三权协调与三权制衡：政府与民间视野下的立宪之路*——以清末责任内阁为中心的探讨

李凤凤

内容提要 自清廷宣布预备立宪开始，清政府与民间舆论对立宪的理解就出现了偏差，清政府选择的是国权统一、三权协调的立宪路径，民间则呼吁三权分立、互相制衡的立宪路径。二者在同一“立宪”命题下，进行着不同立宪路径的规划和思考，思维角度和立论依据都不处在同一出发点，其内容和结果也大不相同。可以说，清政府与民间舆论就立宪问题自始至终没有达成一致，二者只是在各自的思维模式中各行其是，矛盾和冲突自然不可避免。

关于清末的预备立宪活动,学界已经进行了充分研究,但大多是从以立宪派为代表的在野一方,或者以清政府决策者为代表的在朝一方进行单方面的论述,缺乏对二者的对比研究。①关于清末政府和民间立宪主张的研究主要有张锡勤《论立宪派与清政府在“立宪”问题上的分歧》,《求是学刊》1989年第5 期；王开玺:《清统治集团的君主立宪论与晚清政局》,《北京师范大学学报》1990年第5 期；孔祥吉:《张之洞与清末立宪别论》,《历史研究》1993年第1 期；邓红洲:《张之洞“从缓”“从速”立宪论》,《近代史研究》1998年第3期；迟云飞:《清季主张立宪的官员对宪政的体认》,《清史研究》2000年第1 期；王开玺:《论资政院中的立宪派议员》,《史学集刊》2003年第3 期；祖金玉:《清末驻外公使的宪政主张》,《南京社会科学》2005年第4 期；王晓秋:《试论清末京城立宪派》,《北京社会科学》2009年第3 期。本文试图从清政府与社会舆论两个角度进行比较分析,找出二者对立宪认识的异同之处,以期加深对清末新政的研究。由于立宪活动涉及内容广泛,本文选取国人广泛关注的责任内阁为个案,分析政府与民间对立宪的不同理解。

经过庚子事件和日俄战争,立宪救国已经成为一种社会思潮,不仅有在野人士的呼吁,也有在朝官员和地方督抚的催促。在这股思潮的推动下,清廷于1905年派五大臣出洋考察政治,并于1906年颁布预备立宪上谕,预备立宪进入了实践层面。虽然朝野上下在“立宪”这一主题上达成了一致,但面对如何立宪,又有不同的主张:首先,在立宪的方式上,是效仿英国,还是模仿日本,中央官员、地方督抚、在野立宪派等都有不同的主张；其次,在立宪的程序上,各方力量也围绕先改官制还是先定宪法,先设内阁还是先开国会等问题进行了激烈争论。因此,在政治改革启动之后,各种困扰也纷至沓来,各种政治力量纷纷提出自己的意见和主张,企图影响政府决策。

一 清朝统治集团内部的立宪主张

清政府于1906年9月1日(光绪三十二年七月十三日)发布的预备立宪上谕,指出“我国政令积久相仍,日处阽危,忧患迫切,非广求智识,更订法制,上无以承祖宗缔造之心,下无以慰臣庶治平之望”,而西方各国富强之由,在于实行宪法,诸事取决公论,所以君民一体,“时处今日,惟有及时详析甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基”,但规制未备、民智未开,“故廓清积弊,明定责成,必从官制入手,亟应先将官制分别议定,次第更张”。①《宣布预备立宪先行厘定官制谕》(光绪三十二年七月十三日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,中华书局,1979,第43—44 页。该上谕核心内容有二:一是确定了预备立宪的改革方向；二是从改革官制入手。责任内阁制问题则是官制改革中的中心议题,成为朝野议论的焦点。

戴鸿慈、端方在出洋考察政治归国后编纂了《欧美政治要义》一书,该书详细介绍了责任内阁,称在立宪国,君主神圣不可侵犯,国务大臣代君主行使职权,若行政有失误之处,国务大臣即须辞职,成立一新内阁,君主则安然如故,超然于全国政治之上,世袭罔替。当君主的命令遭到民众反对或者违背宪法时,大臣就不执行,如果君主强制执行,大臣应以辞职相抗,如果大臣辞职后成立的新内阁仍不执行,直到君主收回成命,违宪之事即无从发生。如果大臣明知君主的旨意违宪而仍执行,则该大臣应受到议会的弹劾。如此“违背宪法之制令自不行而止矣,终无损于君主之所以为君主也”。①戴鸿慈、端方:《欧美政治要义》,清光绪三十三年(1907)石印本,第44—46 页。端方还指出:“所以必以阁臣负其责者,一则使之忠于职任,无敢诿卸以误国；一则虽有缺失,有阁臣任之,则天下不敢致怨于君主,所谓神圣不可干犯者,此也。”②《请改定官制以为立宪预备折》,《端忠敏公奏稿》卷六,沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第10 辑第94 册,台北,文海出版社,1967,第722 页。

