中国网络借贷多层次解纷制度与困境

魏益华 吴子熙

(吉林大学 经济学院，长春 130012)

提要： 网络借贷纠纷解决制度是网络借贷金融消费者保护的重要内容，长期以来网络借贷纠纷解决制度存在困境，呈现出诉讼一元化的形态，内部纠纷解决以及第三方非诉解纷制度缺失，不利网络借贷纠纷解决，损害其金融消费者合法权益。建立与网络借贷纠纷特点相匹配的多层次解纷制度是全世界网络借贷行业发展的潮流，我国应根据自身情况，建立以普惠金融理念为指导，网络借贷内部解纷制度为第一层次，第三方非诉讼解纷制度为第二层次，诉讼为最后一层的多层次解纷制度体系。

一、问题的提出

2007年我国第一家网贷平台“拍拍贷”产生之后，网络借贷行业发展迅猛，吸引了大量互联网金融消费者在网贷平台进行交易，但是由于监管等制度供给缺失原因，“爆雷”①事件频发，大量互联网金融消费者的合法权益受到损失，对我国金融稳定和社会秩序产生巨大的负面影响。有研究显示，全球金融危机的重要原因之一是金融消费者保护机制不健全，加强对金融消费者保护能显著降低金融危机的发生概率和发生后产生后果的严重性[1]。以保护时序作为线索，有学者将金融消费者保护分为三个阶段，分别是事前(金融消费者和投资者教育机制)、事中(交易层面的监管规制)和事后(权利救济机制)保护[2]。2016年下半年至今，国家出台一系列监管规定对网络借贷行业进行监管，但是主要集中在事中监管的层面，对事后保护的内容只在《网络借贷信息中介业务活动管理暂行办法》第二十九条②罗列了救济方式，不仅没有层次，也未对配套措施进行规定，在实际中起不到作用，目前纠纷解决制度依然处于缺失状态。

作为互联网金融的重要业态之一，网络借贷在发展中不断暴露出问题，纠纷事件暴增。目前网贷纠纷数量多，解纷数量少；纠纷主要通过诉讼解决，解纷方式单一；纠纷解决耗时长，缺乏效率；解纷效果差，网络金融消费者信心下降，网贷行业景气指数因此受到重大不利影响。合理完善的解纷制度是互联网金融消费者稳定预期的保证，是网络借贷行业健康平稳发展、国家金融安全和社会稳定的条件。中国人民银行等十部委于2015年联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》规定：要构建在线争议解决、现场接待受理、监督部门受理投诉、第三方调解以及仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制。2016年发布的《国务院关于印发推进普惠金融发展规划(2016—2020)的通知》提出：要畅通金融机构、行业协会、监管部门、仲裁、诉讼等金融消费争议解决渠道，试点建立第三方纠纷解决机制，逐步建立适合我国国情的多元化金融消费纠纷解决机制。目前我国网络借贷实践中未形成多元的纠纷解决机制，学界对互联网金融或者网络借贷解纷问题也研究不足，截止到2019年12月31日，在“知网”上搜索关键字“网络借贷”“互联网金融”和“纠纷”等词条，仅有10余篇文章，且这些文章大部分只是对某一工具进行具体探讨，未形成体系。

新经济史学派代表人物诺斯认为，对历史进步起决定性作用的因素是制度而不是技术，他认为制度可以提供信息传递或明确预期的功能，从而影响人的行为。制度对个人与资本存量、劳动产出与收入分配等因素存在影响甚至决定的作用，它通过规则和秩序供给，增加信息流量，降低交易成本，提高资源利用效率，促进正向社会激励结构的构建，制度是经济发展的关键要素之一，而政治与经济制度是经济运行绩效的决定性因素[3]。网络借贷纠纷解决制度缺失的困境，制约网络借贷行业发展，影响我国互联网金融有序健康发展，探索建立适合我国国情的多层次纠纷解决制度，为深化应用网络借贷这一普惠金融工具提供制度支撑，为未来金融科技的健康发展提供制度经验，是我国互联网金融学界和网络借贷实务界面对的重要问题。

二、网络借贷纠纷的种类和特点

(一)网络借贷纠纷的种类

1.借款人违约产生的纠纷

此类纠纷产生的原因主要是借款人没有按照约定进行还款，导致网贷平台无法按时回笼资金，进而无法按期对出借人返还本息。网贷平台具有向借款人回笼资金的义务，借款人违约，网贷平台会和借款人产生纠纷；在借款人违约的情况下，网贷平台无法按照合同义务对出借人还本付息，网贷平台也会和出借人产生纠纷。

