城市治理转型：数字时代的多层次治理

(浙江工业大学 公共管理学院，浙江 杭州310023)

治理城市这一巨系统需要汇聚多方资源。新技术催生的数字文化使得政府、社会和个人之间的关系发生了深刻的变化，政府面临的挑战是如何处理越来越多来自数字化途径的参与者的关系，并把社会需求列为优先事项。在数字化背景下，城市治理正在从寻求政府以外行为者提供资源以增强治理能力的传统做法向更横向和更具包容性的制度性安排转变。多层次治理理论从横向和纵向两个维度建构多主体协同治理结构的思想，为城市建立新型治理框架以适应环境的变化提供了理论基础，数据治理理论则为此贡献了政策工具，更为重要的是它对公共行政和管理带来了深刻而持久的变革。

一、多层次治理理论的逻辑和困境

治理是政府、非政府组织和个人共同管理事务的多种方式的总和，治理要解决的核心问题是建立多元主体之间的利益协调机制和多主体决策机制。新公共管理理论、整体性治理理论和多层次理论等对此做了有益的探索，但也都存在一定的局限性。

(一)城市治理的核心是分权和协调

20世纪70年代到世纪末的西方国家政府改革运动中，以新公共管理理论和协同治理理论为代表的学术界，主张政府从管理向服务转向，体现更多的治理属性，在开放系统中寻找有效治理结构和治理方法。

治理被定义为“执政过程中的社会参与”[1]，即公众参与制度的实施和运作。治理理论强调治理过程中参与主体的多元性和参与程度，创始人罗西瑙(James N Rosenau)称：他们未得到正式授权却能有效发挥作用，治理既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。

城市治理中的“资源依赖原则”表明，现代城市是高度开放的复杂巨系统，城市政府势必得寻求非政府行为者提供资源以增强治理能力。城市治理因而表现为城市政府、非政府部门和市民个体共同协作推进城市可持续发展的过程。虽然城市治理模式各异，但学者普遍认为良好的城市治理标准包括：通过权力和资源分散，让更多利益主体公平参与决策过程，在信息透明前提下明确各方责任，以提供高效的公共服务(哈尔法尼Harpham，1997；皮埃尔Pierre，1999；彼得斯Peters，2001；陈家峰，2002；孙荣，2007；王佃利等，2009)。从这些表述中，可以非常清楚看出，他们比较一致主张城市治理的核心是“分权”和决策“非政治化”[2]。

但是，当决策者试图解决越来越复杂的城市问题时(Rittel和Webber谓之“邪恶问题”Wicked Issues)，发现这些问题可能会因利益相关者的冲突而无法解决[3]。因此，仅仅“分权”是不够的，各类利益相关者在治理中的参与程度，以及利益相关者在垂直和水平方向上的整合程度和互动方式都直接影响政策产出，唯有对治理过程中组织间和组织各子系统间的协同性和规则制定的同一性做出结构性安排，协调各方利益，政府与外部行为者才能在制定和执行政策过程中形成合力。

(二)多层次治理的分权和协调模式

新公共管理运动(New Public Management，NPM)推崇的治理结构是：引入市场机制，将政府等级“分解”(Disaggregation)为较小组织，强调政府与私营部门的“竞争”(Competition)以及政府内部的准市场的竞争，主要采取基于金钱动机的“激励”(Incentivization)。这一分权和协调模式并未让“新公共管理运动”的“领先”国家实现其承诺的治理目标，政府感到“残酷的失望”[4]。因为，治理组织分散性增加了机构和政策的复杂性，导致成本高企和监管失灵，利益追求和缺乏专业精神的金钱奖励模式弱化了社会组织和公民参与解决社会问题的动机和能力。如何建立“一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式”，成了迫切需要解决的问题[5]。