戴、端二人制订的责任内阁方案是以日本为榜样,仿效西方责任内阁之制,以统一中央行政,“责任内阁者,合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府,代君主负责任者也。盖中央政府实一国行政之总汇,一切政策从兹出焉,各部漠不相谋,则政策万难统一。故各国每由君主自擢首相,由首相荐举阁臣,一切施政之方,由阁臣全体议定,然后施行,而得失功罪,在阁臣全体同负其责”。③《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》(光绪三十二年七月初六日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第367—383 页。袁世凯也积极主张设立责任内阁,他指出:“东西立宪各国,皆用责任内阁之义,使其君主超然为不可侵犯之神圣,故万年共戴一尊,盖立宪国之宪法,恒使国务大臣代任君主之责。”④《直隶总督袁世凯密陈管见十条清单》,中国第一历史档案馆藏立宪档,第144 页。

由此可见,主张立宪的大臣对责任内阁分析和理解的最终落脚点都是责任内阁与君权的关系问题,而对其在行政效率的提高、全国政务统一等方面起到的作用则弃之不问。总之,责任内阁可以更易,而君主神圣不可侵犯,这一点对他们而言已经是可行立宪的最大理由。正如时人对出洋考察五大臣归国是否能洞窥立宪本源表示怀疑,“立宪二字,非一言一语所能详,亦非一年数月所能举,诸大臣游历五月之久,即知其为富强之本,可谓洞窥核要。然立宪政体,各国之组织如何,其性质如何,其由来之历史如何,其施行与中国见势之相关如何,其施行后之效果如何,恐未能加详也”。⑤《论立宪先改官制之方针》,《时报》1906年8月28日。

1910年4月,李家驹制订了改革官制方案大纲的《行政纲目》后,由宪政编查馆交由各衙门酌核,各衙门“乃各潦草塞责,成二三页短章”,最后宪政编查馆汇总后发现“各部院千篇一律,求其能明达大体,统盘筹画者,殆无其人”,“此亦足见现今政治界之消息矣”。①《时报》1910年6月3日。1910年,云贵总督李经羲在奏请设立责任内阁时,说“有责任内阁以取决舆论,尚可渐趋于有益之竞争,无责任内阁以总挈政纲,势必终归于无形之溃裂”,“查各国内阁制度,凡各部之行政长官皆为内阁之国务大臣,国家政事,每年由阁臣先期规划,若者宜因,若者宜革,若者宜全力经营,若者宜先立基础,一一参酌国势,权量财力,担任利害,熟计统筹,预为宣示,宣示以后即须按途循辙,计日程功,若或中止变更,凡属阁臣,均受其咎,责任内阁之名,取义即由于此”。②《滇督李经羲请设责任内阁折》,《国风报》1910年6月1日。李经羲是促成督抚联衔电奏设立责任内阁的发起人和联络人,他对责任内阁的理解也是仅看到了责任内阁统筹政务的表层现象,对其深层机理并无涉及。

1911年3月20日(宣统三年二月二十日),出使美国、墨西哥、秘鲁、古巴等国的使臣张荫堂奏请设立责任内阁,“以总司全国政纲”,指出中国秦汉时代有丞相之制,自明代废除丞相,“自后中枢之权乃不得不移于内阁大学士,虽无丞相之名,而有丞相之实。今日各国之有总理大臣,即吾国昔代立相之制也,但其规制之优美远过于昔时,即在于统各部而负责任之一事”。③《出使美墨秘古国大臣张荫堂奏陈设责任内阁裁巡抚等六项文职官制折》,故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第550 页。可见驻外公使对责任内阁的认识也将此等同于中国古代的宰相。