借款人违约是网络借贷纠纷最主要的原因，实践中大量的纠纷产生于此。借款人借款违约是网贷平台面临的重要风险，据“网贷之家”平台统计，截止到2017年12月，网贷平台累计设立6546个，网贷平台月均成交额超过2000亿元人民币，目前网络借贷借款人年均超过1500万人，强化网贷平台风险控制也无法保证借款人违约现象消失。并且随着监管的不断加强，平台违法违规产生纠纷的比重会降低，因此借款人违约产生的纠纷在所有网贷纠纷中所占的比例会持续上升。

图1 P2P网贷行业借款人起势

注：图中数据来自网站“网贷之家研究中心”。

2.网贷平台违规违法经营产生的纠纷

此类纠纷产生的原因是部分网贷平台的实际控制者创立或经营平台的过程中为了个人牟利，以欺诈为目的挥霍或侵吞出借人资产，非法集资后“跑路”或者在经营中没有善尽出借人资产以及互联网金融消费者信息的审慎保管的义务，导致互联网金融消费者受到损失。

根据网站“网贷之家”数据统计，截止到2019年8月，因平台违规违法经营倒闭的平台共计2217个，尤其是网络借贷3次“爆雷潮”暴露大量违法违规经营的平台，产生大量纠纷，并且引起了系统性风险，严重破坏了互联网金融的生态环境和我国金融的稳定。2016年下半年开始，国家监管政策密集出台，多份实质性政策落地，随着2017年8月24日银监会发布《网络借贷信息中介业务活动信息披露指引》，网络借贷“1+3”监管体系③正式形成。在国家对网络借贷监管不断加强、严肃整顿的同时，2018年网络借贷平台集中“爆雷”，国家金融安全受到挑战，金融消费者权益再一次受到重伤，由于牵涉众广，产生了一系列影响恶劣的社会性群体事件，网络借贷行业存在的合理性备受质疑。在内外因素影响下，国家对网络接待的监管更加严格，网络借贷行业的发展进入低谷。此后此类纠纷不断减少，而且预期随着对网贷平台的监管不断加强，在未来网贷平台备案制度落实后，此类纠纷占所有网贷纠纷的比例会进一步下降至低水平。

3.网贷平台运作中和其他机构产生的纠纷

网贷平台在实际经营中，会和会计师事务所、律师事务所以及存管银行等机构产生业务联系，在过程中可能会因违约或其他问题产生纠纷。尤其网贷平台在实际操作中和存管银行合作后，大部分存管银行违约，并放弃从事此类业务，引起业界较大轰动。此类纠纷虽然存在，但与互联网金融消费者权益保护没有直接关联，因此在下文不做具体讨论。

(二)网络借贷纠纷的特点

网络借贷是互联网和民间借贷的深度结合，创新的金融方式使得其产生的纠纷和传统的民间借贷纠纷有明显不同，具有自己的特点。

1.涉众性以及分散性

传统民间借贷是熟人间的借贷关系，发生地点容易确定，影响的人数和金额有限。而网络借贷作为互联网金融的一种重要业态，是金融和互联网技术结合的一次重大创新，突破了传统金融机构单纯线下审核与信用增级模式以及传统熟人社会的民间借贷模式的局限，具有“金融脱媒”和“去中心化”的特质。借助互联网技术与大数据的结合，网络借贷可以迅速撮合借贷双方完成交易，降低交易成本，提高融资效率，便利小微企业和弱势群体的融资需求。但是，在满足“长尾人群”需求、实现普惠性的同时，也存在巨大的风险，网络借贷涉及的人数巨大，一旦发生纠纷，影响面广，如果不能恰当处理，涉众型的特点很容易使其变成社会问题，影响金融安全和社会稳定。比如2015年末的“e租宝”事件，高达78万余人被骗，侵权金额超过745亿元；2018年网贷平台集中“爆雷”，影响几百万人的资金，出现的“跑路”以及提现困难，这些都引起了互联网金融消费者的恐慌，此类系统性风险一定程度上影响了我国金融稳定和社会秩序。根据“网贷之家”网站数据统计显示：2013年网贷行业借款人数只有约15万人，但到了2017年人数达到了2243万人，增长了149倍。网络极大地扩展了借贷的可获得性，之前没有得到满足的金融需求迅速得到释放，使得网络借贷参与者暴增，纠纷的涉众型特征越发明显。