随着1993年欧盟这一“超国家机构”的成立，产生了许多新的治理关系，这种关系超越了双边乃至多边的国与国之间的层次，这一现实使得公共治理要求变得更加复杂，需要重新思考中央和地方各级政府合作模式。马克斯(Marks，1993)创立的“多层次治理”理论(Multi-Level Governance，MLG)，希望在不同疆域、不同层级和不同权责政府间建构一种协调治理结构。他提出的方法是：在多层次的治理结构中，将政策重心往两个方向转移，“向上”转移到超国家机构，“向下”转移到不同类型的次国家组织。变革的路径有二：类型Ⅰ，由相对静态和固定的单个公共机构直接负责一系列服务，强化个别政府机构功能特质；类型Ⅱ，针对特定任务组建相对分散和灵活的临时性组织，通过政策网络实现跨国组织、国家、地区与地方政府和非政府主体之间的合作与共治[6]。

多层次治理涉及治理的纵向和横向维度的交叉协同。其中“纵向”维度指的是上级与下级之间的政府机构联系，此时基层政府能力建设和激励是次国家各级政府提高公共政策质量和连贯性的关键；“横向”维度是州、市或地区之间的合作安排，这被视为用来改善地方公共服务供给和发展战略实施的重要手段。值得注意的是，多层次治理的有效性取决于政府之间，以及政府与外部行动者之间的协作能否顺利实现，但目前缺乏对纵向和横向治理模式如何相互赋权而不是相互制约的分析[7]。

(三)多层次治理变革需要政策工具支持

多层次治理的政策重点在于权力在垂直方向上“向下”和“向上”重构，至于“水平”层的协调这一治理结构中的最重要因素，多层次治理主张将决策权力分散至多个治理主体，各层次行为主体分享政策过程并在其中相互协商与妥协，以获得较理想的决策结果[8]，但并没有给出良好的政策工具。

将多层次理论运用到城市治理中，研究者也主张，地方政府向“授权”模式转变，通过建立合适的分层治理结构，来协调城市治理不同参与者之间的纵向关系和横向关系，以促进和鼓励利益相关者帮助实施政策。比如，对于多主体利益难以协调的事项，通过组建类似于欧盟这种“超国家机构”性质的公共机构，向上集权，来实施统一决策，以平衡各方利益；而对于相对分散和灵活的事项，则通过政府向下分权到其他主体的方式及时且有针对性地解决问题，以满足利益相关方的需求。看起来稳定性和灵活性俱佳。很明显，他们主要关注协作的程度而不是协作的程度如何影响决策，也不能确定哪些利益相关者在决策安排中影响最大，更无法理解城市之间差异原因及其对政策的影响[9]。因此，在涉及具体问题时，大多数学者偏向于使用术语作为隐喻，而不是理论工具[10]。

二、数字治理对多层次治理模型的变革

马克斯等人使用“多层次治理”这一术语时，通过超越传统学科界限，在规范层面展示了权力的分配与合作的偏好。进入数字时代后，“数字治理”模式利用数字技术，将分权和协调机制进一步明晰化。

(一)对分散化治理结构的网络化重构

帕特里克·邓利维(Patrick Dunleavy)和海伦·马盖茨(Helen Margetts)等学者在其合著的开创性文章称：2002年到2005年政府治理已经进入“数字时代治理”(Digital Era Governance，DEG)，2010年前后迎来数字时代治理的第二次浪潮[11]。数字治理，是利用ICT技术(Information and Communication Technology)，对政府实施数字化变革，重塑治理结构，重新整合服务。

第一波数字治理(DEG1)的核心方法有三：一是重新整合(Reintegration)。利用数字技术简化组织和政策，将因为“分解”而散失的公共服务重新纳入政府控制，再将公共服务嵌入到治理结构中的非政府主体的活动中。二是基于需求的整体主义(Needs-based Holism)。以服务为目标，围绕不同客户群以“端到端”的流程再造建立灵活而有弹性的政府治理结构，建立一站式流程。三是数字化(Digitization)。充分利用数字存储和Internet通信实现公共部门向全数字化运营过渡，利用数字技术建立电子政务模式，将电子交付完全纳入并嵌入政府业务模型的核心，实现组织效率的提升[12]。

(二)消解多层次治理结构的边界隔阂

2010年前后，数字治理迎来了第二次浪潮(DEG2)[13]。 “大数据”(Big Data，2011)、“并行生产”(Peer Production，2006)、“民主化创新”(Democratizing Innovation，2005)、“众包”(Drowdsourcing，2006)、“维基经济学”(Wikinomics，2006)、“认知盈余”(Cognitive Surplus，2010)和“网络效应”(Network Effects，2009)的快速发展迫使政府以追赶模式进行组织和治理模式创新。