立宪国的基本原则是实行行政、立法、司法三权分立,责任内阁即是限制君权、扩张民权的结果。但是考察宪政大臣不从学理角度探讨宪政的制度设计,而从事实层面注重君权与内阁的关系,认为皇权与内阁可以并存而不相害,并行而不相悖。这其中必定不免有大臣为了催促清廷立宪而只讲立宪对君权及皇室的好处,而隐瞒了立宪会削弱君权的结果,因为官僚在向上级传达信息时,“都倾向于夸张地反映对其有利的信息,极力掩盖对其不利的信息”。④〔美〕安东尼·唐斯:《官僚制内幕》,郭小聪译,中国人民大学出版社,2006,第82 页。但这也反映了朝臣仍是在旧的专制体制思维模式下,对立宪进行片面的解释,按照自己想当然的理解对立宪进行筛选嫁接,这种新旧杂糅的理解传达到清廷那里,就成了立宪的指导思想和中心原则,即在绝对确保君权的前提下进行立宪。所以朝臣主张设立的责任内阁,只是皇帝的辅助机构。

根据这种指导思想,清廷决策层经过长时间的商议,最终在1911年5月8日(宣统三年四月初十日)颁布《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》,称“现在各种政治机关皆未完备,而设立内阁又属万不可缓,亟应先立基础,沟通新旧,以利推行,而免窒碍”,故“拟内阁官制十九条,以立经邦大本,宪政始基”。①《宪政编查馆会议政务处会奏拟定内阁官制并办事暂行章程折》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第559—560 页。《内阁官制》可谓清廷立宪思想的集中体现,通过分析《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》,可以看出它具有以下几个鲜明的特点。

第一,责任内阁对皇帝负责。

立宪国家的内阁制度中最为重要的一条即内阁对谁负责的问题,这直接关系到内阁的性质。在典型的立宪国中有两种类型:以英国为代表的立宪国,是内阁由议会产生,并对议会负责；以德、日为代表的立宪国,则由君主任命内阁总理大臣,内阁对皇帝负责。清廷颁布的内阁官制模仿了德、日的内阁方案,内阁总理由皇帝任命,对皇帝负责。而且,按此规定设立的内阁,即便与德国、日本的内阁相比,权力也大为缩小。因为在正常的内阁制度下,国务大臣由内阁总理提名、君主批准,国务大臣具有很大的独立性,除一些特别事务须请示君主外,其他一般政务都可以独立处理。但清廷内阁官制不仅规定内阁总理大臣、协理大臣“候旨特简”,还规定其他国务大臣“均候特旨简任”,国务大臣的职责是“辅弼皇帝,担负责任”。总理大臣、协理大臣“每日入对”,与之前的军机处每日入对的形式相同,并且针对种种事项规定“奏请圣裁”,如内阁总理大臣认为各部大臣之命令或处分有不妥当者,“得暂令停止,奏请圣裁”。此外,内阁总理大臣就其所管事务,对于各省长官及各藩属长官,“得发训令”,如果认为各省长官及各藩属长官的命令或处分有违背法律或逾越权限的,“得暂令停止,奏请圣裁”。②《宪政编查馆会议政务处会奏拟定内阁官制并办事暂行章程折》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第561—564 页。由此可见,内阁在处理政务上受到君主的制约,其实只是在君主旨意下处理政务。

第二,以权力平衡为原则,设协理大臣以分总理大臣之权。

《内阁办事暂行章程》规定了除设总理大臣一人外,还设有协理大臣一至二人。参与编订该草案的汪荣宝对此极为反对,曾就设置协理大臣一事“于肃邸前力陈其非”,①《汪荣宝日记》,沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第63 辑第623 册,台北,文海出版社,1990,第821 页。并作一说帖说明此制之流弊,但会议政务处王大臣商议后并未采纳汪荣宝的建议,仍坚持设立协理大臣,以掣肘总理大臣,分割总理大臣的权力。这其实还是中国君主专制社会官僚体系中,以设官分职以相互制衡、相互掣肘为原则,以达到君主集权目的的延续。设协理大臣也是新内阁官制与其他各国内阁制相比最为独特之处。所以协理大臣从开始出现就引起舆论的广泛关注与批评,也是新内阁官制备受指责的原因之一。