不论借款人在何处，都可以在网贷平台上发布经过审核通过的借款信息，而这些借款信息可以在平台上被全国甚至全世界的出借人发现，只需进行简单操作就可以借出资金，而且随着信息通信的进一步发展，这种便利性会越来越明显。出借人和借款人分布的区域越广，越是分散分布，会更容易使借款人和出借人实现配对，使资源优化配置，有利于普惠金融的深入。但是通过虚拟网络，会减少纠纷双方沟通的顺畅程度，增加了纠纷产生的容易程度，为纠纷产生之后的取证以及后续实际执行增加了困难，这使得网络借贷纠纷处理更加复杂。

2.纠纷数量多，纠纷向小额化发展

网络借贷实质是网络为媒介的民间借贷，它的出现成了民间压抑资本的出路，同时也解决了中小企业以及弱势群体融资的困境。互联网和金融的结合存在技术风险、信息风险、违约风险以及信用风险等问题，据“网贷之家”平台统计，截至2017年12月，网贷平台累计设立6546个，网贷平台月均成交额超过2000亿元。由于监管制度缺失、征信制度不健全以及信息不对称等原因，导致风险大量暴露，产生了大量的纠纷，据统计，2017年北京市第三中级人民法院受理的网络借贷案件超过15000件，数量超过前两年受理数量总和，并且数量还在不断快速增加。

《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第十七条规定，自然人在同一网络借贷信息中介平台的借款余额不超过人民币20万元，在不同网络借贷平台借款总额不超过100万人民币；同一法人或其他组织在同一网络借贷信息中介平台的借款余额不超过人民币100万元，在不同网络借贷平台借款总额不超过500万人民币。根据“壹零财经”统计，2017年，借款人人均投资额为21.7万元，随着监管机关从制度层面将网络借贷定位在小额，预计单笔网络借贷纠纷的金额会持续下降。实践中，网络借贷纠纷中小额纠纷也占了绝大部分，权益受损的互联网金融消费者往往因为自身利益太小或者维权投入成本不匹配等原因，无法有效保护自己合法权益。

3.纠纷法律关系复杂

和传统民间借贷相比，网络借贷纠纷的法律关系复杂。从主体上看，传统民间借贷是双方主体，网络借贷是多方主体，涉及出借人、借款人、网贷平台、存管银行和担保机构等主体之间的关系。从涉及的法律关系上看，传统民间借贷只有借贷和担保关系，网络借贷在这两种基础的法律关系之外，还存在委托、居间等其他法律关系，在业务经营模式变化之下，法律关系的认定和责任的具体划分会存在困难。

4.纠纷双方地位不平等

网络借贷是普惠金融，服务的对象大部分是传统金融无法覆盖的“长尾人群”，不同于金融机构或者专业的投资人，这些人群往往缺乏金融知识和经验。并且由于信息不对称，其掌握的信息没有网贷平台全面或者根本掌握了错误的信息，导致其在纠纷中处于弱势地位。网络借贷信息电子化使得受害一方保存证据困难，在举证中处于不利地位。这些地位上的不平等需要有效的制度安排予以抹平。

三、我国网络借贷解纷的制度困境分析

(一)网络借贷纠纷解决制度缺乏科学观念指引

普惠金融概念肇始于2000年孟加拉国努尤思教授所创立的小额信贷扶贫模式，并逐渐由这种金融扶贫实践衍生出普惠金融理念和方式，2005年由联合国正式提出。为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供金融服务是普惠金融存在的目的，小微企业等弱势群体及“长尾人群”是其重点服务对象。我国在2016年发布的《推进普惠金融发展规划(2016—2020)》，首次提出实施普惠金融的战略。

网络借贷和普惠金融在理论上具有内在的一致性。首先，网络借贷服务的主要对象和普惠金融服务的对象相同。普惠金融认为金融应服务各个阶层和群体，包括各种弱势群体及小微企业。网络借贷服务的恰恰主要就是此类人群，网络借贷平台利用大数据、云计算等技术控制小微信贷风险，降低小微企业融资门槛，被传统金融机构拒之门外的小微企业获得了融资渠道；利用互联网的时空优越性及模式人性化，最小化小微企业的融资成本，减少融资等待时间，提高融资效率。其次，网络借贷和普惠金融协调发展，互相促进。网络借贷依托互联网而发展，存在规模效应，这种规模效应具有边际成本递减和边际收益递增的特点，这两种特点会促使网络借贷平台不断地扩大服务人群，提高服务能力，促使网贷平台不断深入未得到有效金融服务的人群，包括小微企业以及其他弱势群体，因而会促进普惠金融的发展。网络借贷还存在外部经济效应，根据麦特卡夫定律(Metcalf Law)，网络价值同网络用户数量的平方成正比，伴随着互联网客户数量的增加，互联网的收益成指数倍上升，也就是说随着普惠金融的深入发展，网络借贷的价值就会更加体现，通过网贷平台进行交易的人会得到更多的效用，这也就会促进网络借贷的进一步发展和壮大。最后，普惠金融作为一种金融发展理念对网络借贷发展产生引领作用，而网络借贷创新金融服务形态，满足小微企业以及其他弱势群体金融需求，是对普惠金融的实践。

