论新时代社会救助体系的转型升级

(浙江工业大学 公共管理学院，浙江 杭州 310023)

一、问题的提出

我国社会救助体系近年来取得了长足发展，规范化和分层分类的救助格局基本形成。但社会救助制度的发展并非一帆风顺，需要在不断变革与调整中走向完善。尤其是20世纪70年代末兴起的新公共管理运动在降低政府行政成本的同时也带来了新的问题：市场机制的引入使得利益至上观念在政府中占据主导地位，竞争造成政府内部、政府与市场间关系的“碎片化”[1]。后工业化时代的权力体系、利益诉求、政社合作上的“碎片化”问题也更严重[2]。复杂与不确定的社会现实进一步加深了社会救助领域“碎片化”治理带来的恶果，各自为政、救助叠加、低保的“门槛效应”“福利捆绑”等弊端凸显。与此同时，新时代对社会救助的发展提出了更高的要求，社会救助体系不仅要改变“碎片化”的现状，还需要回应贫困群体多维贫困的需求，提升贫困治理的能力，促进高质量发展进而起到风险预防的作用。资源统筹、部门联动、社会参与、平台支撑、数据共享、功能整合成为迫切需求。

现代技术的发展为此类问题提供了解决之道。不仅体现为信息技术可打通沟通渠道，构建资源链接的平台，形成关系更为紧密的整体，还体现在信息技术可通过获取的信息进行更深层次的结果挖掘与预测甚至进一步实现“数据决策”。这些与整体性治理的理念高度契合。因此，借助信息技术构建的信息平台并以此为突破口实现整体性治理成为社会治理的新选择。近年来，数字政府建设成为热议，政府数字化转型效应最大化需要全方位协同[3]。在社会救助领域，社会救助体系还需要推进资金、信息、部门、制度等方面的统筹整合，理顺管理机制[4]，提升贫困预防、社会服务等综合治理能力，充分激发救助对象的主动性和能动性[5]。新时代的社会救助面临着诸多新的社会特点，新时代的社会特征也给社会救助体系的转型与发展提出了更高的要求。新时代社会救助体系转型升级的动力是什么？具体路径又是怎样的？新时代社会救助体系如何实现整体性转型？这些都是迫切需要回答的问题。社会救助体系需要适应社会主要矛盾的变化，以更平衡更充分的发展回应民众的需求。

二、新时代社会救助体系转型升级的动力与机制

新时代中国即将迈过“中等收入陷阱”，社会主要矛盾从满足基本生活需要向追求美好生活需要转化；中国已进入工业化中后期，正在从高速增长阶段向建设现代化经济体系、实现高质量发展阶段迈进；改革已进入全面深化阶段，正在从鼓励各地“先行先试”向全面发力、多点突破、纵深推进转变；中国已进入信息化高速发展阶段，正在从全球信息化的“追赶着”向“引领者”迈进[6]。新时代的新特征对社会救助体系建设提出了更新、更高的要求。

(一)革除制度碎片化运行的弊端是关键动力

通过大数据、人工智能等技术的应用破解“碎片化”治理带来的资源浪费、低效率及不公平的问题已迫在眉睫，借助信息技术推动社会救助整体转型已是大势所趋。实践证明，系统性是民生建设的必然要求，单兵突进的制度难以取得预期效果。现行社会救助体系“多层次”性的特征决定了其需要“跨部门”“跨领域”的合作，这正是社会救助体系的短板之一，急需通过系统性的制度整合实现突破。制度的整合来自救助体系内部的整合以及救助制度与其他反贫困制度的整合。体系内部各专项救助制度在部门合作等问题上还存在不能很好衔接的情况，救助的科学化与精细化尚待提升。制度的外部整合方面，社会救助制度与社会保险、社会福利及其他反贫困政策安排之间的有效衔接也是急需解决的问题之一。新时代要求社会救助体系遵循系统性、整体性思维，创新制度体系，做好制度的有效衔接与整合，改变“碎片化”治理现状。

(二)防范重大风险实施“上游干预”是方向指引

全球化带来的开放性让社会的发展变迁更为迅速，新技术的应用大幅度推动了生产力的发展，迅捷地改变着人们的生活方式，与此同时整个社会已进入风险社会。风险与不确定性成为中国社会各阶层的核心忧虑。全球化、高科技、高风险的社会特征增加了社会生活的不确定性[7]，需要提高现代性的反思能力来建构应对风险的新机制[8]。需要整体提升社会救助体系去防范贫困风险。“上游干预”强调“预防重于治疗”的理念。“上游干预”的政策设计在政策手段上更积极主动，不仅包括“收入匮乏”的底线保护，还要提升家庭应对风险的能力；参与主体更多元，除国家外还提倡社会力量的广泛参与；目标对象更广泛，从贫困群体扩展到几乎所有的弱势群体；政策效果更可持续，强调家庭功能的恢复及自我发展。新时代需要充分利用信息技术优势进行贫困的早期预判与干预，尤其是要实现对高贫困风险家庭的精准识别与干预。