第二波数字治理(DEG2)的变化如下：一是集中化。基于Web的集成服务推动力迅速扩展，围绕客户需求进行公共服务提供的重组，重新设计服务并消除重复的服务交付链。方法是：将一些职能从执行机构撤回中央政府部门来为政府节省资金，减少机构数量，在各级政府中以“智能中心/权力下放的交付”(IC+DD)设计来分配职能(1)分级治理机构以电子方式收集全面信息数据，以创建“大数据”数据库，由专业分析人员和中央管理人员进行集中分析。该中心制定战略决策，以统一的方式提供服务。迄今为止，这种IC+DD组织架构几乎是大多数当代政府的镜像。、最大程度地发挥“大数据”潜力实施超越组织界限的政策创新[14]。二是分布式。实施“政府云”支持下的以客户为中心的机构重组和一站式流程，社会保障、税收、医疗等服务纷纷纳入云系统并与“公民帐户”直接连接，政府与公民的交付链不断扩展，政府与公民共同提供服务，实现利用互联网和移动访问的能力来“无组织地组织”(Organize Without Organizations)[15]。三是去中介化。为应对严峻的财政压力，放弃渠道选择，转而采用公共服务交易和互动的“默认数字化”模式，通过授权数字交互，朝着零接触交易迈进，并推动着实行同等管理(“自己动手做”)的管理。

三、数据时代的多层次治理范例：杭州城市大脑

数字治理的出现，促使多层次治理结构的重构，逐渐消除该种模式下原本难以突破的困境，为城市治理提供了良好的理论和技术架构。2016年，全球首个城市大脑在杭州诞生，它是“运用大数据、云计算和人工智能等技术建构的智能平台，汇集政府、企业和社会等数据，进行融合计算，感知城市生命体征，对城市进行全城的精准分析、整体研判、协同指挥和科学治理”(2)杭州质量技术监督局：《城市数据大脑建设管理规范》，2018年12月30日。。 城市大脑正充分印证了数字时代下多层次治理的可行性和有效性，为城市构建出了新的治理框架。

(一)整合要素，功能集中，以整体治理取代分散管理

城市治理的本质问题是“多种主体之间博弈和利益协调”[16]，解决这一问题需要治理结构安排，更需要有用的政策工具包。城市大脑采用阿里云ET人工智能技术，建立了一个中枢系统，每个管理或服务主体把分散化的数据接入到中枢系统后产生交互和协同，可以对整个城市进行全局实时分析，自动调配公共资源，修正城市运行中的Bug，最终将进化成为能够治理城市的超级人工智能，支撑城市运行。

截至目前，杭州城市大脑集成了11个城市治理系统(警务、交通、城管、文旅、卫建、房管、应急、市场监管、农业、环保、基层治理)和48个应用场景。仅交通系统就覆盖420万平方公里，信号灯路口1300个，将视频信号全部数据化处理，依靠人工智能视觉分析能力和超级计算机计算能力，根据即时的流量及时调节交通信号灯，优化路口的时间分配，提高交通效率。在数字技术支持下，要素重新整合加之功能集中的结果是：在不增加设施的前提下，改变了交通管理的点、线、面分散化特征，转向全局性预警、预判、预决。

(二)“向上”和“向下”重构治理结构，从多头管理转向分层治理

为发挥城市大脑的全局性和整体性治理能力，首先建立统筹和协调机构，并突出其权威性。2016年12月，杭州市委、市政府成立了由省委常委、市委书记任组长，五位市委常委任副组长的“城市大脑建设领导小组”，整合了建委、公安、财政等十个部门，汇聚政府、企业、公安，产学研各方力量，形成合力。杭州市政府专门成立了市数据资源管理局，负责数据归集和资源统筹等问题，以数据“无条件归集，有条件使用”为原则，着力消除信息孤岛、信息壁垒。其次，针对特定任务，政府与阿里云、富士康、依图科技、数梦工场等13家高新企业、浙大等高校组成工作专班，开展日常研发工作。以这种相对分散和灵活的临时性组织，实现政府和非政府主体之间的合作。