我们在处理网络借贷纠纷的时候，必须以普惠金融理念为依归。在有效解决纠纷的同时，注意其影响网络借贷发展的方面。普惠金融是正在进行时的未成熟的形态，我们不能对其太过严苛，需要保有弹性，同时也要在制度设计中充分关注网络借贷金融消费者的诉求，满足其关切。只有以普惠金融理念为指引，才能更好地促进网络借贷纠纷的解决，促进网络借贷行业的发展。

(二)网络借贷平台内部纠纷解决制度缺失

网络借贷平台内部纠纷解决制度是指在网贷平台内部设立用以解决其金融消费者和平台之间纠纷的制度，本质上属于和解。人类学家劳拉·纳德尔(Laura Nader)等提出了一个流程框架用以分析纠纷，她将纠纷过程分为三个阶段：不满阶段、冲突阶段和纠纷阶段[4]。网贷平台内部解纷制度就包含处理这三种不同阶段的机制。

不满阶段(grievance or preconflict stage)，指的是当事人认知或感知到自己被不公平对待或因对方导致自己权益受损，从而心生不满，并可能针对此问题采取某些单向的行动(诸如忍受、回避和提出问题)的过程，这也是纠纷最开始产生的形态。如果在此阶段网贷平台主动协调解决纠纷，会更容易达到互联网金融消费者满意的效果，而且成本低廉、社会负面影响小。冲突阶段(conflict stage)，指局限于纠纷当事人之间相互作用的过程，这种过程不同于不满阶段的单向表达，是当事人相互的对抗争斗，纠纷处理方式主要包括强制和交涉。在这个过程中纠纷双方有一个共同的核心争议，需要其中一方妥协或者双方都妥协才能达成和解。在网络借贷纠纷主要表现在通过沟通后，网贷平台允许借款人延期还款、出借人允许网贷平台延期支付本息但需要网贷平台提高之前约定的收益率等。前两个阶段都属于网贷平台将纠纷内部化，企图在内部化解纠纷的过程。随着冲突升级，双方无法在第二阶段的冲突过程中达成一致，此时就需要第三方介入，进入了纠纷阶段(dispute stage)，这个阶段的明显特点是除了纠纷当事人之外，外界主体介入纠纷关系，充当解纷的第三方，此时解纷方式主要是第三方非诉解决以及诉讼解决。可以看出，网络借贷内部纠纷解决机制包含对内对外双重功能，既包括了第一、二阶段的内部解决矛盾和纠纷，也包含了第三阶段的引导无法解决的内部纠纷提交给第三方解决。目前从降低网贷平台成本以及有利于互联网金融消费者的角度来看，网贷平台纠纷内部解决机制是最便捷、有效的处理方式，因此世界上主要发达国家都鼓励将金融纠纷在进入第三方非诉程序和诉讼程序之前先实行内部纠纷处理机制。实务中比较重视金融机构内部投诉机制的主要是英国、澳大利亚以及加拿大等英联邦国家，其内部和外部的纠纷处理制度健全，且客户投诉机制经法律认可[5]。

当前我国网络借贷内部纠纷处理制度缺失。立法层面未出台针对互联网金融或者网络借贷内部纠纷处理制度的规定，监管层面只在《网络借贷信息中介业务活动管理暂行办理》里约定了纠纷可以使用自行和解的方式，但是未对各平台内部纠纷解决提出要求，也未发布细则形成统一的标准。实践中，各网贷平台也没有积极探索纠纷内部解决制度，大部分平台除了象征性留下投诉电话以外无其他具体内部纠纷解决流程的规定和安排。所以当存在纠纷时，其金融消费者通常无法通过内部解决机制解决问题。

(三)第三方非诉讼纠纷解决制度发挥作用有限

当前我国第三方非诉讼纠纷解决制度包括：第三方调解和仲裁，其中第三方调解包括行业调解、行政调解和人民调解等方式。

行业调解是指行业协会调解，目前网络借贷行业接受互联网金融协会规范和指导，《中国互联网金融协会章程》规定互联网金融行业协会负责建立行业消费者投诉处理机制，但是截至目前此制度尚未出台，就更无从谈起调解纠纷，行业解纷制度缺失。网络借贷行业的行政调解指的是监管机关银保监会进行调解，但由于网络借贷纠纷数量太大，而银保监会属于国家机关，工作人员少，调解的数量和效果也极为有限。截至目前，还没有可以在互联网上搜寻到银保监会关于调解网贷纠纷的具体案例，所以也就没有具体应用于行政调解在网络借贷中可以应用的渠道。