《大公报》指出,按照中国官制旧例,“每一长官必设二三副职以陪,亲王之上,自宰相下逮州县,糜不皆然,一若有正必有副,实为天经地义、不可变革之公例也”,但亦因此造成“权限不分,徒多枝赘”。而责任内阁之总理大臣“辅弼元首,出纳政令,对于国民负一切之责任”,如果再设置副大臣,在权限分配上存在问题,“适以开大臣推诿之门,而并妻匹嫡之副大臣,非盲从大臣,即掣肘大臣,而国是于焉大紊”,如果不切实改革,“则异日之新内阁,犹是变相之旧军机,而总理大臣仍不过承上启下之机关,于事实上有专擅之权,于法律上无负责之义,副大臣则循循然,屡进屡退,不必有丝毫之建树,是不啻以旧有之留声机器、写字机器,不适于用撤而去之,而于大廷之上特设一总速记员,附之以二三应声虫”。②《论新内阁不必设副大臣之理由》,《大公报》1911年3月5日。《时报》也指出,责任内阁设总理大臣一人、协理大臣二人,“是不啻三头政治”,“两协理既非各部之长官,而又立于行政最高机关之地位,将来非梗阻部务,即有视各部为一内阁之补助机关者,是以最良之合议阁制,将变为独裁阁制矣”。③《读设立内阁上谕感言》,《时报》1911年5月10日。

第三,军事事务独立于内阁之外。

《内阁官制》第十四条规定军事事件不归内阁管辖,“关系军机军令事件,除特旨交阁议外,由陆军大臣、海军大臣自行具奏,承旨办理后,报告于内阁总理大臣”。④《宪政编查馆会议政务处会奏拟定内阁官制并办事暂行章程折》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第562 页。《内阁办事暂行章程》第七条重申了这一原则,“按照内阁官制十四条,由陆军大臣、海军大臣自行具奏事件,应由该衙门自行具折呈递,毋庸送交内阁”。①《宪政编查馆会议政务处会奏拟定内阁官制并办事暂行章程折》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第564 页。可见,作为全国行政统一机关的责任内阁却无军权,这是效仿日本的做法,将军事独立于内阁之外,受皇帝直接指挥。

第四,皇帝有种种特旨召见之权。

《内阁官制》指出,“内阁总理大臣一人,为国务大臣之领袖,秉承宸谟,定政治之方针,保持行政之统一”,内阁总理大臣就其所管事务,对于各省长官及各藩属长官,“得发训令”,②《宪政编查馆会议政务处会奏拟定内阁官制并办事暂行章程折》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第561 页。但是《内阁办事暂行章程》又规定了在内外新官制一律施行以前,“按照向例,得蒙召见人员于国务有所陈述者,由内阁总理大臣或协理大臣带领入对。其御前大臣、领侍卫内大臣、军谘处、海军司令部、宗人府、内务府各大臣、弼德院院长、资政院总裁及其他蒙特旨召见,或法令有特别指定者,如八旗都统,前锋、护军、步军各统领,或办理旗营,或宿卫宫禁,不负国务上之责任等官皆是,不在此限”。各省督抚除特旨召见外,其于陈述国事者,“应先商明内阁总理大臣、协理大臣或主管各该部大臣,会同入对”。③《宪政编查馆会议政务处会奏拟定内阁官制并办事暂行章程折》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第563—565 页。可见,负责军事的重要部门和不负国务责任的机关有特旨召见之权,尤其是作为地方行政长官的督抚也有特旨召见之权,这就与责任内阁对督抚的直接领导发生了矛盾,既然皇帝可以特旨召见督抚,督抚就可以越过内阁直接向皇帝陈述政见,如果与国务大臣意见不合,则会影响责任内阁的运作。

由此可见,清末设立的内阁官制虽然是以日本、德国为模仿对象,但制定出来的内阁官制与日、德内阁有很大不同,皇帝的权力比日本天皇、德国皇帝大得多；虽以统一行政为目的,但仍沿用了权力平衡的原则,在设立责任内阁的同时,设弼德院以辅助皇帝,制衡阁臣。弼德院的设立即在于“恐新内阁权限过专,因定弼德院与内阁平权”,④《专电》,《时报》1911年2月18日。“弼德院可以近依帝座,朝夕论思,凡上下应达之机缄,与操纵内治外交之扃钥,股肱元首,左右阁臣,皆于该院寄之”。①《宪政编查馆会议政务处会奏拟定弼德院官制折》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第568 页。同时设军谘府“秉承诏令,赞襄军谟”,②《设立军谘府谕》(宣统三年四月初十日),故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册,第571 页。把军权独立出去以削弱责任内阁的权力,“军谘府之权力大可与内阁、弼德院鼎足而三也”。③《内阁翻新记》,《时报》1911年5月17日。因此,清政府公布的内阁官制是在确保君权至上的前提下制订的,与较为保守的考察政治大臣的陈述相比,更趋保守和倒退。