(三)多维度贫困需求推动综合性帮扶是重要推动

新时代多维贫困是关注重点。收入匮乏只是贫困分析的一种视角，还存在社会排斥的多维度解释，部分贫困群体不能融入主流社会，在各个层面面临排斥的风险。许多家庭成员因为重病、重残、年老等存在丧失劳动力的风险；青少年失学降低了人力资本，永久削弱了其脱贫能力；疾病及营养不良影响健康，导致劳动技能退化或丧失；教育、医疗、养老负担较重进一步消减了家庭的自我发展能力；部分家庭社会关系网断裂；一些家庭缺乏应对风险的能力，缺乏行动选择的自由。需要多维度认识贫困，强调非收入因素对人的福利的作用，深化人们对社会需要、社会机会的认识，力图从增权或能力提升、社会融合等新视角进行考察[9]。因此，新时代贫困家庭的差异性、多样化需求促使社会救助体系必须转型升级，建立动态的、多维的社会安全网实施综合帮扶。

(四)社会治理能力的提升是源发机制

十九届四中全会明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，提高社会治理社会化、智能化、专业化水平。社会治理的社会化强调社会力量的参与；智能化强调要充分运用大数据、人工智能等科技成果；专业化强调培养专业人才，打造专业队伍。社会救助体系的发展是提升社会治理能力的重要手段，整体社会治理能力的提升与完善也能实现社会救助体系的完善与发展。新时代社会救助体系要建立利益共享、风险共担、协同共进的贫困风险防范机制，运用大数据等手段实现部门联动、数据共享，推动工作手段的智能化。建立主动发现机制，提供多样化救助服务，推动救助的精细化发展。建立贫困评估指标体系和预警机制，形成集信息共享、部门联动、综合研判、跟踪督办、应急救助于一体的工作体系。要实现管理机制的专业化，推动社会力量参与社会救助，形成“人人自助、人人受助、人人互助”的良好局面。

(五)高质量发展是内生动力

浙江省等一些经济相对发达地区目前处于经济高质量发展、推进“高水平全面建成小康社会、高水平推进社会主义现代化建设”的“两个高水平建设”的重要阶段。而不断提升民生保障水平是最为有效和直接的让群众分享经济、社会高质量发展成果的重要途径。这一过程中，放管服改革撬动“最多跑一次”改革的深化，而推动社会救助体系的转型与升级正是“最多跑一次”改革向公共领域延伸的重中之重。当前还存在政策衔接不够、救助叠加、“悬崖效应”的问题；资源整合、数据共享不够，智能化水平不够高，主动发现的动态机制尚未全面建立。这些都极大影响了社会救助体系的整体效率，制约了“两个高水平建设”目标的有效实现。因此，需要坚持问题导向，建立健全完善体制机制，优化工作流程，推动社会救助体系的转型升级，整体提升社会救助的工作水平来服务、助推“两个高水平建设”目标的实现。

三、新时代社会救助体系转型升级的理念与功能

(一)社会保护的政策理念

社会保护(Social protection)是指国家采取各种形式的干预保护个人免受市场不测因素所造成的种种伤害[10]。近年来，构建社会保护体系逐渐成为减少贫困与社会排斥，降低不平等，为弱势群体提供社会支持，促进人力资本投资和社会稳定的纲领性政策举措[11]。社会保护还提倡干预重心由“事后保护”转向“早期预防”，由解决贫困问题转向减少贫困风险。

社会保护的理念可以分为两个层次：基于“兜底线”的社会保护与基于“预防性”的社会保护。“兜底线”的社会保护以满足基本生存需要为基本目标。“预防性”的社会保护更强调人力资本投资，强调提升家庭自我发展能力，强调劳动力市场的社会保护。其关注的群体从传统的贫困群体拓展到脆弱性群体。手段更积极，主体更多元，方式更有深度，对象更广泛，效果更可持续。社会保护致力于解决贫困的根源而非表象，承认贫困的多维性，更具前瞻性和战略性[12]。新时代社会救助体系的转型升级需要贯彻这一理念，对贫困群体实施包括兜底线和预防性的社会保护。

