本转嫁至对方，最终使得流动于各区域之间的个体如外出农民工成为理性政府博弈的最终埋单者。当然如果地方政府均能从公共政策的协同中获益，则就会以整体利益为基点开展合作，并就区域公共政策制定与执行形成“共同体”，从而达成“帕累托最优”。

(二)区域政策协同冲突的环境变量：整体性治理理念的缺失

从科层制的运作逻辑来讲，对上负责的单一条线型国家结构形式不存在“地方之争”的土壤，传统对于政府治理实践的讨论也基本停留在对上下层级政策执行效度的关注上。即便是20世纪90年代分税制改革实施后，也未能改变地方对中央的依附关系格局。为充分发挥和释放地方政府的治理活力，使各级政府的政策意图都能融入项目的实施过程，中央政府乐见地方为争夺资源开展的“府际竞争”，碎片化、“非整体性”的地方关系成为一种国家“技术治理”的普遍性手段。然而过度的碎片化显然超出了中央政府的掌控区间，地方利益的封闭性决定了其在金字塔式的闭合结构中很难自觉生成“地方政府——区域公共管理共同体——地方政府”的治理理念[15]，也就无法从根本上实现整体性治理所主张的行动紧密化和公共服务协同化，区域政策之间的冲突也就无法根本消除，作为流动于区域之间的人口与相关资源就很难获得具有普遍意义的跨区域政策服务。过于强调效率和企业家精神的新管理理念显然不符合整体性治理所追求的公平与公共利益本质。例如，对流动于长三角的外出务工者，根据国家统一性的政策规定，地方政府需要承担因人口流入而增加的办公经费以及地方统筹的医疗补贴。出于对本地区地方利益的考虑，人口流入地政府往往需要做出“二难选择”，一方面为拉动地方GDP增长，实现“压力型体制”下的量化考核目标就必须通过“拉人”来拥有足够大的人口体量以带动消费；另一方面，又必须最大限度地保护地方利益，防止影响本地居民福利和加重企业负担，不得不对流动人口的医疗、就业、教育等福利进行一定程度的“弹性解读”，通过隐形手段适度压缩流动人口权利以换取用工单位、本地居民“共谋”下的政绩支持。而对其应持有的协调与整合功能则选择了自主性解读，从而导致大量政策碎片，各个地方政府治理文化的冲突与分歧，以“地方性”的解释引发了政策在执行中出现的扭曲和衰减，进而导致整体利益受损。

(三)影响区域政策协同的结构变量：分割的“地方利益”与竞争性的府际关系

“对上负责”的行政惯性和客观存在的“地方争利”现实，使地方政府在政策制定与执行上很难跳出既有的框架和行动模式，并将区域合作的深度引向政治领域。尽管有来自中央层面对区域协同的战略性支持，但作为协同推动最重要的主体力量——地方政府，他们对于协同结构与成本分担的态度才是能否将协同落实到执行环节的重要结构变量，尤其是地方“一把手”所秉持的态度与意见最为关键。压力型体制与竞争性的仕途晋升机制使得频繁“流动交换”的地方长官对于上级的指令十分敏感，为能从横向博弈中胜出，为自己的政绩竞赛赢得比较优势，“长袖善舞”的官员在抓好党建的同时，也擅长用“小投入换大产出”的经济思维去衡量本就存在竞争关系的府际是否需要进行政策协同。地方政府的核心工作就是回应上级政府的任务要求，面向流动人口是否应该主动提供更具人性化的公共服务就成为一项“非核心”的工作任务，尤其是这些流动人口极有可能不是流入区域需要的高净值人口时，这种投入是否称之为“理性”？对其政策协同的响应程度则在很大程度上取决于其能否帮助他们回应上级政府关注的指标和任务，是否具有“政绩”和“利益”的价值；缺乏整合、协作传统的地方政府其发挥作用只在特定的行政区域范围内有效，一旦服务对象越过行政区域范畴，踢皮球式的惰政和“尽可能让他区域承担成本”的思维必然影响“合作共赢”理念的生成。分割的“地方利益”和充满竞争的府际关系在客观上加速了政府间难以协调的结构性障碍，极大地增加了政策协同的成本。