目前，我国消费者解纷的组织主要是消费者协会和人民调解委员会，但因为消费者协会和人民调解委员会的地域属性以及网络借贷纠纷的涉众性、分散性以及纠纷的复杂性，消费者协会和人民调解委员会在处理网络借贷纠纷时候会显得有心无力。有调研显示，消费者与金融机构发生纠纷之后，有意愿向消费者协会金融投诉反馈的比例仅占所有解纷途径的8.86%[6]，而且可以预见的是，面对互联网金融纠纷这一现代纠纷形式，这一比例还会更低。

仲裁是指双方当事人根据订立的仲裁协议或协议中的仲裁条款，自愿将其争议提交非司法机关的仲裁庭进行裁判，并受该裁判约束的一种制度。仲裁是在商事纠纷的专业性需求下产生的，在传统金融领域一直发挥重要作用。近年来，随着互联网经济的不断发展，仲裁模式也从线下走入线上，网络仲裁发展迅速。2019年5月20日，在广州仲裁委员会牵头下，中国互联网仲裁联盟十余家会员单位共同推出《中国互联网仲裁联盟仲裁示范规则说明》，网络仲裁不断走向规范化。仲裁具有专业性、保密性、高效性、灵活性以及经济性的特点，并且网络仲裁和互联网金融有着天然的契合性，应该可以对网络借贷纠纷解决具有强大的助力。但是实践中，仲裁或者网络仲裁在网络借贷纠纷中应用极少，主要有以下几个原因：首先，由于民众对仲裁制度不了解，或者质疑其公信力，大部分网络借贷的金融消费者不了解仲裁及仲裁制度，在产生纠纷之时也就不会主动使用仲裁制度。其次，仲裁适用于平等主体之间的财产权益纠纷，但是如上文所述，网络借贷纠纷双方地位不平等，而仲裁员在仲裁时保持中立，其被动的特点依然存在无法适应网络借贷纠纷要求的问题。最后，有效的仲裁协议是启动仲裁程序的必要条件，以往通过仲裁解决的网贷纠纷，绝大部分是因为网贷平台在与其金融消费者订立协议的同时采用格式条款的规定以仲裁方式解决并指定了仲裁机构，其金融消费者在这种情况下的“同意”，不是经过深思熟虑之后自主的选择，因此不符合仲裁协议自愿性的要求，实践中容易引起纠纷，所以网贷平台很少在合同里约定仲裁相关条款，也限制了仲裁在网络借贷中的应用。

所以，无论是第三方调解制度还是仲裁制度，在解决我国网络借贷纠纷中应用不广泛，发挥作用十分有限。

(四)诉讼解纷制度一元格局具有局限性

在内部纠纷解决机制缺失以及非诉纠纷解决制度不完善的情况下，司法诉讼因其权威性、规范性和强制力等特点，成为当前网络借贷纠纷解决最主要的途径。

网络借贷中一元的诉讼解纷制度存在以下问题：首先，成本高昂。根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定：一审普通程序审理期限6个月，简易程序为3个月，而且一审之后可以上诉，中间还可能会存在公告期、鉴定期间以及管辖权异议等无法预计的期间，所以一个网络借贷纠纷通过诉讼得到最终判决的时间可能会非常漫长。除了时间成本，纠纷当事人还需要承担高额的诉讼费用和律师费。随着网络借贷小额化的进一步落实，网络借贷金融消费者损失金额往往不大，在权衡得失之后，最终可能会选择放弃，因为即使最后赢得了官司，也会浪费自己很多资源，对自身没有太大好处。其次，不利于金融创新。有研究认为，社会中具有“原谅”精神的制度，可以激励企业家的不断进取，培育企业家精神，促进企业的创新和发展，从而带动整个社会的进步[7]。网络借贷作为创新互联网金融的一种重要业态，是金融创新前进的方向，因此在其纠纷解决制度上也应该富有“原谅”精神，解决纠纷不能阻碍金融创新和社会进步。诉讼的强制性不利于矛盾的缓和化处理，在金融纠纷解决领域，调解的“原谅”精神使其能包容金融企业的某些错误和问题，允许金融企业在发展创新中适度地“试错”，而不是一刀切地强调刚性的责任，将会促进有潜力的金融企业不断发展壮大[8]。再次，不利于处理涉众型案件。涉众型是网络借贷纠纷一个明显的特点，由于中国特殊的国情，司法裁判很容易被非理性的大众所俘获，在判决没有满足大部分纠纷参与者的预期的情况下，很可能引发大量社会矛盾，最终变成群体性事件，甚至形成政治性事件。所以在处理涉众案件，应该尽可能使用非诉讼机制，缓解矛盾，减轻群体性纠纷对经济和社会的冲击。最后，纠纷数量可能超过司法容量。20世纪90年代后，诉讼爆炸在法治比较先进的发达国家出现，各种新型社会关系，新型纠纷不断产生，冲击了司法容量，导致了严重的社会矛盾。网络借贷纠纷数量多和复杂性强的特点，我国目前已成立专门的金融法院对金融案件进行裁判，但是金融专门法院以及具有专业知识的法官数量不足，面对日益增长的金融案件，会使得我国司法资源更加紧张，进一步降低纠纷解决的效率。单一的诉讼解决纠纷机制无法使网络借贷纠纷有效的解决。