在交通管理领域，也采取了“向上”和“向下”两种方式的治理结构重构和职能的重新配置。杭州交警局专门建立“交通信号配时中心”，由专家和专业人士专门研究调整信号配时，让系统学习和模仿人工配时的经验，并配以大数据算法，用交通效率为衡量指标，研究适合本土混合交通模式的最佳配时方案，实现全市信号灯的集中统一独立调控。各区交警大队及时上报辖区交通讯息，并执行信号配时中心的调控方案。市交警局专门成立交警机动大队，快速处置“城市大脑”报警发现的各类事件。虽然管理体制未作改变，但按照职能清晰构架了多层次治理结构，决策重心上移到“超级中心”，同时赋予下级机构以新的职能。

(三)数据融合，由人治和经验管理向数据治理转变

城市大脑全面感知掌握整个城市交通运行数据，如交通流量、拥堵指数、延误指数、主干道车速、快速路车速，全面掌控城市交通特性。同时融合外部数据和交警内部资源，通过数差失衡度、延误率等16项参数指标，建立交通堵点算法，结合全面感知检测，对交叉路口、快速路、匝道以及道路断面每两分钟进行一次类似CT切片的检测，再通过与历史数据进行对比，结合交警的经验，对交通堵点、乱点以及涵盖交通事故、交通拥堵实现机器智能控制。

通过城市大脑，城市交通拥堵治理正在向全数字化过渡，数字技术已经嵌入各业务模块的核心，效率得以提升。自2014年第一季度到2016年第二季度，杭州的“拥堵延时指数”(3)拥堵延时指数=交通拥堵通过的旅行时间/自由流通过的旅行时间。从未跌破过全国前五名(4)据高德交通：《中国主要城市交通分析报告》(2014—2016)。。城市大脑用于交通拥堵治理一年后，杭州城市交通拥堵程度有较大幅度缓解，在全国主要城市中的拥堵排名下降到第57名。

(四)保持可扩张性，建立灵活而有弹性的治理结构

按照杭州城市大脑“三步走”的发展战略：城市大脑V1.0为“交通智能”，多源数据融合，实现跨区域网络协同；城市大脑V2.0为“城市智能”，多行业数据融合，实现跨行业网络协同；城市大脑V3.0为“生态智能”，多平台数据融合，实现跨平台网络协同。

为了支持“最多跑一次”改革，城市大脑正在建设“全流程一体化的政务数据中心”(见图1)。技术目标中明确要求“兼容性强，可靠性高”，其中，“基础设施层”要求确保未来多部门数据的可接入性，“数据资源中心”具备不同类型数据的处理能力，“数据共享平台”坚持开放性。

在寻找有效治理结构和治理方法尤其是多元主体的整合和协调等方面，数字治理提供了政策工具和技术手段。正如Asgarkhani所言：“数字治理的引入是试图减少政府惯例中的传统层次结构，并尝试创造一种双向信息流的环境。从分层模型到基于网络的技术框架的转变，是对我们过去熟悉的公共行政和管理本质的根本改变”[17]。在这个过程中，政府的角色逐渐从“由内而外”发布指导性意见的权威管理者转变为“由外而内”的社会信息融通者和智慧型社会公共服务者[18]。

四、城市多层次治理的未来境遇和应对方法

数字时代的多层次治理无疑变革了原有的城市治理模式，构成全新的治理网络，成为城市治理的新驱动力。但是此模式在城市治理领域的应用仍然处于不断探索的阶段，数字技术的发展更是日新月异，城市大脑的实践在产生巨大效益的同时也暗藏着众多不确定的风险，需要加以防范并提出应对方法，以适应不断变化的环境。

(一)挑战重新集中化，“逆整体化”趋势明显

数字技术对公共行政的巨大变革潜力将更加显著地改变城市治理，对多层次治理观点的需求不断增长，分层化加剧，引发了有关政府间和政府与非政府主体间合作的严重问题，内在特征仍然暗示着成本和权衡取舍。

