高水平建设浙江海绵城市策略研究

(浙江工业大学 设计与建筑学院，浙江 杭州 310023)

在城市绿色发展理念推广和建设方式转型的背景下，中国提出建设海绵城市，以期提高新型城镇化质量，从根本上促进人水和谐。海绵城市建设是解决城市内涝、径流污染、地下水短缺等雨水问题的关键，也是推进生态文明建设的重大举措。浙江以建设“两美”浙江为目标，“五大发展理念”为引领，结合“五水共治”工作，在嘉兴和宁波两个国家级试点城市建设的经验基础上，加推了四个省级试点城市(绍兴、衢州、兰溪和温岭)，并谋划向全省推进海绵城市建设。但在实施过程中面临着理念认知不全面、规划建设碎片化、法规制度不健全、经济激励措施不足、公众缺乏雨水管理的社会责任意识等系列障碍，致使建设难度大，项目推进缓慢。如何持续健康推进全省海绵城市建设，成为当前亟需关注和重视的课题。为此，对浙江六个海绵试点城市进行现场走访、专家座谈及问卷调查，并学习国际雨洪管理的理论成果，借鉴国内优秀试点城市萍乡的实践经验，提出相应的思路和对策，为高水平打造海绵城市建设的“浙江模板”提供决策参考。

一、当前浙江海绵城市建设存在的主要问题

浙江结合“五水共治”的工作基础推进海绵城市建设，目前已初见成效，但同时暴露的问题也令人深思、发人深省。研究针对海绵城市建设相关专业人员(1)这里专业人员包括海绵城市领域的专家和从事海绵城市建设的管理人员。和公众两个群体设计调查问卷，获得省内六个城市共216份有效问卷(专业人员42份、公众174份)。经过整理归纳，发现当前浙江海绵城市建设主要存在以下问题：

(一)理念认知不全面

水是中国社会经济持续发展的重要制约因素，人水和谐是衡量国家生态文明战略成效的重要标志。传统无序的灰色城市建设模式带来了城市下垫面硬化和生态系统恶化等诸多后遗症。海绵城市为系统解决城市水安全、水生态、水环境、水资源等涉水问题，引领城市科学绿色发展提供了全新的理念和路径。但在调研过程中，无论是专业人员还是公众，对于海绵城市的理解缺乏科学、系统的认识。调研结果显示(图1)，在地方政府的大力推广和宣传下，70%的专业人员全面、深层地学习了海绵城市相关理论与技术，但仍存在个别专业人员认知片面化的现象；而公众关于海绵城市知识的涉及面普遍较窄、了解程度不深，高达80%的公众没有厘清海绵城市与城市排水系统的关系。调查发现，受访对象普遍认为海绵城市建设有助于缓解城市内涝、改善黑臭水体和提升人居环境，但仍有22%的公众指出建设前后没有明显变化(图2)。当前建设成效未达公众预期(图3a)，4%的公众反对继续建设海绵城市(图3b)，侧面表明部分公众对海绵城市建设的必要性理解不足，只关注眼前利益而忽视长远效益。

(二)规划建设欠系统

海绵城市建设是一项复杂的系统工程，要发挥其综合效益，必须树立系统建设观，从目标设定、总体设计、工程实施、建设管理等方面统筹协同推进。调研发现，专业人员认为当前项目建设缺乏系统性思维(如图4所示)，具体表现为“碎片式建设”和“局部式治理”。比如，为了完成建设目标，在总体设计中碎片化分割项目区块、分散布置海绵设施，导致海绵城市建设的连片效应未能显现，甚至为了解决局部水问题(如城市某处内涝点)采用“头痛医头”的方式，仅仅着眼于跟问题直接相关的终端排水系统处理而忽视了整个流域水文循环的系统性改善，致使收效甚微。