四、“整体性治理”下的地方“政策冲突”消解路径

在区域经济一体化背景下如何消解“政策冲突”引起的协同困境，解决和回应公众尤其是流动人口对公共服务的期待，使政策的实施能够从对绩效的关注回到“公众”利益本身？传统由官僚、协议牵引的科层制协调和协作式协调显然无意于主动改变主体之间的利益纠葛与外部性土壤问题，也无法从根本上改变政府单一主体唱独角戏，市场、公众力量等直接利害关系主体参与“集体行动”不足的基本事实，难以满足其他主体对政策协同开放性的期待。尊重中国语境下“强制”和“权威”对于地方政策冲突弥合的政治传统，同时借鉴西式“软治理”方案对多主体参与价值的重视，使两者能有效整合并围绕公众的需要开展政策实施。整体性协同治理理念的出现为跨区域公共事务治理模式的转变提供了一种有效的“中学为体，西学为用”方案，整体主义“在管理理念上强调中央和地方的结合以及公私合伙，以整体型组织形式重点在于解决人们生活问题，在具体的管理中注重授权与结果，从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合”[16]。基于此理念，笔者认为区域政策的协同须建构一个以公民需求为导向，通过纵向和横向一系列的协调合作行动，建构以地方政府为主导，企业、研究机构、社会组织、公众参与的“政策共同体”，创设多方参与的对话平台，使这一“共同体”具有超越参与单一主体的实体性组织性质，能够通过一系列工具如资金、项目平台、信息服务等，从治理目标、治理主体、治理机制和治理文化等多个层面形成一个中央牵引下的开放型多主体协同政策结构。

图1 多主体参与的公共政策协同结构图

(一)“整体最优”政策协同目标的设立

长三角公共政策的协同创新应充分尊重三省一市在经济社会发展层面的差距，以及在公共政策服务领域供给不均衡的客观现实，合理考虑协同主体间的利益诉求差异，在整体主义治理文化营造的同时，对各成员之间的主体利益给予合理承认，设定整体最优目标原则。努力在整体利益与成员利益之间寻找一个最佳平衡点，尽可能抑制由于分散化治理传统形成的“自利性本能”，确立协同治理所需要的集体行动价值观。通过对区域各地方政策主体的价值观引导、规范和制约，强化各政策主体之间的沟通交流，培育协作意识。当然，促使竞争治理伦理走向整体治理理念是实现“协同目标”的最优方式。只有各个区域在制定区域公共政策之前充分协商谈判，努力达成区域共识的价值，才能避免冲突，实现“利益互补中求同存异”。既保证“元政策”层面与国家宏观战略保持一致，又在具体政策环节回应超出行政区划的非单一主体能独立解决的公共议题，促使参与协同的各地方政府相信参与集体行动和建立制度性的收益远超单独行动的收益，从而影响和改变地方政府的决策行为。

(二)多元合作伙伴关系的“扩容”与“互动”

基于对传统政策制定通道的理解，政府一直被视为是政策协同环节的唯一主体，跨区域公共事务治理的推动直接取决于政府和管理者的态度。但无法忽略的是，政策协同博弈的主体不仅来自政府内部主体，同样也包含了企业(用人单位)、流入地居民与外来人口等多元外部主体，绝非政府一个主体所能涵盖。不同的是，政府内部各主体间通过签署协议或成立专项领导组、建立联席会议机制，使其联系相对紧密，而游离于权力外围的主体由于弱参与和呈现出的高度碎片化特征，其声音很难传递出来，而由所谓的专家学者以其名义发声。但缺乏公共精神和底层生活经历的专家学者们显然无法体会非正规就业的流动群体对政策需求的意见。积极搭建具有包容性的“多主体对话”开放性协调机制，充分吸纳利益相关方尤其是民众的意见，发挥社会伙伴的能动性，使其能清楚地表达自身的诉求，将民意与舆论汇聚成政策共同体的“溪流”，从而保证政策协同的方向与强度，降低政策实施阻力[17]。在政策执行过程中应建立多元合作的PPP执行机制，对多元主体中的政府部门和其他主体进行科学的角色定位，建构和培育公私合作以及PPP的管理机构与中介服务机构，通过设计合理的跨区域利益共享机制和风险分担机制，形成连接互动的网络及关系，地方政府在政策协同中的职能则主要定位于价值取向、行为方式、基本原则，政策服务则采取多元主体联合供给区域公共服务的模式。