(二)新时代社会救助体系的功能

针对收入低下贫困家庭，兜底线收入保护是重点，针对变动性多维贫困家庭，进行预防性和投资性的策略降低风险、提升能力、改善行动是必要措施。社会救助体系的功能目标设定如图1。

1.满足生存需要。生存需要的满足依靠兜底线的社会保护来实现。1974年国际劳工组织的“基本需要”包括两个层次：第一层次为最基本的衣食需要，第二层次包括医疗、教育等考虑到人的尊严的需要。新时代社会救助体系满足公民的基本需要应包含这里的第一和第二层次的基本需要，除了基本的衣食需要之外还包括基本的医疗、教育、住房、就业等维度的需要满足。

2.缓解风险冲击。进入新时代的中国贫困家庭面临以下问题：如何应对贫困代际传递的风险[13]；如何应对因病致贫的风险；如何应对突发关键生命事件的负面冲击[14]。关键突发事件会对家庭形成负面冲击，政策干预要借助大数据等信息化手段及时发现、早期干预、综合帮扶。

3.提升家庭能力。家庭能力的提升被认为是社会救助的重要目标之一。主要包括两个方面，家庭经济资本的增加和人力资本的投资。需要创造机会保障家庭成员的就业及获取收入的能力。以教育、健康为主要指标的人力资本匮乏是发展中国家贫困发生率长期居高不下、弱势人群陷入持久贫困的根本原因之一[15]。需要切实改变贫困家庭子女的受教育状况，倡导人力资本投资的理念。

4.改善家庭行动。改善家庭应对风险的家庭决策行动是消减贫困及贫困风险的重要手段之一[16]。需要注意的是，行动的改善不仅仅局限于家庭的行动，还可通过助推的方式，扩大公众参与，增加公众选择权，帮助政府做出最佳的政策选择，优化政府决策。新时代社会救助体系建设过程中除了在政府各个部门的救助政策设计中考虑这一因素以外，还需整合社会力量给贫困家庭提供相应的救助服务，帮助其采取合理的行动决策，从而提高摆脱贫困的概率。

四、新时代社会救助体系转型升级的基本原则

(一)整体性治理原则

新时代是一个现代性特征更为明显的社会，社会治理环境呈现出更复杂的特征；随着放管服改革的深入，参与社会治理的主体也将更为多元，过去相对静态、僵化的现代官僚管控模式向更加动态、开放的后现代治理模式转变[17]。整体性治理以“整合、协作”为核心理念，强调跨界间的合作，包括上下级政府之间的“纵向协同”，同级政府内不同职能部门间的“横向协同”，公共部门与社会力量之间的“内外协同”，还包括救助制度内部及与其他制度之间的“制度协同”。整体性治理网络的形成一方面要求政府内部划分责任主体、明确利益划分、培养协作意识；另一方面要求在全社会培养“整合、协作”理念，推动政策统筹，加强救助体系内部的制度衔接，加强与社会福利、社会保险、扶贫开发等政策的有效衔接。新时代社会救助体系转型升级要遵循整体性治理的原则，上下联动、部门合作、社会参与、区域共建，提升贫困治理的整体化水平。

(二)适度有效原则

回应困难群众最关心、最直接、最现实的突出问题，着力破解支出型贫困家庭救助、常住人口、流动人口救助及其他特殊困难群体救助等难点、堵点和痛点问题，坚持政策的“兜底”，守牢基本民生安全底线。综合考虑经济社会发展水平和财力情况，尽力而为，量力而行，做到全力以赴，充分调动各方有利资源，重点保障困难群体的最低生活水平，进而帮助其实现能力发展的需求。注重发现问题的前瞻性，注重认识问题的多元性。针对不断出现的收入变动性贫困家庭，需要利用大数据等信息化手段采取更为积极主动的干预措施有效帮扶，尤其是针对脆弱性家庭实施有效的“预防性”社会保护措施。适度有效原则既要求兜住底线、保障基本，又要有效回应贫困的新动态、新特征，使得社会救助既适度，又有针对性，从而更为有效。

(三)智慧共享原则

21世纪的数字革命给人类带来技术进步和制度创新并对生产力产生影响的同时也影响了社会治理的进程。网上网下共振，现实与虚拟世界相互交织，公众诉求与网络舆情交相呼应，信息技术的发展为社会力量参与社会事务提供了渠道、平台和手段，助推了社会治理主体多元化进程。大数据推动着社会朝向体系开放、权利分散、结构网状方向发展，扩宽了社会治理的视野，增强了治理主体即时感知能力，改变了主体角色和相对地位。此外，大数据技术凭借其在信息整合、实时互动和信息共享等方面强大能力，成为化解社会风险和降低社会治理结果不确定性的关键技术机制。新时代社会救助体系需要充分利用数字化政府转型的契机，积极运用“互联网+”、云计算等高新技术，实现有效的“数据决策”，提升贫困治理的智能化水平。