(三)组织管理需强化

推进海绵城市建设需要充分发挥集中力量办大事的制度优势，同时强化组织保障才能克服试点建设过程中的重重困难和阻力，确保海绵城市理念真正落地生根。在考察了现有组织体系、相关部门重视程度、推动力度，以及部门协调合作程度后(图5)，浙江试点城市在组织管理方面存在的主要问题包括：领导小组未能真正发挥强有力的协调推动作用；建设、水务、城管、园林等部门互相推诿责任，各项目间不能有效衔接，尤其是园林部门至今未能认同海绵城市的理念与做法；重建设而轻管理，长效运维管理机制尚未建立，许多已建成的海绵设施因缺乏维护而丧失了基本功能；部门审批组织模式不理想，审批程序繁琐重复、审批效率低下。此外，经过对公众的调研发现，仅有37%的公众表示相关人员事先沟通过社区海绵项目的改造情况(图6a)，在建设过程中多数的公众诉求并没有得到解决(图6b)。公众的调研结果反映了浙江在建设过程中忽略了公众对海绵建设项目推进起到的重要作用，还未能有效识别利益相关者和其关注的重点。

(四)保障机制待完善

将海绵城市理念真正融入城市建设发展的全过程需要一套行之有效的完善的制度体系，该体系涵盖规划管控、项目管理、资金管理、PPP管理、公众参与等要素。调研结果显示(图7)，目前浙江海绵试点城市在保障机制方面存在的主要问题有：管控不够严格，海绵城市建设要求未能实现全地域覆盖(仅局限于试点区域)和全过程精细化管理(各环节具体要求与细则缺乏)；权责不清、奖惩不明，海绵城市建设没有纳入各部门政府绩效考核；政策与制度创新不力，管理效率低下；缺少智慧化、信息化的管理平台和相关配套功能；产业发展缓慢，社会资本投入少；缺乏制度化的公众监督体系，公众参与的积极性不高。

经现场走访、专家座谈及问卷调查，浙江海绵试点城市在技术突破方面较为重视，一定程度上可以节省资金、加快进度、提高效果，然而“轻管理”现象会造成更多资金资源的浪费，运行效果也大打折扣。虽然浙江试点城市在理念推广、规划建设、组织管理、机制保障等方面做了不少工作，但仍然存在上述问题。分析这些问题之间的内在联系不难发现，理念认知不足会体现在项目建设管理的各个方面，如若缺乏对政策保障、组织管理的关注和系统性建设的重视，全省海绵城市建设将面临更大的阻碍。推进浙江海绵城市建设，需要挖掘现实问题、借鉴国际经验、提出科学策略，这是高水平建设浙江海绵城市的关键。

二、国内外雨洪管理经验借鉴

为系统地解决城市雨水问题、改善生态环境，发达国家经过长期探索、研究与实践，建立了一套相对完整的雨洪管理体系。笔者从国内外雨洪管理的理论研究和实践经验入手，系统梳理和总结雨洪管理的理念技术、政策法规、组织实施和保障机制等方面的成果，为浙江海绵城市建设提供决策依据与实践参考。

(一)雨洪管理的国际经验

1.美国雨洪管理体系

(1)丰富的理论基础。美国的现代雨洪管理体系历经三十多年发展，从上世纪70年代开始逐步提出最佳管理措施(Best Management Practices，BMPs)，低影响开发技术(Low Impact Development，LID)，绿色基础设施(Green Infrastructure，GI)，雨洪控制措施(Stormwater Control Measures，SCMs)等一系列雨洪管理理念与技术措施(表1)。美国对雨水的态度发生了从雨水快排到水量水质控制，再到可持续雨洪管理的转变，反映出美国城市在各阶段所面临的不同雨洪问题及典型特征，为我国应对快速城镇化带来的雨水问题提供了宝贵的经验。