二 社会舆论呼吁的立宪主张

民间社会舆论呼吁立宪时,把宪法、国会、责任内阁视为立宪的三要素。清政府1908年颁布《钦定宪法大纲》后,国人将关注焦点放在召开国会上,而清政府决定先立内阁后开国会,责任内阁这个以往被国人忽视的问题因先予付诸实践而备受关注。

责任内阁为一国行政总汇之地,改革官制而不先立责任内阁,犹如“衣之无领,水之无源,即使百变其名,亦终无逾治乱之数”,责任内阁的实质即在于“总理大臣奏举同一政见之人,分任各部长官,以共尽责任于政府”,“必如是,而后可谓之责任政府,必如是,而后可谓组织责任政府,苟反斯道以行之,虽有管葛加俾之才,可决其无丝毫之裨补也”。④《论组织责任内阁之必要》,《时报》1911年12月8日。要使责任内阁尽到责任,必须有监督机关。所以清政府做出先设立责任内阁的决定后,社会舆论普遍关注的是责任内阁与国会的关系问题。

第一,责任内阁与国会应同时成立。

立宪派指出,国会与内阁应同时成立,“二者如车两轮,如鸟两翼,组织可分先后,功用断难偏废”,有内阁无国会,则无监察机构,“内阁不为跋扈,即为疲靡”；有国会无内阁,则无执行机关,“国会徒成哄市之争,反树朝廷之敌”,只有“以内阁纲纪百官,以国会消纳群言,各有会归,主义本非放任”,使“老成富于经验,新进锐于理想,两相调剂,国步益见和平”,所以应以阁会并请。⑤《滇督李经羲恳请速设内阁国会详加解释折》,《国风报》1910年10月21日。资政院议员牟琳分析了内阁与国会的关系,称“国会不独于人民有利益,于政府亦有利益”。因为中国与外国情形不同,外国的内阁与国会起冲突时,第一次国会可以解散,第二次内阁必须解职。而中国,则是“政府与督抚各部大臣立于同等之地位,与各国地方长官归中央政府管辖者不同,就是内阁大臣与国会冲突至于辞职,此非人民所得参与,则移内阁大臣作各省督抚,于内阁大臣亦毫无所损”。所以速开国会一事,上至政府,下至人民,都要全体赞成。①李启成点校《资政院议场会议速记录》,上海三联书店,2011,第76 页。梁启超也指出,责任内阁固然是“今日救中国之不二法门”,但“必有纠问责任之机关,与之对待,然后能成立者也”,所以有国会则有责任内阁,无国会则无责任内阁,“责任内阁与国会相依为命”。②张品兴主编《梁启超全集》第7 卷,北京出版社,1999,第2045 页。

报刊舆论也特别注重国会与责任内阁的关系,指出二者应同时并举。《汉口中西报》分析了责任内阁的运行机制,指出中国处于预备立宪时代,预备必从改良政府开始,应组织负责任的政府取代不负责的政府,再组织上下议会监督政府,君主超然其上,“于是国权之中心点乃注集于国家,夫国权既注集于国家矣,则政府之行动亦即国家之行动,合全国人民之行动”。③缄三:《论中国将来之国权》,《汉口中西报》第1358 号,1910年1月27日。有了负责任的政府,又有议会监督,使政府行动成为全国人民的行动,这就是责任内阁的意义所在。由此可见,要使责任内阁体现人民意志,必须有议会监督,因此《汉口中西报》称“国会不成立,则所谓立宪者,非真立宪；所谓变法者,非真变法”。④蠼蝯:《言论之中国——关于国会之问题》,《汉口中西报》第782 号,1908年6月21日。