五、新时代社会救助体系转型升级的具体路径

(一)以“平衡充分”为目标完善制度架构

在社会救助领域存在不平衡发展的问题，尤其是针对不断出现的新情况，现有的“8+1”体系还需进一步完善制度设计，例如，支出型贫困家庭的救助政策呈现不均衡发展的状况，有些地方相对完善，但有些地方则缺乏制度安排。针对互联网经济相关的新业态的不断涌现，现行救助体系缺乏制度应对。2020年后反贫困将从重点解决农村贫困向城市贫困乃至统筹城乡扶贫转变，但目前对城市贫困辨别不明，度量不准，迫切需要完善社会救助体系，以实现制度架构的平衡发展。

此外，社会救助体系还存在不充分发展的状况，主要体现在专项救助发展不足，低保的“门槛效应”急剧放大，导致“福利叠加”“悬崖效应”等一系列问题，后期发展需要进一步“去低保化”，需要强化专项救助制度的充分发展，尤其要重点突出临时救助的作用。临时救助要起到“及时雨”“救生圈”的作用，必要时可通过简化程序、救助前置等方式及时有效应对各种不确定性事件导致的突发性贫困后果。临时救助同时还需要不断创新救助机制、形式，拓展临时救助服务。

(二)以“贫有所救”为基础强化兜底性功能

“贫有所救”是指所有符合条件的贫困群体都能纳入救助，这是社会救助制度最基本的目标。“贫有所救”是一种兜底线的制度设计，针对绝对贫困群体采取保障基本生存需要的救助方式。“贫有所救”的前提与基础是建立精准的瞄准机制。近年来，在低保专项治理及纪委、审计等部门的压力之下，基层民政工作人员在社会救助工作中审批、核查相对较严，普遍抱着“宁漏勿错”的工作动机，一定程度上导致“漏保”“脱保”现象的出现[18]。社会救助体系的转型升级将进一步强化数据共享与资源统筹，从而实现贫困群体“一个都不能少”的基础目标。基于此，方便快捷共享的数据联通，有效整合的各级资源以及高度信息化与智能化的数据平台与管理系统，都将极大地提升社会救助体系“贫有所救”的能力。新时代社会救助体系需要进一步健全与完善“贫有所救”的功能，多手段、多渠道实现兜底保障的功能。“贫有所救”的完全实现是新时代社会救助体系实现其他的功能的重要前提，也是转型升级的必要基础。

(三)以“弱有所扶”为中心构建缓解相对贫困的长效机制

“弱有所扶”是在“贫有所救”基础上的发展，社会救助体系覆盖的对象由“贫”向“弱”转变，变“救贫”为“扶弱”，关注各类处于生活窘迫和发展困境的群体，在对象的范围与内涵上都有一定程度的扩展。“弱有所扶”的提出不仅扩大了民生保障的范围，而且将全面促进反贫困目标的提升，推动从多维贫困的视角对弱势群体进行政策干预，重点解决发展性贫困和贫困的代际传递等主要问题[19]。党的十九届四中全会要求新时代社会救助体系进一步扩大社会救助目标群体，突出相对贫困治理，将教育就业、社会保障、身体健康、社会融入、生活状况等维度纳入贫困测量指标，拓展社会救助服务的范围，构筑多维防线。以“弱有所扶”为中心不仅实现了救助对象的拓展，而且增加了救助层次的多维度性，惠及更多相对弱势群体，极大提升新时代社会救助体系的广度，建立相应的“弱有所扶”的机制，逐步实现社会救助从生存型向发展型转变，由解决绝对贫困向解决相对贫困转变，逐步构建缓解相对贫困的长效机制。

(四)以“危有所防”为延伸推动智慧化升级

“危有所防”是在“贫有所救”和“弱有所扶”的基础上的进一步拓展与延伸，是应对高度复杂性与不确定性的制度安排。“危”是指具有高度贫困风险的家庭，处于贫困的危险边缘。“防”是针对高贫困风险的家庭采取相应的预防措施进行早期的干预，避免这些家庭陷入贫困或贫困恶化。“危有所防”的意义在于其前瞻性。利用科学严谨的方法对未来进行合理预判，并针对性地采取预防性措施。正所谓“未病先防”，预防重于治疗。大数据、区块链等技术使得预防与早期干预在反贫困领域的应用成为可能。通过海量数据的汇集、模型的构建、各类数据的统计分析，实现救助对象的自动预警、救助类型的自动研判及救助方式的自动推送，综合研判城乡家庭的贫困风险并实施协同防控，真正起到生存保障、风险缓解、能力提升、行动改善的作用。这是新时代社会救助体系智慧化升级转型的具体体现。通过综合信息平台形成“可统计、可分析、可回溯”的智能救助“大数据”，建设更高质量的基本民生安全网，实现“危有所防”的功能。

