现代化治理背景下我国当代行政成本控制的研究

●李美玲

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。国家治理能力的体现在于解决国家治理过程中出现的社会公共问题，而治理能力现代化本质上是在这一过程中寻找国家治理体系与其面临的社会公共问题之间更优解的自我革命。我国政府一方面是国家治理的主体，另一方面又承当着提供社会公共服务的职能，完善治理体系、推进治理能力现代化不仅意味着提供更好的社会服务，思考如何以最优效益和效率实现这一目标更是其自我革命的应有之意。这意味着国家治理体系和治理能力现代化不仅不能回避行政成本问题，还要在这一基础上通过科学测度和有效治理降低行政成本在GDP、财政收入和财政支出中所占的比例，以期控制行政成本，用更低的支出换取更大的效益。

一、我国行政成本的口径定义和实际测度

政府权力天然有着强制性、支配性和公共性，这使得政府权力具有不断膨胀的本能冲动，而政府职能的扩张就是政府权力自我膨胀的表现。政府职能的扩张往往伴随着机构和办公人员的增加，同时用于维持机构正常运转所必要的资源耗损，如人员薪资福利、办公成本、公务成本、资产折旧、后勤保障费用等都水涨船高，讨论行政成本控制的问题需要首先明晰行政成本的涵盖范畴。李克强总理曾对相关行政成本问题作出指示，要对政府行政费用计算和效益评估的统计口径作出统一定义，并以此为基础探索如何节制和压缩行政成本。

2007年以前政府的预算中对于行政成本有比较明确的划定，即行政管理费、公检法司支出、外交外事支出、武警部队支出和其他部门事业费，随着2007年的预算收支分类改革将国内核算口径与国际接轨，参考货币基金组织的统计标准，一是将行政管理费分拆进入各功能分类科目，二是将公检法司支出、武警部队支出合并为公共安全支出，三是将原行政管理费和其他部门事业费科目合并后去除外交事务和债务付息的部分，统称为一般公共服务科目。本文中所提及的行政成本口径，正是包括一般公共服务支出、公共安全支出和外交支出（不含对外援助）三项，与国际货币基金组织的统计科目相一致，这不但有助于国内学界在同一测度下进行相关的研究，也有助于将我国行政成本与世界各个国家进行对比，检验我国行政成本控制的成果。

依照这一统计口径，通过对2007-2018年由国家统计局发布的《中国统计年鉴》的公开数据进行整合，将行政成本与我国国内生产总值、全国财政收入和全国财政支出的数据进行对比，可以为行政成本的变化树立合理参照。由图1 可以看到2007-2018年我国行政成本在总量上一直处于增长趋势，2007-2018 的11年间由12215.68 亿元增至32742.53 亿元，总体增幅达168%以上。虽然整体来看行政成本总量一致处于增长之中，但将行政成本与同年的国内生产总值、全国财政收支等重要参照数据进行比对，会发现2007-2015年间，行政成本在各项收支中的比重一直处于稳中有降的状态，以行政成本占全国财政支出的比重为例，其由2007年的25%将至2015年的13%，说明了我国在这一阶段的行政成本得到了有效控制，但在2015年后这一趋势却发生了方向性的变化，统计数据中，最近3年的行政成本占全国财政支出的比重开始逐年上升，并在2018年重新回到了15%的比例上，同样的趋势变化在行政成本占全国财政收入的比重、行政成本占国内生产总值的比重中均得到了印证，前者由2007年的24%到2015年的15%，在2018年回到了18%，后者由2007年的5%到2015年的3%，在2018年重新回到了4%。行政成本增长速度重回增长区间，说明了我国的行政成本控制出现了松动，行政成本控制依然任重而道远。

图1 2007-2018 我国行政成本变化趋势

二、我国行政成本居高不下的症结所在

政府职能的扩张是政府行政成本增加的重要因素。一方面，随着经济社会的发展，政府管理社会、服务社会的角色更加多元化，所覆盖的社会公共领域的扩大必然导致原有行政力量的不足，为了契合社会和经济的发展，政府需要增设新的机构和职能，这带来的行政成本上涨是合乎理性和必要的；另一方面，政府权力中天然的强制性、公共性和支配性使其有着强烈的自我膨胀的欲求，在缺乏有力监督的情况下，政府设立更多职能机构往往不是为了管理和服务于必要的公共利益，而是为了实现自身权力的扩张。两相参照之下，后者这才是行政成本控制所要讨论的范畴，即政府支出非理性膨胀的症结所在。