第二,责任内阁对国会负责。

《申报》也指出,“国会既与责任内阁相对峙,则国会之开设,尤为立宪国实行完全监督之一机关,缺此则民意终无由表现,不能除专制而伸民权”,⑤《国会与责任内阁之真诠》,《申报》1910年10月20日。“无国会,则无以为监督政府之机关；无责任内阁,则亦无以为确定大政之机关。此两机关有不可相离之关系,系如车之两轮,鸟之两翼,缺其一而即不能善其用”。并分析了责任内阁的两种形态,其一为政党内阁,阁员对于议会负责,组合内阁必须经过议会多数人之同意方可,如英、法、奥、意等国即实行政党内阁；其二为帝国内阁,阁员对君主负责,由君主掌握组织内阁之权,如德、日等国。二者虽然组织的方法不同,“而其为一国总揽政治之机关,而负完全独一无二之责任则一”。⑥《论今日之军机处与将来之责任内阁》,《申报》1910年10月20日。《时报》曾对清政府先立内阁一事表示不解,称先设责任内阁,而国会未开,所谓责任内阁“究谁与之责任？”虽然军机大臣效仿各国副署之制,但不负责任如故,即使“将来即组织新内阁,以十一部大臣均为副署,其效亦可睹,盖吾国堂廉之严,阁部大臣苟无人民督促其后,谁肯批鳞逆爪,自蠲弃其利禄之私,猝蹈内阁解散之风潮,而不悔旅进旅退画诺而已,此而可承认为责任政府,恐再阅百年,吾国政治现象可决其绝无寸进”。①《读袁督论中央集权折有感》,《时报》1910年6月12日。因此,国会之召集应与责任政府之建设同时并进。《神州日报》也指出,“中国若不实行立宪则已,若实行立宪,必自监督机关与执行机关峙立于对等地位始,即必自开国会始”。②佚名:《论开国会先于地方自治》,《神州日报》1907年9月11日。

可见,当时社会舆论认为责任内阁与国会应该同时成立,责任内阁应对国会负责,受其监督。

第三,以责任内阁为全国行政总汇。

社会舆论主张速开国会的深层原因则是对当时的行政体制不满,对当时的官僚不信任,因此必须开国会制定新法律,按照法律更新各行政机关,并以国会独立于行政之外,监督行政,使政府为善。国会请愿运动代表孙洪伊就指出,“各立宪国之所以尊重国会,与国会之所以能维持国家者,首在国会之握有立法权以编纂一切法律法规也”,人民之所以要求开国会,“必因目前极厌恶此种专制政体,极不信任此种官僚,故必欲参与立法,使之独立于行政部之外”。如果政府不授予人民立法权,则人民即无遵守法律之义务,并警告政府“日后人民虽酿成大变,虽仇视政府,虽显有不法之举动,代表等亦无力可以导喻之,惟有束手以坐视宗社之墟”。③《国会请愿代表第二次呈都察院代奏书汇录》,中国社会科学院近代史研究所图书馆藏刊本,第51—52 页。资政院议员于邦华将当时政治上的种种弊端都归因于未开国会。他指出,“现今各省谘议局与督抚冲突事件,不能说是民气嚣张而归咎于各省谘议局”,也不能归咎于各省督抚,“我国行政机关有种种掣肘,况近日民间搜刮殆尽,财政无着,又有中央集权之说,使督抚不能办事,是以对议决之事,往往不能执行,甘受人民唾骂”,所以督抚自有难处。过亦不尽在中央各部大臣,因“中央亦无统一机关,各部各自为谋,此部有钱或用不得宜,彼部钱无则事不能办,彼此各不相顾,以致事出两歧,种种困难因之而生”,“凡此皆系国会未开之故”。①《资政院第一次常年会第九号议场速记录》,李启成点校《资政院议场会议速记录》,第76 页。资政院议员江谦就指出,“国家譬如一个制造厂,一切行政是制造品,官制即是机器,内阁即是引擎,国会即是锅炉,机器未设备而先求制造品之精良,断无是理。现在立宪政体与从前不同,所以官制亦应改定”,所以“今日要事第一是速开国会,第二是设责任内阁,第三是速定官制,第四才是清理财政”。②李启成点校《资政院议场会议速记录》,第92 页。

可见,社会舆论更注重责任内阁的运作机制,主张内阁与国会同时成立,以内阁为行政总汇,制定国家的大政方针；以国会监督内阁,使责任落到实处。如此,才能收到责任内阁制的实效,而不落于空名。

三 三权制衡与三权协调：立宪的两条路径

《时报》在1907年4月对国权统一问题发表评论,认为政体的区别根源于国体的不同,“君主立宪国之最高机关,其统一之权多属君主；共和立宪国之最高机关,其统一之权多在议会”。国权统一流起自孟德斯鸠提倡的三权分立学说,其后法国践行此学说,但议会与政府往往起激烈冲突,在国家的政务上不见其利,而见其害,此后加以矫正,为各国所效仿。三权分立的弊端在于,“立法机关与政府判为两途,于政务上多窒碍难行之处”,因此,“政府不得议会之赞助”,“议会自议会,政府自政府,各任其意思自由活动,政务上之隔阂多”。此外,“议会无监督政府之权”,“今日立宪国家,议会不但有完全之立法权,且能参入行政之一部,故能实行监督政府。若双方对峙,议会权限以内之事,政府不得而干预；政府权限以内之事,议会不得而过问,则政府于执行政务时虽有差失,议会无从而行使其监督权也,皆缘于权限太分明,而不能互相调和,以致生此不良之现象也”。三权绝对分立会导致三种机关相互对立,或互相抵触,或互相漠视,并不能取得良好效果。因此《时报》主张以“三权分立为基础,而使之互相调和,而又不失国权统一之性质,此所以为近世最良之政体也”。③《论近日国权统一之趋势》,《时报》1907年4月23日、4月25日、4月26日。