(三)设置有助于政策协同生成的实体性治理平台

公共政策跨区域协同共同体的建构涉及众多主体利益，地方政府的利益调整是最困难的，由于行政地位、发展基础和利益诉求各不相同，如果仅靠长三角各省(市)政府之间的自发合作，其协同目标的达成将是一个十分漫长的过程。而缺乏明显利益支持的“选择性”激励亦很难对参与主体，尤其是各地方政府的政策协同产生真正意义上的引导。这就需要有一个集合效率与民主的平台帮助整合。高于各地方政府层级的机构可以自上而下进行强有力推动非大量的学术性团体与研究学会。欧盟一体化的经验表明，成立超国家(或地方政府主体)形态的实体机构，如欧盟的部长理事会、欧洲议会立法机构等，使区域政策协同执行有了常设性的管理单元。反观中国，其国家政治体系中的“权威”与“强制”特征其实比欧盟泛化治理平台更具优势，只是“灵活性”与协商不足。构建设置一套具有实体性质的治理平台、非临时性的协调会议与合作框架，尤其借鉴中央对京津冀协同推动的模式和重视程度，成立长三角协同发展领导小组等具有实体性的区域管理机构与平台[18]，使区域协同的制度安排有实施主体，赋予管理机构监督和惩罚破坏集体行为的权力，推动横向间政府事权关系的调整。对地方政府政治层面上的选择性激励，鼓励地方政府通过议价和谈判的方式进行磋商，推动建立横向地方政府间良性竞争和正向博弈的机制。

(四)创设“不对称行动”与“利益补偿”等政策协同执行制度

试推行区域间行政管理管辖权的让渡，当双方的发展水平存在较大差异时，应适当赋予参与“整体性治理”的地方政府“不对称”集体行动空间，赋予发达区域领导者的地位。由中心区域率先进行政策标准设定，其他非中心区域重点“对标”，中央政府承担公共服务保障等协同差异下的全局性兜底责任。同时也可以采取“事权配置转移”的方式，对人口流入集中的省份和地方政府给予专项资金支持，鼓励其对流入人口实现无差别的均等化医疗卫生和劳动就业服务，该资金由中央根据流入人口数量进行专项配置，也可以由长三角区域的三省一市按照协议比例设立共同基金对人口流入地实行利益补偿，即创设类似于跨区域的新安江生态补偿模式，以冲抵和削减区域公共服务的外部性，约束地方政府在协同过程中因片面追求自身利益而损害其他地区利益的行为。

(五)跨区域公共政策协同工具的优化和创新

合理的政策工具是确保跨区域公共政策协同得以有效实现的基础，纵观目前跨区域包括长三角的协同，其使用的政策工具多以命令控制型为主，包括了各种类型的目标考核，规划指导与法规规制，尽管具有明显的效果可达性，但在对参与主体进行市场化激励方面明显不足。为了实现长三角各参与主体的有效合作，还应进一步开发和完善资金预算、一站式无缝隙电子信息系统平台等协同工具，利用利益杠杆等解决协同成本分担不均的问题，对积极响应集体行动的参与者进行适当的选择性激励，充分发挥资金、项目等不同利益杠杆对协同动机进行引导。借鉴京津冀在生态环境保护方面进行的“部门负责人定期沟通+设立共同基金”探索，破解政府间因资金投入不均衡，利益关注点不同而出现的执行分歧[19]。依托共同基金实现“受益地区对受损地区”的利益补偿等，促进区域公共服务与社会治理同频共振。

注 释：

①长三角的范围界定有广义和狭义之分，根据国家发改委、住建部2016年6月1日印发的《长江三角洲城市群发展规划》，其范围包括上海市，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城26市。

②本数据为国家统计局2019年2月28日公布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》及对长三角26市GDP公布数据的核算而成。

③《长三角地区医疗保险经办管理服务合作协议》于2009年11月19日在长三角地区社会保障合作与发展联席会议第一次会议上审议通过，第四条要求合作各方要结合当地实际，做好长三角地区职工基本医疗保险关系转移接续工作。第五条则对医保关系转移的对象做出界定，应是在转出地已经参加城镇职工基本医疗保险。