（一）政府对于公共事务的垄断

在我国，政府是公共物品和公共服务的主要供应者，调整政府和市场、社会的关系一直伴随着我国政府的履职过程。从改革开放前实行的完全政府主导的指令性经济到现在政府主导、市场在资源配置中起决定性作用的方向性转变，我国在公共领域与市场领域的界定和分工上迈出了重要一步。然而，随着国家经济、社会的快速发展，一方面，公共领域内社会事务的复杂性在增强，政府在公共事务中的角色定位逐渐趋向于多元化，另一方面，公众对于社会服务的需求也经历了从无到有、从有到多、从多到好的不同阶段，当前结构化的政府无法满足公众对于部分高质量社会服务的需求。政府天然所具有的强制力和支配力决定了其倾向于自我膨胀来解决不断增加的社会事务，即通过扩增政府的职能和机构来实现这一目标。美国学者萨瓦斯的研究表明，政府提高服务的成本费用，要比市场提供相同服务的成本费用至少高出35%，随着机构和部门的增加，一方面是各个机构之间的跨度和层级的增加加大了协调配合的成本，包括时间和办公成本，另一方面是机构和人员的增加必然伴随着薪资福利、公务成本、办公成本等增加，因此，政府对于公共事务的垄断地位是导致行政成本居高不下的重要原因。

（二）财政预算约束力低

尼斯坎南认为官僚机构普遍存在最大化预算规模的内在动力，他指出官僚机构的可支配预算与其资金效用水平呈正相关，同时，官僚机构与预算审批机构之间信息不对称以及后者对前者缺乏有效的监督制约，容易导致官僚机构在预算使用上的随意挥霍。

具体来说，一是政府部门在行政成本预算项目上出现利益部门化的情况，即部门在申报经费上习惯性地采用在往年预算基础上向上调整，即“保基数，谋增量”的预算形式，使得行政成本预算出现只增不减的固定格局。二是预算体系自身建设不完全，我国政府行政成本的预算组成极为复杂，除公共财政预算收支外，行政成本中还含括了土地出让收支、预算外收支、国有资本经营收支等，其中的预算外收支和土地出让金收支在预算核算上存在统计口径不一致，纳入范畴不清晰等情况。三是预算管理不严谨，预算审核部门缺乏对于提交预算的下属部门的约束力，预算执行不够严格导致实际支出“越位”，表现为行政事业单位中追加预算的行为较为普遍。总之，预算编制体系的不完善、不健全导致财政预算行政成本往往与实际情况相距甚远，缺乏约束力，难以实现成本控制的目的。

（三）绩效评估难度大

我国的政府绩效评估缺乏成文法律条款，也未形成作用于公共领域的较为完善的绩效评估体系。政府行为最重视的是实现社会目标，因为社会目标的实现大多无法以量化考评的形式被展示和评估，即无法被套以“成本- 产出”的效益计算，使得政府部门尤其是地方部门对于经济目标的追求并不急切，考核机关对于政府部门的考评也集中于对于其行政效率和服务质量，行政成本考核的缺位使得行政部门缺少对于成本控制的关注。

三、基于现代化治理的成本控制对策

（一）促进政府职能转变

改革开放以来，为了适应社会、经济的快速发展以及社会公共领域事务的复杂趋势，简政放权一直是我国政府加快职能转变重要举措，应该说这一阶段的简政放权是卓有成效的，政府将市场、企业应承担、可承担的责任和义务交还给市场和企业，从市场的微观经济中抽身出来，将更多的管理资源投入到对于宏观经济的掌舵以及对于市场基本秩序的维护上，致力于打造良好的发展外围环境。当前，随着科学技术的发展，公共领域的社会生活呈现出快速变化的特点，创造性、开拓性事务的增加使得结构性的官僚组织难以在短时间内适应相应的变化，公众对于公共服务的需求也逐渐由“有没有”到“多不多”，进而到达“好不好”的阶段，在这种情势下，政府应重新定义自身职能范畴，将服务职能更多地交托给社会，专注于对于社会制度、社会环境的维护和管理上。政府取消和下放行政审批权，允许社会力量参与到社会治理中去，不仅是对于行政效率的一次提升，更是通过将部分职能合理剥离，实现行政成本控制的应有之意。

（二）优化预算编制和预算执行

预算制度要实现对于政府成本的有效控制。首先需要的是对预算执行的法制化，针对涉及事中事后预算调整进行严密的监控，严格限制部门任意调整预算申报。对于预算编制形成具有约束力的成文法，任何追加和调整计划必须依照相关的法律规定进行，形成完整的责任链条和奖惩制度，保证预算编制的严肃性。其次，要推行电子化政务平台，将预算的编制工作规范化和透明化，建立部门间的信息共享和报备制度，提高预算编制中的数据质量，确保预算编制过程中各相关部门能够自由表达意见和建议。最后，完善审计对于预算编制的监督制约机制。明确预算审计的监督主体，避免行政成本的预算监督工作发生主体重叠或缺位的情况，加强对于事前事中的预算执行审计、决算审计和专项支出审计，保证审计工作对于行政成本控制的制约性。

（三）将预算目标考评纳入绩效考评指标

推行对于部门预算目标达标考核，由预算审批机构与预算申报、执行部门签订针对具体项目的预算执行情况责任书，在责任书中将支出与效益结合，将预算目标进行测度并与项目目标绑定，保证项目目标的可测度、可实现的前提下对于支出情况进行一定程度的考核，保证支出过程中对于行政成本的控制。进一步加强对于行政成本的支出考评，建立和维护好包括绩效评估专家、财会管理专家、成本考核专家的考评专家库，将行政的资源利用效率纳入政府绩效考评综合指标，从制度建设的角度推行行政成本控制。