制度变迁理论与我国现金管理制度的演变

摘要：中国改革开放以来取得的辉煌成就，归功于成功的经济转型。经济转型是一系列制度变迁的过程。作为一种公共产品，制度首先用于满足是公共需要，同时也是国家管理经济社会的重要手段。制度是政治、经济、社会和文化发展的产物，并随着环境的变化而变化，这一破旧立新的过程就是制度变迁。在金融领域，现金管理制度的演变过程是制度变迁的一个典型实例。

本文应用制度变迁理论，分析了现金管理制度的主要缺陷。认为《现金管理暂行条例》严重脱离实际，管理模式僵化，已经不适应当前经济社会条件和国家治理的需要。实施制度创新，彻底改革现金管理制度势在必行。

关键词：制度  制度变迁  现金管理制度  演变

一、制度变迁理论

诺思（1990）认为：“制度是一个社会的游戏（博弈）规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。制度变迁，也即新制度（或新制度结构）产生，并否定、扬弃或改变旧制度（或旧制度结构）的过程。制度变迁具体表现为：（1）一种效益更高、交易费用更低的制度对另一种效益较低、交易费用较高的制度的替代过程。（2）对一种更有效益的制度的“生产过程”，即制度创新。

二、制度经济学视角下的我国现金管理制度

现实中不存在完美无缺的制度。制度缺陷不仅影响制度的实施效果，还决定了制度的寿命。合理的制度设计是制度发挥功能的前提。

2011年修订后的《现金管理条例》（以下简称条例）存在的主要问题是：（1）现金管理的立法宗旨已经不适合时代要求，亟待更新。（2）忽略了我国非现金支付方式迅速普及的现实，给予开户单位现金使用的范围过宽，为其随意套取现金敞开了方便之门。（3）开户单位现金结算起点只有1000元，这个标准明显偏低。（4）未将自然人现金使用纳入监管范围，制度设计存在重大缺陷。由于公款私存的情况普遍存在，大量公款可以轻易转换为个人结算账户资金。开户银行只监管开户单位的现金使用，忽视自然人现金使用问题，等于放弃了半壁江山。这是现金管理制度失效的根源之一。（5）《条例》第九条有关开户单位库存现金限额的规定，对开户单位和开户银行都没有实际意义;第十一条有关禁止坐支现金的规定，因开户银行无法实施监管，这条规定形同虚设。等等。

制度的生命力在于它的适应性。脱离实际、不合理的制度设计，在实践中将面临重重阻力，难免失败的结局。

三、现金管理制度下的利益格局分析

按照马克思主义的观点，物质利益是人们实践活动的动因。制度的一个重要作用是调整利益分配关系。目前我国现金管理出现的问题，可以通过分析各方的利益格局得到解释。

（一）开户单位的利益

开户单位的利益诉求是提取現金的用途及额度不受限制，现金存取自由，取消管制将使其利益最大化。由于执行监管制度会增加现金使用的费用和时间成本，开户单位自然会要求开户银行给予照顾，提供各种便利。一旦各种照顾成为“普惠制”，开户单位就打破了管制，使现金管理制度逐渐归于失效。

（二）开户银行的利益

从监管意愿上来看，商业银行之间存在激烈的竞争，最大限度地满足开户单位的需求，留住和争取更多的客户资源是商业银行的核心利益。如果开户银行严格执行现金管理制度，会造成“损人不利己”的“双输”局面，即一方面是客户失去了便利性，另一方面可能导致银行业务的萎缩。这种做法无异于作茧自缚，间接帮助了竞争对手。因而，开户银行没有从严管理开户单位现金使用的动机。

再从监管权限和手段上分析，因开户银行无权对开户单位违规使用现金的行为进行处罚，缺乏有效的管理手段，只能做一点政策宣传、解释方面的工作，基本丧失了履行现金管理职能的能力。

（三）监管方的利益

我国的现金管理工作主要由人民银行负责。对于现金管理工作，从人民银行总行到各分支机构及其工作人员，并无物质利益可言。实施监管需要耗费大量的人力、物力和财力，以维护正常的经济金融秩序和国家法律法规的权威。人民银行在监督执法过程中，难免与开户银行和开户单位产生矛盾和对立，监管工作的阻力和难度很大。由此来看，监管方实施有效监管缺乏足够的动力。

