“精准扶贫”·厘正基层政府行为的创新转型——基于C县G村脱贫攻坚的成功实践

■李辰玺 杨 雪

（内蒙古科技大学经管学院）

引 言

农村、农业、农民所构成的“三农”问题，是新中国建立后不懈破解的老大难问题，其焦点集中于“农民问题”。

一直以来，国际上对讨论农民定义的中心议题是：“传统农民”与“现代农业者”的区别。代表性的观点为：“农民的主要追求在于维护生计，并在一个社会关系的狭隘等级系列中维持其社会身份。因此农民不像那些专门为满足市场而生产、并在广泛的社会网络中置身于竞争之中的耕作者”。由此看出，“农民”必须“固定传统的安排”，贫困是必然的。相反，“农业者”则充分地进入市场，使自己的土地与劳动从属于开放的竞争，利用一切可能的选择使报酬极大化，并倾向于在更小风险的基础上进行可获得更大利润的生产。由此，我们可以把农民问题回归到我国全面建设小康社会的根本问题上来认识，不仅是因为农民一直来是一个弱势群体，更因为“传统农民”是我们要求发展成“农业者”的主体，让更多的农民不再是传统农民，大幅度减少农业人口的贫困度是农村、农业现代化的出路和要求，也是时代发展的呼唤和必然。

1 研究背景与思路

1.1 研究背景

改革开放40年来，中国人民在中国共产党的领导下，成功走出了一条中国特色的扶贫开发道路，使8亿多农村贫困人口成功脱贫，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。但“脱贫”不等于实现“致富”，更谈不上已经实现全面小康。

2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西考察时曾作出“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的重要指示。这就预示着，多年来“粗放扶贫”的模式有了“精准扶贫”的对称与深化。针对国情，以“精准扶贫”来破解中国的“三农”问题，各级政府都在厘正“跳出三农破三农”的基本思维模式。

故此，国家层面作出“精准扶贫”的决策，就是立足于“农业是脆弱的产业，农村是落后的社区，农民是弱势的群体”这样一个基本点；从农村的客观条件和实际情况出发，着力于农村资源和要素禀赋的互补与整合，针对不同贫困区域环境，不同贫困农户状况，运用科学有效的政府行为对扶贫对象实施精确识别，精确帮扶，精确管理，厘正基层政府行为对“三农”问题破解转型逻辑的知觉维度，谋定导向，制胜致远。

1.2 研究思路和方法

本文采用以文献调查法为主，电话访谈与实地走访为辅进行调查。通过查阅相关资料以及致电有关部门的人员询问，根据本文研究精准扶贫过程中政府与村民的互动行为逻辑和行为博弈，分析和总结关于扶贫治理、互动行为、乡村治理、精准扶贫等方面的研究成果，使本文的调查研究接地气，形成问题研究导向，充分运用相关的理论框架对具体问题加以解析，从而提炼出基层政府行为创新转型的扶贫模式与实践经验。

2 相关理论基础

2.1 社会知觉

社会知觉，是对社会对象的知觉，具有“选择性——情绪性——控制性”的特征。主要是指对人及人际关系的知觉。简单地说，所谓“知觉”，是个体为了对自己所在的环境赋予意义而解释感觉印象的过程。（Perception is a process by which individuals organize and interpret their sensory impressions in order to give meaning to their environment.）是感性认识的一种形式，比感觉要完整许多。这个世界是从人们知觉到的世界为影像，每个人的世界都会有很大的不同，一个人知觉到的表象可能与客观现实有一定的差异。虽这种差异可能不会太大，但这种差异却常常存在。把握社会知觉，可更好地锁定精准扶贫“表面”所反映的各种不同特性以及它们之间的相互联系。