这种政体有三点好处:其一,变分立为统一。三权分立,各不相下,则一国分为三国,君主立宪国的最高机关为君主,因此应以君主为统一机关,“有最高机关,然后能统一国家之权力,然后能活动。而自无鼎峙角立两不相下之弊也”。其二,执行机关能参入立法机关。各国立法权固然在于议会,但在一定范围内,执行机关可以参入立法机关,如政府对议会有法律提议权、法律裁可权。在共和立宪国,政府虽然没有裁可权和否认权,但国务大臣对议会有发言权,因此政府与议会关系密切,“而无各自独立,互相漠视之弊,而国家之处理政务,常收良效果矣”,当议会与政府有冲突时,“政府可以解散下议院,而从新组织之,若从新组织以后,新议员仍与政府反对,则内阁不得不辞职,此亦所以调和之,使互相让步,虽冲突而仍有救济之术也”。其三,立法机关能参入行政机关。行政机关虽然属于政府,但议会有时也可以干预,如募集公债、敷设铁路、国家不动产买卖、制定预算案等,“皆纯然行政上之作用,而亦必经议会之协赞乃生效力,此立法机关入行政机关,其事正多也”,如果行政长官有不正当之行为,议会可以弹劾。因此,“议会与政府互相维系,断不至分道背驰,各相歧视矣”。总之,“非三权分立,则权限不明,而政治易流于专制；非国权统一,则相峙鼎立,而机关不能调和,近世文明国家权限虽分,而互相维系、互相监督”。①《论近日国权统一之趋势》,《时报》1907年4月23日、4月25日、4月26日。

《时报》的分析可谓道出了立宪的两条路径,即三权分立,相互制衡；三权渗透,互相协调。当时立宪派所宣传和主张的是三权分立的立宪路径,清政府选择的正是三权协调、国权统一的立宪路径。清廷预备立宪时,朝臣大多倾向于效仿君主仍有很大权力的日本模式,这就确立了预备立宪的基本方针是以日本为模范的“大权政治”。而社会舆论所呼吁的立宪路径则是三权分立、相互制衡的立宪路径。

三权分立的理论来源于孟德斯鸠,将国家权力划分为立法权、行政权、司法权,但孟德斯鸠在相互制衡上,更倾向于由行政权制约立法权,这是他分权学说的核心内容,②徐祥民、刘惠荣等:《政体学说史》,北京大学出版社,2002,第168 页。然而“这种突出行政权的政治结构,不可能实现国家诸权力之间的平衡”。③应克复等:《西方民主史》,中国社会科学出版社,1997,第176 页。因此,三权分立思想后来也受到质疑和修正。如美国以汉密尔顿为代表的联邦党人就提出,三权不能绝对地分立,而应该局部混合,使它们互相制约。这里所说的局部混合就是三权互相渗透,即立法机关有权弹劾行政首长和法官,并有权否决行政首长提名的官员人选；行政首长有赦免权,有权否决立法机关通过的法案；司法机关有权否决违反宪法的法律或行政行为。麦迪逊认为,“如果在纸面上对各部门做出政制区分就足以安全地保证他们互不侵蚀权力的话,那么所有其他进一步的规定就确实多余了。但经验已经告诉我们不要相信这种安全保证；它告诉我们必须引入各种权力和各种利益的平衡,才能保证纸面上的规定”。①〔英〕M.J.C.维尔:《宪政与分权》,苏力译,三联书店,1997,第143 页。所谓平衡就是:立法权太强,应从内部和外部予以约束以削弱立法权；行政权太弱,应允许总统连选连任等措施以增强行政权；司法权最弱,应特别保障其独立性。②徐祥民、刘惠荣等:《政体学说史》,第255 页。