诉讼并非解决网络借贷纠纷的最佳途径，但是诉讼是维护合法权益的最后一道防线，是在穷尽其他所有救济途径的最后手段，只想依靠诉讼解决所有问题是行不通的。同时，诉讼制度在处理网络借贷纠纷中存在种种问题，不意味着不应该使用此种制度，应该在结合其他各层次纠纷解决制度的基础上合理使用诉讼制度。

纠纷数量多是网络借贷纠纷的特点之一，仅仅“e租宝”一案就牵涉78万受害的金融消费者，从网络借贷在我国12年的发展过程中，发生了3次大规模的“爆雷潮”，权益受损者不计其数。但是截至2019年8月30日，在“中国裁判文书网”上搜索关键词“网络借贷”词条，案件数只有2万余条。这说明绝大多数权益受损的金融消费者还处于劳拉·纳德尔(Laura Nader)纠纷分析框架的第一阶段，纠纷没有得到解决，但是他们忍受了不合理不公平的损失，这对整个行业进步和经济发展是有害的。被掩盖的纠纷不会消失，而是逐渐累积，到一定时间爆发出来。不得不说，网络借贷从产生伊始作为互联网金融的宠儿，迅速发展到现在，行业整体走向低谷，前途晦涩不明，没有合理的纠纷处理制度是一个关键的原因，如何对纠纷解决制度进行合理的构建和安排具有重大意义。所以，在当前环境下，我们应该建立网络借贷多层次的纠纷解决制度，满足网络借贷金融消费者对纠纷解决的需求，充分保障其合法权益，恢复众人对网络借贷行业的信心，促进行业发展，使普惠金融向纵深发展。

四、构建中国网络借贷纠纷多层次解决制度

科斯在《企业的性质》一文中指出，市场的运行是有成本的，通过形成一个组织，就能节省某些市场运行的成本[9]。目前网络借贷行业纠纷解决的困境是由于制度供给的不均衡造成的，所以解决这些问题就必须从增加制度供给及提高制度效率入手。网络借贷纠纷解决应该以普惠金融为指导，坚持首选内部解决制度，以第三方非诉解决为纠纷主要解决方式，最后以诉讼制度作为兜底和保障，形成多层次相互配合的纠纷解决体系。

(一)以普惠金融理念为指导

金融风险需要金融监管的引导和规范，金融监管需要明确金融监管标准，而金融监管标准又受到金融监管理念的影响[10]。金融理念对金融制度变迁具有直接影响，金融监管中如何处理金融安全和金融创新的关系是金融监管理念的核心内容，在有效监管的前提下，金融创新可以很好地推动金融发展。追溯美国金融法的发展历史可以看到，金融监管法的核心价值是由完全的自由竞争变为单一的金融安全，再转向有安全保障为前提的自由竞争。金融监管制度的变迁就是处理金融安全和金融创新制度的变迁，处理纠纷的方式也是同一逻辑。网络借贷行业三次“爆雷潮”严重影响我国金融安全和社会稳定，也带来了大量的纠纷，政府从第一、二阶段的包容观望到第三阶段的快速整顿和从严规制，这正是金融监管理念从侧重创新到侧重安全的过程，但是目前解决纠纷机制不健全、效率低下、效果不好，需要从制度上进行重新规划和安排。