2.2 双因素理论

双因素理论（two factors theory），也称激励-保健因素理论（hygiene-motivational factors）。由美国心理学家弗雷德里克·赫茨伯格（Frederick Herzberg）提出。他把企业中有关因素分为两种，即满意因素和不满意因素。满意因素是指可以使人得到满足和激励的因素。不满意因素是指容易产生意见和消极行为的因素，即保健因素。在“精准扶贫”实施中，基层政府行为的绩效来自农民的满意度，“满意的对立面并不是不满意而是没有满意；不满意的对立面并不是满意而是没有不满意。”

2.3 期望理论

期望理论是由北美著名心理学家维克托·弗鲁姆（Victor H．Vroom）提出来的激励。期望理论认为：按照某种特定方式行动的动机强弱取决于我们对特定结果的期待和它的吸引力。

在“精准扶贫”的工作实践中，运用期望理论去调动农民的积极性具有一定的现实意义。因为期望理论是以激励因素反映需要与目标之间的关系的，要激励农民，就必须让农民明确：他们欲求的东西是和努力工作的绩效（收入）联系在一起的。

3 C县精准扶贫中政府与村民互动的实证分析

3.1 基层政府的“扶贫知觉”双因素

“扶贫知觉”源于“社会知觉”，是主体对社会环境中有关人的知觉，既有对他人的知觉，又有对角色的知觉，然后形成对因果的知觉。如果能深度把握农村的结构动态、农业的运转模式和农民观念的根本性转变过程，就等于实现了一个基层政府行为转型的创新过程。

C县是华东某省的26个欠发达县市之一，贫困地区的一个基本特征是经济总量少、农业人口多，绝大多数人的生活依赖于农业收入。按统计口径，在C县50多万人口中，农业人口达45万，占90%左右，其中76%以上的人口居住在农村。2016年C县全县农民人均纯收入只有6621元。还有69个村，约2.2万人口，其人均收入还低于1500元的温饱线，这正是由于扶贫行为的不甚合理所造成贫困现象的根本原因之所在。

2013年底，面对“粗放扶贫”不灵验的G村实况，县乡两级政府展开了解放思想大讨论，通过对之前两次收效甚微的扶贫结果进行分析，对村民的真正所需和大环境的政策条件做出知觉反应并提出相应决策，通过多次调研后形成了扶贫新思路：即因地制宜，实施“双联”。县委办下文指定某局联系G村，再由原县“农办”排出某局党委书记作为“指导员”进驻G村，具体工作的要求是：通过一系列扶贫扶志的举措，充分激发G村每一个人的积极性，在保护绿水青山的前提下，发展适合当地情况的产业，壮大集体经济，实现家家富裕，人人幸福！于是，在既定目标下，就产生了政府行为转型的一个创新过程：

首先，针对资源优势，成立了G村农家乐公司，以点带面，组合联盟，半年内，让50%的农户先成为吃、住的点，来自全国各地的驴友们有了栖身修心的场所，且价格实惠。加上村里统一了接待安排的轮转模式与服务标准，排除了不必要竞争之疾。同时，各家各户的土特产也形成了统一标价的平台，童叟无欺，游客放心。其次，村里组建了种养殖合作社，土地变股金，村民变股民，明确目标，细化分工。一年后，从稻米到杂粮及家畜家禽，还有各种时令水果与常见药材等都实现了自产自销，收入颇丰。可喜的是，原来被村民们抵触不种的杨梅，现在成了漫山遍野的绿景。然后，针对农家乐发展状况，驻村联系单位与指导员不负众望，积极献计献策，在扶贫先扶志的基础上努力向上争取各类涉农补助，精准实施每张床位与席桌数量补贴，每户农家乐得到了5～10万元不等的补助。紧接着对村容村貌的改造全由政府出资、村民出工来完成。再有对合作社的补助以家畜家禽养殖数量与特色农产品栽种面积来精准补助。如此，就让财政资金起了四两拨千斤的作用。由于扶贫攻坚、“双联行动”及农业发展方式转变与政府补助深度融合，不出三年，全村脱贫致富，人均收入超过了3万元，获得了全县排名第二的好成绩，发展前景广阔。G村的华丽蜕变，让村民满意，更让世人刮目相看。