(五)以“综合评估”为方法促进精细化发展

只有精准分析与评估贫困群体的救助需求才能实现有效的救助供给。新时代社会救助体系在转型升级过程中需要借助社会救助综合信息平台以及线上、线下的调查摸排机制，运用困境评估机制进行综合评估，针对个性化、多样化的需求采取相应的救助措施，尽可能实现“一户一策”甚至是“一人一策”。多样化的贫困需求需要多样化的救助供给，除现金、实物以外，社会救助服务进一步增添了救助体系兜底保障方式的多样性，促进了救助体系精细化发展。通过现金给付解决生存问题，通过社会救助服务满足贫困群体的多样化需求，增加其获取体面生活的渠道。而现金给付与救助服务最终落实到个人的自立自助自强。新时代社会救助体系的精细化救助目标应是“现金+服务+自助”。在服务手段方面开展照料护理、送医陪护、社会融入、能力提升、资源链接等精细化救助服务。综合评估一方面能实现救助对象的精准认定，同时能发现其多样化救助需求，另一方面还能链接相应的救助资源，实现多样化的救助。

(六)以“激活导向”为指引更新实施理念

新时代相对贫困成为政策关注的重点，社会救助的兜底保障应与风险管理紧密结合，从防范、缓解、应对三方面增强抵御风险的能力，激发贫困人口脱贫的内生动力，逐步实现“他助”向“自助”的转变，通过多层次兜底增强家庭的能力及发展性。此外，社会救助服务也已迈入为能力建设而服务的时期，在实物、现金救助基础上提供服务和技能培训，实现由“输血”到“造血”的转变，帮助家庭提高独立自助能力；为无助者提供预防再度发生贫困危机的服务；激励受助者逐渐摆脱资助；促使贫困者自立自强[20]。新时代社会救助体系在“保基本”的基础上通过多制度的合力及救助与自助的结合实现“促发展”。同时还可以借助社会力量的参与，通过社会组织开展的各类有助于促进贫困家庭中的儿童及父母的人力资本提升的项目来实现这一目标。新时代社会救助体系正处于转型升级的关键节点，应该转变“输血式”救助观念，不断优化发展，确立“造血式”救助的理念，以“激活导向”为指引，及时更新社会救助实施理念。

(七)以“助推机制”为补充完善服务供给

近年来，行为经济学的“助推”(Nudge)理论认为：人并非完全“理性”的，通过非强制性的助推手段引导人的抉择，把最终选择权留给人们，这样的公共政策成本低廉行之有效，且更易被人们接受[21]。如何建立助推机制，给贫困家庭提供更多的选择并加以必要引导，帮助其决策，通过行动的改善起到能力提升和预防风险的作用是未来政策的重点之一。常用的助推工具有：推送关键信息、发送失误预警、简化服务流程、公开绩效结果等[22]。可以学习一些地方的做法，设立“救助顾问”“救急难互助会”，为市民提供政策咨询、链接资源、参谋决策等，这些都是助推理论的具体应用。而以设立“救助顾问”等为代表的“助推机制”则是借助专业人员和专业志愿者的作用，帮助家庭做出合理的家庭决策，采取合理的家庭行动来应对各类贫困风险的冲击。这类促进家庭行动改善的社会救助服务将进一步完善新时代社会救助体系的服务供给。

(八)以“推进立法”为保障实现定型化发展

法律是最高层、最具权威性的保障手段，各个领域都应有一部行业性法律，我国社会救助立法明显滞后，目前《社会救助法》的缺失成为我国社会保障法律体系的短板[23]。需尽快制定出台《社会救助法》，进一步完善社会救助的管理体制和运行机制，提高社会救助体系的运行效率。此外，从行政执行角度来讲，法律可以对执行标准做出界定，避免行政人员偷工减料，工作不到位的情况；从受助者来讲，通过立法对社会救助相关事项进行法定化，有利于更好地保障弱势群体的基本权利。尤其是针对当前基层民政工作人员事情多、压力大、怕问责，需要通过立法的形式，建立容错纠错机制，在机制上为社会救助履职人员提供保护，严格区分社会救助工作失误与失职、敢为与乱为、负责与懈怠、为公与谋私的界限。