普惠金融理念要求金融监管制度兼顾创新和安全。改革开放后我国经济快速发展的同时，贫富差距不断扩大引发各种社会矛盾，在金融领域尤其明显。在此背景下，国务院2015年发布的《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》旨在推动在金融领域有融资需求的小微企业以及弱势群体得到公平的对待，享受充分的金融服务。网络借贷这种金融创新会使社会平均融资成本下降，总体融资规模上升，资源配置效率提高，是金融供给侧结构改革的深化，有助于普惠金融向纵深发展。同时，因为普惠金融服务的对象普及大众，尤其是包含小微企业、广大农村地区等弱势群体，风险承受能力弱，制度安排不当容易引发系统性风险，对金融安全和社会稳定产生不利影响，网络借贷三次“爆雷潮”充分说明没有金融安全，金融创新毫无意义，合理的纠纷处理制度是金融安全的重要保障。在普惠金融理念的引领下，正确处理创新和纠纷处理的关系，在纠纷处理中避免过度刚性，为金融创新保有空间，同时建立合理的纠纷处理体系，保证体系内各个工具合理有效配合，实现在制度设计和安排时必须兼顾安全和效率，不可偏废任意一方。

(二)首选——网络借贷纠纷内部解决制度

网贷平台在内部成立纠纷解决机构，制定便利纠纷解决的制度并贯彻执行，将网络借贷纠纷内部解决制度作为纠纷解决的首选。原因如下：第一，所有类型的纠纷都是围绕网贷平台展开的，网贷平台都是纠纷的当事人之一，所以网贷平台在纠纷中与其金融消费者近距离接触，由其设立纠纷解决机构解决纠纷具有天然的便利，不仅容易获得纠纷相关的各种资料，而且可以在第一时间接受投诉或者主动解决纠纷。第二，网络借贷纠纷具有数量多、金额小的特点，针对其中大量简单纠纷案件，网贷平台内部可以进行分类处理，并建立标准化流程快速将其处理掉。第三，网贷平台出于自身利益以及监管要求考虑，会有尽快处理纠纷的动机。网贷平台面临太多未处理纠纷，会影响网贷平台的持续经营，而且如果过多未解决纠纷的信息曝光，则会影响金融消费者对其观感，降低互联网金融者在其平台借贷的兴趣和信心，进而减少网贷平台的业绩。目前监管机关对网贷平台政策持续紧缩并执行网贷平台定期报告制度，报告包含各平台面临纠纷情况，如果网贷平台解决纠纷问题累积到一定程度，可能面临监管机关的处罚。

网贷平台内部解决纠纷在很多国家都成为网贷平台解纷的第一步。英国、法国以及澳大利亚等国家网贷平台纠纷内部解决制度完善，不仅设定了明确的解纷流程，而且设定了处理期限，以提高纠纷解决效率，在实践中有效地解决了大量纠纷，减少了社会矛盾，实际上有利于网贷平台的可持续发展。因此，我国网贷平台监管机关应尽快建立规则，要求各平台建立有效的内部纠纷解决制度，在此基础上，对各平台内部纠纷解决情况进行监管，争取把大量简单、方便处理的纠纷消灭在源头。

(三)核心——网络借贷第三方非诉解决制度

第三方调解和仲裁行为作为网络借贷纠纷解决制度的核心，是解决好网络借贷纠纷的关键。首先，网络借贷平台内部无法解决的纠纷、矛盾扩大需要有经验的第三方介入，从中立的角度对纠纷进行判断和解决，第三方调解和仲裁长期积累的丰富解纷经验以及解纷过程中的客观中立满足了这一需求。其次，第三方非诉解决制度在处理纠纷上较诉讼制度具有优越性，因为无论是在纠纷方式的选择还是纠纷解决结果的接收来说，实质上都给予纠纷双方一定的合意性。第三方非诉解决纠纷对金融消费者和金融机构来说具有不同意义，在解决过程中降低了金融消费者成本，为其提供了简单解决问题的方式，所以对金融消费者来说是一种“增权”，而对于金融机构是增加了解决纠纷的成本，提高了金融机构对消费者做出让步的可能性，对其来说是多了一种约束和义务[11]。第三，第三方非诉纠纷解决制度有利于金融创新的发展，富有“原谅”精神的第三方非诉解决机制使得纠纷双方可以容忍对方的某些失败或错误，给对方留出一定的缓和空间，相对于诉讼的刚性，第三方非诉纠纷解决制度提供更为宽容的制度环境更有利于网贷平台这种创新企业以及网络借贷这种金融创新的进步。最后，第三方非诉纠纷解决制度在处理网络借贷涉众类纠纷具有优势，第三方纠纷解决强调的是“事了”，更可以有效协调纠纷双方，在让双方都能接受的情况下达成一致，减少对金融稳定和社会秩序的冲击。