透过表象，不难发现基层政府在扶贫知觉中存在着双因素理论的模板。因为，引起人们工作动机的因素主要有两个：一是保健因素，只能消除人们的不满，但不会带来满意感。比如，乡政府第一次送给G村杨梅苗，村民不接受，缘起杨梅的出产时间长(五年后)，且管理繁杂，加之不通公路，果实运输不畅，极易损坏腐变，以致人人抵触。第二次，乡政府送给鸡、鸭、羊等畜禽苗，显得有眼前收益实际，乐的收下，改善伙食。此举虽消除了村民对乡政府不满，但效果不佳。二是激励因素，它能够给人们带来满意感。比如第三次，乡政府总结扶贫的不足之处，由普惠式扶贫换成了“扶贫先扶志”的激励新方法，因地制宜，创新方式，大获成功，摘除了G村的贫困之帽。

从ERG理论角度分析，村民们首先要满足的是自己的生存需要，即有一个基本的物质生活条件。第一次和第二次政府的扶贫举措让村民们有些“不知所措”，因为从现实意义看，这些东西只能满足眼前一时的需求。村民们真正在乎的是到手的钱有多少，在第三次的“因地制宜、精准扶贫”中，政府给出的扶贫政策中体现了相互关系的需要，发挥人本思想，激发村民们的自主能动性，扶贫也扶志。

3.2 基层组织行为的两重性

从理论上说，组织行为学是系统地研究人在组织中所表现的行为和态度的学科。它是行为科学的一个分支，其基础就是行为学。

农村人口太多，农民劳作行为随意，这是长期制约C县农村发展的一个根本性原因。由于C县总人口的75%以上登记在农村，人均耕地占有面积只有0.5亩，已靠拢联合国确定的危险线。还有一部分村已接近人均0.2亩的失地线。土地资源如此稀缺与农民劳作行为粗放的状况，已显示现有的土地难以承载如此众多的农业人口，长此以往，不要说富裕，连温饱也难以保证。而现行以承包责任制为主体的土地使用制度，恰象是一把沉重的“双刃剑”，让人难以把握。一方面，三十年不变的土地政策，农民“为吃而种”，日日辛苦，获得了解决温饱的基本条件。另一方面，秦晖教授在《农民学丛书·总序》一书中指出：“我们常以世界耕地的7%，养活了世界人口的21%为自豪，却很少提及它的另一面：以世界上40%的农民仅仅“养活”世界上7%“农民”。这句话拓宽了C县对“三农”问题的认识视野，如果仅就“种田人”而言，C县的种田人大概不会占到总人口的30%，但在户口上被规定为“农民”身份的人在公安机关登记口径下的乡村人口中确占有90%左右的比例。这种把“农民”看作与“市民”相对的社会类型制度，虽在户籍制度放开的新政策下开始厘正，但农民被土地牵制的现实，无法实现破冰。

反过来说，数千年来“土地是农民的命根子”的传统观念，根深蒂固，假如农民想离开土地，马上有条件反射：条件和机会是否具备，我靠什么混日子，万一出现风险又该如何解决。如果农民想仰仗土地致富，又由于人多地少，难以“为卖而种”，资本投不下，商品率也不高，当然也就无法仰仗。资源与制度的双重约束，走也不是，不走也不是的两难选择，严重地束缚着农民的手脚。这就是G村难以实施高山移民的真实境况。

当然，政府实施的一系列扶贫行为最终也可转化为群众收入，如基础设施投资、投资环境改善、就业机会增加等；但问题的关键是：政府在增加扶贫工作力度的同时，有否紧密关注广大群众的收入增加有多少？实际工作中，像现行的上级对下级考核制度，往往突出了乡镇的财政收入，忽视了农民的转业、就业和收入，这种舍本逐末的方法，把手段当成目的，把目的放到一边，暴露了组织行为工作指导思想上的偏差。