(2)完整的立法体系。建立现代雨洪管理体系以来，美国在组织上形成了联邦政府、州政府、地方政府三级管理机构[8]，各级机构从多层面制定政策标准，多方位保障规划的实施与落地(表2)。例如，美国通过以《水质法》为核心的一系列法律法规来管控雨水，但具体内容则由各州或地方当局制定。又例如，美国环保署依据《清洁水法》(Clean Water Act，CWA)制定政策、管理项目和分配资金，但多数执行、监督和发放许可的工作已由联邦政府移交给各州[9]。美国的立法体系表明，由更低层级的立法机构对国家法律进行补充和实施，可以更好地考虑到当地的实际情况。

表1 美国雨洪管理理念与技术措施[1-7]

表2 美国雨洪管理立法机构[10-11]

(3)有效的经济激励措施。美国通过收取税费和雨水费、发放补贴和费用折扣、发行债券和赠款等方式，维持稳定的雨水管理资金来源，并引导用户主动使用雨水储存罐和渗透设施，从而达到增加透水面积的目的[12]。其中，雨水费是向受益于雨水基础设施的人们收取费用的一种公平合理的方法，而费用折扣和积分为居民用户提供了一个使用LID技术以减少雨水费的方法[13]。此外，美国环保署也会依据CWA第319节为各州提供财政支持[14]。

(4)具有法律保障的公众参与机制。公众的思想与行为对雨水管理实践的发展有至关重要的作用。美国建立的公众参与机制主要分为宣传教育、调查咨询、关注参与、沟通合作、赋权决策五个阶段[15]。市政当局会深入了解公众诉求，与公众共同确立雨水管理的重点方向，并给予公众参与决策的机会。同时，美国的法律条例也会保障公众参与的有序进行，例如CWA要求公众关注、教育和参与，公众有权对未执行水质法规的州政府或地方当局提起诉讼。有研究[16-18]指出决策时充分考虑公众的价值观，有利于公众支持公共政策；此外，在较富裕和受教育程度较高的社区使用雨水管理措施可以获得更高水平的雨水评估[19-20]。

2.英国可持续排水系统

(1)分级削减和控制雨水的可持续排水系统。为解决城市内涝、水质污染和提高雨水利用率，英国在美国BMPs的基础上建立了可持续排水系统(Sustainable Drainage Systems，SuDS)[21]。SuDS模仿生态系统中雨水的自然排放过程，从源头、传输到末端形成处理链，运用技术措施控制雨水的水质与水量，实现全过程分级削减和管理(图8)。同时，SuDS把环境和社会因素考虑在内，综合考虑水量水质、生态价值、经济发展及社区参与，通过综合措施改善城市水文循环[12][22-24]。研究证明SuDS具有更好的经济效益[25]，而建设维护成本与传统排水系统相比可能更低。

(2)多级结构的政策、立法和战略。英国与美国一样，政策和立法均在多个层面制定，形成了国际层面指导、国家和区域战略部署、地方层面实施执行和监管的局面(表3)。以英格兰和苏格兰为例，结合区域内水质现状，将欧盟层面制定的《水框架指令》(Water Framework Directive，WFD)分别转化为国内法律。在地方一级执行时，英格兰将内容解释权交予地方当局，而苏格兰为解释地表水管理立法提供了更详细的集中指导。研究表明，建立多级结构可能有助于综合水资源管理[26]，也有学者发现尽管将规划政策作为首要履行准则，但只有少数的SuDS设施在运行，规划政策的推动作用远不如积极的公众和创新的可持续政策产生的促进作用重要[27]。

表3 英国雨水管理政策和法律[11]

(3)广泛的公众参与。英国的公众参与十分广泛，社会自我管理能力强，是社会发展过程中意识形态长期积累的结果。起初英国公众或认为安装防洪保护措施以及负担雨水设施的费用是政府和保险公司的责任[28-32]，或仅愿意为减轻洪水风险而支付低于100英镑的一次性费用[33]。之后，英国通过咨询活动计划、提供参与途径、与社区形成伙伴关系、赋予居民权力参与决策等方式鼓励公众参与雨水管理，研究发现与公众明确地交流政策，有利于激发公众参与[34]。目前，英国公众积极参与SuDS设施的设计、建设、监督和建议等环节。此外，英国还倡议“校园SuDS”，有助于教育学童了解关于可持续管理过量地表水的重要性[35]。虽然短期内公众真正参与决策可能比较困难且成本高昂，但从长远角度出发，公众参与开发设计可以节省额外资金，更助于鼓励公众做出维持良好雨水管理的行为[11]。