尤其是，开源和并行生产迫使政府提高开放度，除了数据开放的压力，并行生产使得更多政府组织和企业乃至公民个体具备参与治理的能力，治理主体多元化潜力巨大，逆集中化的张力和需求十分明显。杭州城市大脑也不例外，各级政府对数据平台有旺盛的需求，加上“行政体制分割、财政体制分灶、城市规划分级、项目主体独立”的体制性缺陷，各级政府纷纷上马类似项目。目前，除了城市级的“杭州城市大脑”，还有区级政府城市大脑(如萧山区和余杭区的城市大脑，“城市眼·云共治”)、部门级城市大脑(如城管局“云上城管”)、街道级城市大脑(如湖滨街道“湖滨湖芯”)和行业级城市大脑(公交集团“公交数据大脑”)等。城市大脑面临“ 逆整体化”张力的冲击，分散化已经不是潜在的威胁。政府必须处理好开放、多元与“重新集中化”的关系。

(二)技术变迁加速，不确定性剧增

数字化时代，分布式系统不断扩展，传统权威的去中介化态势十分明显，与公共平台等效的互动平台将从根本上改变公民、组织和政府的互动模式，中介式微，互动平台中政府“点对点”连接无数分散化的公民，对反应的即时性要求，以及如何规避虚拟网络的各种风险，是对政府的严峻考验。无所不在的免费访问将不断创造新行业和新企业，新的服务需求激增，当这一趋势在公共行政中发挥作用时，现有的治理方法并不完全适用，政府还需要探索更多新的治理方法。此外，在数字化技术普及、推动社会进步的同时，过度依赖冰冷的数据和没有同理心的政务机器人会使人类社会面临“同理心危机”[19]。因此，不能忽视数字治理本质目标的实现，应始终保持治理的温度和情义，突破“重数字轻治理”的局限[20]。

(三)建立适应变化的治理框架

任何成功的治理系统最终都具有两个总体目标：合法性和有效性，但实际的治理始终是平衡对立和紧张局势的问题。面对挑战重新集中化和“逆整体化”的冲击，以及不确定性的风险，应尝试建立适应环境变化的治理架构。

1.采用多层次治理中的类型I。通过强调清晰度和稳定性来提供合法性和有效性。例如，采用法律明确界定单一数据平台的唯一性，并规定其他平台必须无条件接入。这往往会增强群体的认同感，从而有效地确保存在于治理结构中的多个系统由数量有限的强有力的有代表性的实体来统筹。这样的治理体系可以确保合法性和有效性，更能确保数字治理的整体性。但维持排他性也会带来较高的进入和退出成本，同时，类型I系统倾向于刚性和稳定性，面临不能及时适应环境变化作出灵活性响应的风险。

2.采用多层治理中的类型II。通过包容性、响应性和灵活性而不是稳定性和明确性来提供合法性和有效性。允许利益相关者在其需求和利益变化时及时进入和退出治理过程，并且成员身份(例如，政府、非政府、私营部门、个人等)不必是排他的。这可针对特定问题和问题的变化而及时作出反应或变革。

3.制定数字治理问责制。虽然类型I的清晰度和稳定性必然优于类型II，但是，当下城市治理中存在多头管理和多主体参与，而且城市治理面对的问题也复杂多变，需要作出具有适应性和灵活性的反应，因此，应适当保留多样性实现的选择。此时，政府面临的挑战是：如何确定治理层次的类型和数量，以及在向这种方法过渡的过程中应付出哪些努力。需要指出的是，具有多个治理级别的复杂系统必须建立体制机制，以确保治理者对自己的行为负责。因此，制定适当的问责制，以利于多元治理机构之间加强协作和横向管理，是数字治理时代维系多层次治理的必备要素。

数字治理，不仅重塑了治理主体思维，而且为界定治理主体的权责边界，尤其是协调多主体之间的利益关系，提供了独特的技术支持，更重要的是推动了城市治理的数字化转型，提升城市治理能力。未来，城市治理模式将继续变革，塑造城市的未来。当然，技术是城市治理中的工具性手段，能辅助决策，但不可能代替决策。尤其需要指出的是，数字技术以及基于数字技术的数字治理弥补了之前的治理方法的一些不足，也不可避免会引发新问题，而规避或克服这些问题，所需要的是掌控这些技术的治理者的智慧。