可见，C县通过组织行为对G村的帮扶实践，较好地印证了基层组织行为的两重性，即：既有组织中人的心理行为的一般规律性——自然属性，又具有特殊性——社会属性。由此推论：实施精准扶贫，政府政策是核心，组织行为是关键，良好的政策制定与有效的组织行为是社会知觉维度构成的特质，蕴含着“精准扶贫”的灵性。

G村的脱贫案例告诉我们：组织行为人的管理哲学和管理方式，对帮扶对象的发展具有非常重要的意义，如能在管理中坚持以人为本的哲学，厘正“人类——环境”系统的“自然”与“社会”的两重性，充分实现政府行为的创新转型，就能全面提高扶贫的精准度。

4 C县“扶贫知觉”把握下的创新经验

4.1 C县“扶贫知觉”的构成

“扶贫知觉”，由社会知觉、社会交往和社会适应三大维度构成。也是社会知觉中，物质与情境交互作用的深度研究。

这个“扶贫知觉”的认识与把握过程是透明的，但要归纳其认知的把握过程，难免有点牵丝挂藤（如图1所示）。

图1 C县“扶贫知觉”构成图

4.2 C县扶贫经验之亮点

实事求是，构建现代农业的组织模式。如G村的合作社与农家乐（民宿）融合，构成了“文旅农”一体化的多元产业，形成了农业与乡村扩展的组织模式，开辟了乡村居民增收的有效途径。

因地制宜，实现经济多元化的格局。G村的成功告诉我们，多元的乡村经济对人力资源的利用更容易做到人尽其才、才尽其用。多元的乡村经济既可以把一些劳动力化整为零，又可以使一些工作积少成多，实现乡村劳动力充分合理利用。从而构建经济多元化的格局，逐渐形成乡村振兴的经济增长点。

分类指导，形成乡村特色产业。特色农业是天时地利人和在农业生产上的具体反映。G村发展高山杨梅，通过气候差、季节差获得广阔的市场空间，具有很强的市场竞争力。另外，G村的“农家乐”之所以受到欢迎，就在于它框定了村内农民主体之间的产业融合，有着有效的产业链延伸模式：从地头延伸到餐桌，从自然景观游进农家的梦乡。简单地说，C县在“精准扶贫”中恰到好处地厘正了三种行为：一是站在区域经济品牌中看待特色农业，挖掘出农业产业化的“精品”源；二是按照农业分层理论对市场进行准确细分，拓宽了劳动力转移空间；三是善于在已有的资源、产业和规模上延伸研究和开发新的市场，延长了农业产业链，真正把农民发展的实践程度作为衡量政绩的根本标准。这虽是大道至简的一般行政行为，但有效地打开了“二个空间”，即：打开农村产业结构和农民消费结构升级的空间；打开了非农产业和农业多元发展为劳动力提供增收的空间，从而大幅度提高贫困农村人力资本积累的水平，引领“三农”经济进入良性循环。

综上所述，从有效发挥农村劳动力创新能力为核心的“人本”效应角度出发，以农民利益为归，有序融合农村产业，拓宽劳动力转移空间，逐步形成别开生面的“创新经济”增长极，这就是“精准扶贫”的实质与灵魂。

5 结 语

“精准扶贫”有个“精准”过程，侧重点在于对“社会知觉”的把握、控制和协调上，要处理好政府对贫困村帮扶的体制关系；在发展乡村特色经济与优势产业上，要协调好财力的扶持关系；在完善社会帮困救助上，要理顺政府与乡村的权利与义务关系；在建立社会就业的责任体制上，要形成政府与乡村各自的责任制。从而去建立合理的空间结构，创造出资源节约型的扶贫经济主体。在“决策与服务”的前提下，政府与乡村通过上下对应的两级管理，能在每一个时点上按其当前的要素禀赋结构所决定的比较优势来选择产业、产品与技术，牵引出最大的扶贫竞争力，创造出最大的剩余，让各个扶贫对象（村）的“自生能力”愈来愈强。这个过程可以定义为：基层政府行为的创新转型。