(二)国内优秀试点城市萍乡的具体实践

美英等国雨洪管理体系的建立与完善历经数十年，仍在探索与发展中；与发达国家相比，中国海绵城市建设还处在初级发展阶段。近三年考核连续名列第一的首批国家海绵城市试点——江西省萍乡市，坚持绿色发展、系统建设和以人为本的“三项理念”，大胆创新机制、技术、资金、管理与运维模式，确立和坚持“全流域管控、全方位定标、全过程植入、全域性铺开、全社会参与、全链条跟进”的“六个全面”整体推进策略[36]，形成了许多可推广、可复制的“萍乡做法”，为浙江海绵城市建设提供丰富的经验借鉴。

1.建设思路。萍乡市在海绵城市建设过程中，提出并始终遵循“全域管控、系统构建、分区治理”的建设思路[36]。在全市层面，构筑“山水林田湖城”的空间管理格局；在中心城区，构建“上截—中蓄—下排”的城市排水系统[36]，从根本上解决城市内涝问题；与此同时，将试点区域扩展至全市地域范围，并以PPP项目包的方式系统推进，有效避免了项目散、小、乱所带来的审批、预算和招投标等环节复杂化的问题。

2.组织领导。萍乡市建立了“领导小组+海绵办+多部门(1+1+N)”的工作体系和协调联动机制，部门之间高效协作，共同推动全市海绵城市建设工作。试点期结束后，所有组织机构转为常态化运行，个别部门职能发生转化，同时增设海绵设施管理处作为运维工作的日常管理机构，避免出现“重建设、轻管理”的现象。

3.政策规范。为保障长效管理机制，萍乡市建章立制，逐步完善从规划、设计、施工到验收各环节的标准与技术导则，解决海绵城市建设项目在试点过程中无规划引导、无技术参数、无施工规范、无验收标准的问题，引领海绵城市科学有效推进。

4.资金管理。萍乡市与中国水电八局、中铁建大桥局等社会资本签订的PPP项目合约期长达八年，持续稳定地为项目提供资金支持；建立严格的绩效考核体系，实施按效付费模式，有效激励和保证了PPP项目推进进度、建设质量和运维水平。此外，萍乡市充分利用产业对经济增长的带动作用，打造的海绵产业链条从透水砖、透水混凝土等海绵产品生产，向规划设计、新技术与新材料研发、海绵城市建设投资、海绵设施运维管理等全产业链延伸。

5.智慧平台。萍乡市建立的智慧化管理平台运用在线监测、地理信息系统、数学模型、物联网、大数据、云计算等技术[36]，专业化评估了海绵项目建设效果，实现了多设施的联合调度及统一部署。该平台基于可视化的数据和信息来管理调度，促进了海绵城市建设的科学化和智慧化，为实现多重效益提供技术保障。

三、高水平建设浙江海绵城市策略

在“五水共治”和省域海绵试点城市建设探索的基础上，浙江省应学习和借鉴发达国家成熟的雨洪管理体系以及萍乡市海绵城市建设的实践经验，构建体系，优化方法，完善保障，加快推进全省海绵城市建设，高水平打造海绵城市建设的“浙江模板”。