在所有第三方非诉纠纷解决机制中，笔者认为仲裁模式是最值得进行研究和讨论的，因为网络借贷纠纷的特点和仲裁模式具有高度契合性。而且随着网络仲裁制度完善和发展，会进一步增加仲裁制度在网络借贷纠纷中应用的便利性。要进一步加强仲裁在网络借贷第三方非诉解决制度中的地位，我们需要完善仲裁后执行制度以及解决使用仲裁中网络借贷纠纷主体地位不平等的问题，并且在对互联网金融消费者教育的同时增加仲裁制度的宣传和讲解。

(四)保障——诉讼制度

诉讼制度是多层次纠纷解决制度的最后一层，也是前两层制度的保障和最后底线。任何社会组织和个体在解决纠纷的方式上最终都至少有权选择司法裁判，这是一项公认的宪法性权利[12]。但是，形式合理性优先作为现代法制主义的基本原则，在诉讼实践中表现出来的是一种现实但带有弊端的有限正义[13]，它追求的是权利义务界分的绝对界限，鉴于诉讼制度的这些特点，将其作为前两层止纷制度的保障是合理的。为了保证金融纠纷对诉讼制度的需求，各国纷纷设立金融法院用以处理日益复杂的金融案件，2018年我国在上海成立首家金融法院，确立了我国未来金融专业化审判的趋势，对更好的处理复杂的金融纠纷具有重要意义。

要使诉讼制度可以充分适应网络借贷纠纷，首先，需要变革诉讼的传统辩论主义原则，实行举证责任倒置，由网贷平台负责举证，因为网络借贷纠纷双方处于不平等地位，互联网金融消费者处于弱势地位，在举证方面存在困难，如果还是按照传统的谁主张谁举证，互联网金融消费者无法有效维护其合法权益。其次，建立网络借贷纠纷示范性诉讼制度。示范性诉讼指的是通过明确某个诉讼案件的判决程序和判决结果，为其他法院在处理事实上或程序上存在相似性的其他案件裁判明确标准，提供借鉴，法院对该示范性诉讼所作的判决过程或判决结果超越了个案意义，示范性明确了标准，提供了稳定的预期。通过对网络借贷纠纷普遍发生的案件类型及复杂的群体性案件类型进行示范性判决，对其他同类型的判决作出指导，这会提高网络借贷纠纷诉讼解决的效率和质量。最后，应完善我国的代表人诉讼制度，多样化群体诉讼的解决方式，更好地处理网络借贷纠纷中出现的群体性事件。

(五)多层次纠纷制度的内在逻辑关系

制度的设计和实行需要有理念的支撑，互联网金融多层次纠纷体系中贯彻普惠金融理念可以有效处理金融安全和金融创新的关系，在此指导下的解纷制度将更具效率。网络借贷业务中产生纠纷之后，首先由内部解决制度进行处理，很多简单、矛盾不大的纠纷可以在第一层次得到满意的解决，无法内部解决机制处理的纠纷需要第三方介入，进入后续层次。后续纠纷处理有两种方式，第一种是由第一层次直接进入第三层次，也就是在网贷平台内部无法解决的时候直接进入诉讼，由法院做出判决解决纠纷，如上文所述，直接进入诉讼解决纠纷，当事人需要承担高昂的成本，由于网络借贷小额化的特点，诉讼的受益往往低于成本，这时候“理性人”就不会采用此种方式解决纠纷。第二种是由第一层次进入第二层次进行第三方非诉讼解决，第三方非诉解纷制度效率高，弹性大，对当事人来说成本低，很多矛盾可以在公正客观的裁判下双方达成谅解予以解决。即使第二层次无法解决纠纷，还需要进入诉讼阶段，那么在第二层次形成大量事实材料也可以作为法院审判的依据，提高审判的效率和效果。

注 释：

①“爆雷”在网络借贷行业指的是网贷平台因逾期兑付或者经营不善等原因，未能偿付投资人本金利息，而出现的平台停业、清盘、法人跑路、平台失联和倒闭等问题。

②《网络借贷信息中介业务活动管理暂行办法》第二十九条规定：出借人与网络借贷信息中介机构之间、出借人与借款人之间、借款人与网络借贷信息中介机构之间等纠纷，可以通过以下途径解决：(一)自行和解；(二)请求行业自律组织调解；(三)向仲裁部门申请仲裁；(四)向人民法院提起诉讼。

③主管部门在2016年至2017年先后发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中级机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》和《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》(简称一个办法三个指引)。