以上分析表明，开户单位具有强烈的意愿打破现金管理的约束，实现自身利益最大化。商业银行既没有管理意愿，也缺乏管理手段，反而具有暗中配合开户单位打破管制的动机，因二者的利益具有一致性。人民银行作为监管方缺乏积极主动监管的激励，加上这项工作繁琐而复杂，疏于管理就成为常态。

制度的激励作用是制度发挥总体作用的基础。制度实施是否成功既取决于激励的效率、方向，还取决于监督的力度、效率以及奖惩的力度、效率。现金管理制度涉及人民银行、开户银行和开户单位三个不同的利益主体。有效解决激励、监督和奖惩问题，是现金管理制度取得成效的关键。

四、现金管理制度的演变

目前，《条例》仍然是规范开户银行、开户单位现金使用行为的行政法规。近年来《条例》的实际执行效果不好，相关规定落实不到位。对于一项没有实际执行效果的制度，不外乎以下几种处理方式：

（一）宣布废止

因《条例》已经不适合现实经济社会发展情况，没有存在的理由，国家宣布废止该项制度。可能出现的问题是留下了法律真空。如果没有出台新的法规，现金管理工作将无法可依，将会出现放任自流、极度混乱的局面。

（二）无疾而终

监管方既不宣布废止《条例》，也不对其实施改进、修订，对现金使用过程中的违法违规行为听之任之，默许现金管理制度长期处于失效状态，其结果就是这项管理制度无疾而终。

（三）继续保留，修改、完善使之发挥应有的作用

这需要进一步明确现金管理制度的必要性和重要性，充分考虑经济社会发展的需要和现状，兼顾国家、开户单位和个人储户的利益，修改、完善不合理、脱离实际的条文，使之具有可操作性。

现金管理制度修订后，监管方在现金管理过程中真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护国家法律尊严。修改完善现金管理制度有两种方式：一是修订现行《条例》，使之更具有合理性、可行性;二是考虑到《条例》需要修改的地方的确太多，几乎涉及所有条款，不如推到重来，建议全国人大制定《现金管理法》取而代之。修订现金管理制度，应充分考虑新制度与《储蓄管理条例》《银行卡业务管理办法》等相关法规的协调与衔接。

五、结语

现金管理制度形同虚设，为一批特殊利益群体，包括偷逃税、逃费债务、洗钱、贩毒、走私等非法行为的开户单位以及灰色收入的获得者提供了便利。当然，《条例》也顾及到文化水平较低人群、不掌握非现金支付手段的中老年人以及居住在交通、通信、金融设施落后边远地区人群的利益。照顾弱势群体或许是这项制度未能进行根本性改革的原因之一。然而，保护弱势群体利益的初衷，却在客观上产生了纵容特殊利益群体违法违规行为的效果-这种局面与国家治理目标背道而驰。

现金管理制度的严格与宽松，不仅是储户使用现金方便不方便的问题，而且还涉及各方的经济利益和国家的法制建设。如果这项管理制度失灵，将产生侵害国家经济利益、加重公共安全隐患以及国家法律法规权威性、严肃性丧失的严重后果。

目前，中国无现金社会的发展进程不断加快，监管方实施更加严格的现金管理制度的条件日益成熟。改革现行现金管理制度必将改变各方的利益格局，难免会遇到一些阻力和困难。但是，权衡创新现金管理制度的成本和收益，彻底改革现金管理制度势在必行。

参考文献：

[1]（美）诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：格致出版社.2014.

[2]马克思恩格斯选集 （第1卷 ）[M].北京：人民出版社.1995.

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[4]何承文，薛玉玲.當前我国现金管理的缺陷及对策[J].金融与经济.2015（11）：87-88+43.

[5]何承文.无现金社会发展趋势下的现金管理制度变革[J].金融经济.2019（10）：70-72.

基金项目：本文为广州工商学院2017年度院级科研项目“当前我国现金管理制度的适应性问题研究”（项目编号：KA201710）阶段性成果。

作者任职于广州工商学院，经济学硕士、讲师