(一)注重顶层设计，系统谋划科学方案

海绵城市建设是一项复杂的综合系统工程，事关浙江城市可持续建设大计，需以全局、系统视角进行谋划与布局：

1.突出规划引领。浙江地形地貌多元复杂，海岛、平原、丘陵、山地皆有分布，水文地质差异较大，各地区应因地制宜，构建“源头减排—过程控制—系统治理”的建设思路，建立系统化的海绵城市建设规划体系。通过水敏感性和景观格局等分析，在国土空间规划层面划区设线，构筑“山水林田湖城”空间管理格局；在城市总体规划中明确海绵城市建设目标，在详细规划中分层分级落实相关指标；编制海绵城市专项规划，充分利用“灰绿结合”和“多级蓄排结合”等综合性强的实施方案，完善城市排水系统网络建设，推进公园湿地建设和自然生态修复。

2.建立标准体系。海绵城市建设过程复杂，一套全方位的标准体系有助于项目的规范实施管理。省级部门应建立涵盖规划、设计、施工、验收以及维护的全周期标准体系，作为全省海绵城市建设以及各地规范标准编制的重要技术依据，确保每个环节都有章可循，具体的实施细则由各市镇因地制宜进行补充和落实，借鉴试点城市的建设经验，结合本地的设计参数和管理特点，建立属地化的标准体系。该体系并非一蹴而就，因此，在海绵城市建设过程中应不断积累实践经验，修改完善各项规范标准，将新技术、新工艺、新参数逐步纳入其中，形成动态更新的格局。

(二)创新体制机制，全面提升建设效率

1.重组职能部门。海绵城市建设需建立多层级的管理组织体系。首先，应建立由各级各地主要领导任组长的海绵城市建设领导小组或办公室(简称“海绵办”)，以总体部署、定期例会、现场督查等制度强力推进海绵城市建设；其次，应从规划、水务、城管和财政等相关部门广泛选调骨干充实“海绵办”，明确协作部门的联络员，保障海绵办与各部门沟通协调的工作渠道畅通，重要职位的工作人员应与原单位工作脱钩，力求做到专职管理；最后，设立专门的管理机构，强化海绵城市建设和维护的日常管理工作。通过部门的优化调整以及协调联动机制的建立，逐步形成一个指挥有力、业务扎实、统筹协调的管理组织体系，打破条块分割的传统行政管理体制。

2.简化审批流程。为了提高海绵城市建设管理效率，在部门沟通与合作中应简化办事流程。一方面，加快海绵城市管理规范的制定，明确审批要求、操作及流程，在原有审批体制中纳入海绵建设要求而非增加项目审批环节；另一方面，在条件允许的情况下可采用项目打包审批的方式，尽可能做到职能部门集中并联审批，简化程序，解决项目审批难、程序繁琐等问题。

3.加强立法保障。自上而下建立完整的法规制度体系，使海绵城市建设逐步走向法制化。各地政府应将海绵城市建设纳入城市立法计划，列入重要的监督事项和协商议题，依法建设、监督并作出决议。此外，通过立法建立完善的规划管控、公众参与等机制，在法律层面保障建设项目顺利推进。

4.培养本地人才。充分利用第三方技术服务团队培养本地设计、施工、养护等人才作为后续技术储备，加强各专业技术人员的业务技术能力，为持续推进海绵城市建设提供技术支撑，从而提升建设效率。

(三)完善监管体系，切实保障建设成效

1.完善监管体系。为保障高质量、高水平建设海绵城市，应建立完善的、与之配套的监管体系，明确项目建设的监管主体，以立法的形式保障其监督权。设立相应的监管机构，建立责任追究制度，加强各个环节及程序的审查与监督，确保建设项目的质量和水平。

2.规范资金监管。海绵城市建设资金投入大，应为PPP项目资金制定专项管理政策，规范资金用途，提高资金使用效率。各地需依据项目合同、合资经营协议和公司章程确定工程资金计划管理、支付管理及审计制度等监管内容，从制度上规范海绵城市建设PPP项目资金的监督管理，对违规使用资金的单位或个人，追究其法律责任。

3.确保建设质量。从图纸审查、现场施工、竣工验收等过程进行全方位监督、检查和落实，通过对海绵城市建设项目的阶段性监测和有效反馈，及时完善调整建设和管理策略，有效提升项目的建设质量。