19世纪法国自由主义思想家孔斯坦也指出孟德斯鸠的三权分立原则不足以防止集权专制,提出五权分立制衡的主张。他认为一个良好的政体应有王权、行政权、长期代议权、舆论代议权、司法权,这五权分立且互相制衡。其中,王权是指国家元首的权力,“它为保卫秩序和自由而协调其他四权的冲突并使之呈合作取向的平衡状态”。③黄基泉:《西方宪政思想史略》,山东人民出版社,2004,第417 页。行政权由向议会负责的大臣行使,长期代议权归贵族院,舆论代议权给民选的立法院,司法权仍归法院。④黄基泉:《西方宪政思想史略》,第417—418 页。孔斯坦的思想主张有以下几个特点:第一,将王权定性为一种积极和实在的协调权,“国王不再是被赋予了执行权的、与立法机关同等的和积极的一个部门,而只是一个立宪的君主,他超脱于政治,既与立法机关分离也与执行机关分离”。第二,大臣的执行权与议会的立法权分立,但又允许大臣兼任议员,“通过把个人重新联系起来,同时又仍然区分各权力,一个和谐的政府就建立起来了,而不是造成了两个武装的阵营”。⑤〔英〕M.J.C.维尔:《宪政与分权》,第192 页。第三,肯定了行使行政权的大臣应向议会负责。

在国家政体的实际建构中,各国都根据自身实际情况,对三权分立原则做了不同程度的修改,当代没有哪个国家实行“纯粹分权学说”。⑥〔英〕M.J.C.维尔:《宪政与分权》,第13 页。如英国政体的实质是熔权制,“行政权与立法权的紧密结合,近乎彻底的熔合”,而二者的结合器就是内阁,⑦Bagehot,The English Constitution,Edited by Paul Smisth,Cambridge University Press,2001,pp.8-9.内阁不仅行使行政权,还统领议会的立法工作,打破了立法权与行政权的分割,国王、内阁、政府各部共同构成行政机关。美国政体之实质是分权制,奉行分权、制约、制衡原则,行政机关指总统一人。法国政体的实质是监督—仲裁—保障制,总统拥有很大权力,不仅独立于立法权、行政权、司法权之外,还高于它们,统领它们,但总统不属于行政机关,行政机关由总理和各部构成。①蒋劲松:《责任政府新论》,社会科学文献出版社,2005,第29 页。

由此可见,责任政府的形式各有不同,“不同的国家可以在权力的分割和配置方面采取不同的具体形态,因而根据权力结构的重心所在有‘立法国家(如英国)、‘司法国家’(如美国)以及‘行政国家’(如法国、德国、日本)等不同类型”,②季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社,2002,第11 页。但三权分立制衡与三权渗透协调是其两条基本路径。从清政府与民间舆论对立宪的理解和宣传来看,政府与民间其实是采用各自不同的立宪路径,中央政府采用了国权统一的路径,主张在三权之上由君主统一国权,相互协调,所以注重中央集权,注重在保护君权的前提下进行立宪；而民间舆论则主张采取三权分立、相互制衡的立宪模式,所以更注重三权中的行政权与立法权的对立,尤其是国会对内阁的监督机制的确立和完善。

自清廷宣布立宪开始,政府与民间舆论对立宪的理解就出现了偏差,在同一“立宪”命题下,进行着不同立宪路径的规划和思考,思维角度和立论依据都不处在同一出发点,因此其内容和结果也大不相同。可以说,政府与民间舆论就立宪问题自始至终没有达成一致,二者只是在各自的思维模式中各行其是,矛盾和冲突自然不可避免。后来,清廷的政治改革被社会舆论批评为“以立宪之名行专制之实”,在很大程度上也是这种指导思想支配下的必然结果。

清政府实行预备立宪是朝野经过长期探索最终确定的救亡之策,是一项长期而艰巨的改革活动,在内忧外患的严峻形势下,必须充分调动国人的积极性,凝聚整个国家的力量,朝野一心、举国一致,才能举得成功。但是由于清政府与民间对立宪的理解和认识不同,选择的立宪路径也不同,政府与民间的立宪势力最终分道扬镳,清廷按照自己的规划和设计,在保护君权的前提下进行立宪,使政治改革偏离了宪政改革的轨道,退回到专制体制内的官制改革道路上,并将官制改革缩小到行政机构改革,虽然也设立了资政院和谘议局,但这并不能改变仍是在传统范围内进行的有限的政治改革的局面,不能适应中枢机构从传统走向现代的社会发展需要,也与人民要求民主、要求权力制衡的民心大势相背离,最终在革命的浪潮中迅速覆亡。