4.实现全民监督。首先，政府应在网站公布海绵城市建设的相关信息，使民众和专业人士了解当地海绵城市建设项目最新进展、典型做法以及政策措施；其次，通过社区宣传、媒体报道海绵城市建设的重要意义，引导公众积极参与；最终，促使公众发起倡议或通过相关渠道向监管部门反馈信息、意见和建议，实现全民监督，从而规范管理者的行为，促进海绵城市建设项目的完善和政策条例的改进。

(四)构建合作平台，有效引导市场参与

1.加强社会参与。海绵城市是一个巨系统，仅靠政府推动是远远不够的。在加大海绵城市宣传的同时，应鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业参与其中，并给予企业适当的优惠政策；通过与开发商、企业实体、公益组织、学术机构和社区居民的合作，让“海绵城市”走进社区企业、走进校园课堂，可以极大地提高项目建设的效率和质量。

2.利用经济激励。为有效引导市场参与和资金的可持续投入，政府可以利用奖励补贴、收取税费和雨水费等经济激励手段，鼓励社区居民自发参与项目建设，并通过明晰经营性收益权、财政补贴和创新绿色产业金融体系等方式，充分引导和发挥社会资本采用PPP模式参与海绵城市建设的积极性。例如，政府最初可通过行政命令推动项目建设，对自主申请海绵改造或设置雨水集蓄设施的社区企业给予一定的资助补贴或水费减免；之后，政府可采用雨水排放许可、环境保护税、雨水排放费等制度，对申请雨水排放许可的建筑工地、工业园区等企业在水质水量不达标的情况下，处以限期改造或高额罚款，也可依据雨水径流污染物负荷大小，向社区企业征收雨水排放费，激励其减少径流雨水的排放。

3.培育海绵产业。各地政府可以出台税收优惠政策，培育和引导海绵城市相关产业的孵化，形成产业新动能，促进地区产业转型，带动浙江经济发展。首先，浙江应明确海绵产业的核心与发展方向；其次，发展本土龙头企业，引导中小企业聚集，形成海绵产业链；同时，推进产业体系建设，强化产业的创新驱动力和发展辐射力；最后，设立产业基金、减免税收或资助补贴，加强产业发展的资金保障。

(五)借大数据优势，实现智慧监管

1.构建监测网络。为全面考核评估海绵城市建设成效，浙江应综合运用先进技术构建在线监测和人工检测相结合的监测网络，多方位记录海绵城市设施运行情况。结合实际执行情况，不断优化监测方案，监测设施长期运行效果，及时应对各种风险。同时，搭建覆盖多方面的城市水安全预警系统，充分利用智慧水务系统，实现多功能、多设施的实时监控和调度。

2.建立信息平台。对城市雨水径流水量水质、河湖水系水量水质、海绵城市设施运行情况等各类数据进行收集，建立海绵城市数据库，使原本分割于各部门的数据得到有效整合。同时，基于动态更新的数据库建立多功能融合的综合信息管理平台，实现数据资源共享、多方协同共用。运用技术手段以综合信息辅助决策，使海绵城市建设做到信息化、网络化、精细化发展，既能扫除海绵城市中的管理真空和安全死角，又能提高管理效率、降低成本，实现海绵城市规划、建设、运营管理和环境绩效的全过程综合监管，为海绵城市的可持续发展保驾护航。

在浙江进入城市高质量绿色发展的重要时期，推进海绵城市建设有助于实现城市可持续协调发展，对维持城市水文循环、提升人居环境等方面具有重要作用。当前浙江海绵城市建设在理念重树、体制改革、机制创新、平台建设等方面都亟待加强，政策制定、规划管控、激励措施以及公众参与都需要尽快落实和完善。以理念变革为先导，体制机制创新为动力，项目建设为抓手，系统规划，协同推进，高水平打造中国海绵城市建设的“浙江模板”，是浙江实现可持续发展的必由之路。