当前文旅市场发展亟待破茧化蝶的几点思考

韩兆良

随着国家大部制机构改革的推进，部分文化业务归口重新划分，文旅市场门类重新融合。新部门和新市场如其他新事物一样，在诞生过程中需要新的“土壤”和“养分”来维系。旧的体制和观念已经难以盘活日趋活跃的新市场、新需求，逐渐成为文旅市场发展的桎梏。如何有效发挥行业主管部门的职能作用，积极为文旅行业的大发展大繁荣提供“沃土”和“营养”，成为当前亟待解决的课题。

一、影响当前文旅市场发展的主要问题

文旅市场大融合，拓宽了原有的文化市场领域，横跨文化、旅游、文物、新闻出版、广播电视、电影等产业，滞后的管理理念和法律法规已难以适应当前市场需求，新的问题逐渐浮出水面。

一是文旅市场综合执法改革亟待打通“最后一公里”。据文旅部执法监督局统计，截至2018年底，全国97%的省（自治区、直辖市）、95%的省辖市、85%的区县成立了文化市场管理工作领导小组;省、市、县文化市场综合执法人员实现按照或参照公务员法管理比例分别达到94%、83%、42%，改革工作取得较大进展。但部分地区仍存在改革进展缓慢、重点改革任务难以落地、出台改革措施不符合中央文件精神等问题，亟待解决。

二是业务归口上下脱节，不利于政令畅通。当前，从电影、广播电视等业务归口看：国家层面上，电影管理划转到中宣部，广播电视归口在国家广播电视总局;省级层面上，绝大多数跟国家机构设置保持一致，但省级以下地区（市）机构设置却是“百家争鸣、百花齐放”。有些地方把电影、广播电视归口到文化和旅游部门，如山东全省、江西省大部分地市、河南郑州市等;有的地方把电影划归宣传部门，广播电视归口在文化和旅游（广电、体育）部门，如广东、海南、江苏、贵州、江西、吉林、辽宁、河北等大多省份的地市，以及河南的洛阳、开封等。业务归口不统一逐渐成为政令畅通的“生涩剂”和“绊脚石”。

三是过多人为干扰成为市场繁荣发展的羁绊。文旅市场作为市场体系中的一个行业市场，具有市场的一切特性，其管理和发展应遵循市场经济规律。但当前，部分行政管理部门受计划经济和“官本位”思想影响，把文旅市场行业效益和市场大小作为市场是否繁荣发展、是否规范有序的评判标准。在制定管理策略方面，担心市场饱和导致企业不良竞争，习惯于设置人为指数，用指数控制市场规模，人为给市场套上“龙索”，给入门企业罩上“效益保温箱”。如此，仅是维护了行业从业者的眼前利益，却忽略了广大消费者的权益。给企业罩上“保温箱”、给行业戴上“紧箍咒”的做法，使相关企业没有经营压力，不利于行业的发展。

二、当前文旅市场发展主要问题分析

任何问题的出现、矛盾的产生都有它的诱因，通过调研和分析，笔者认为导致以上文旅市场管理问题的诱因主要有以下几点。

（一）执法模式多元化

目前，全国文旅市场综合执法改革基本实现文旅市场同城“一支队伍”的初步愿想，但部分地区仍存在改革进展缓慢、重点改革任务难以落地、出台的改革措施不符合中央文件精神等问题，没有打通文旅综合执法改革的“最后一公里”。从改革后文旅行政主管部门和文旅市场综合执法机构的关系来看，分为完全独立和相对独立两种模式;从执法授权方式来分，分为委托授权、行政授权两种模式;从综合执法机构的人员身份来看，有的地方实行了参照公务员管理，有的地方实行一般事业性编制等等。可以说，全国各地的文旅市场综合执法改革，缺少自上而下的衔接，缺少可循的法理，没有统一规范的机制，给地方自由发挥的空间太大，结果形成“八仙过海”的多元化文旅市场执法队伍模式。

（二）改革意识滞后

体制改革关系到每个涉改个人或单位的切身利益，有些地方因为利益关系，改革初期出现只要编制不要原有业务人员的“抢机构”“避业务”端倪，部门间意见分歧大。为回避矛盾，有的地方“搞变通”，将改革“顺水推舟”，业务归口保持不变。有的地方认为省级层面跟中央步调一致了，让地方因地制宜自由发挥更能章显改革的人性化。实践证明，地方“散漫”的业务归口改革有悖于中央政令畅通的初衷，也不利于行业的融合发展。

（三）管理理念陈旧

随着国家体制改革逐步深入，文旅市场的市场调节将逐渐替代政府的计划调控，政府的“全能”作用将逐渐淡化。从当前看，部分文旅管理部门及管理者，还没有彻底从计划经济的圈子里走出来，没有真正完成从“管理者”到“服务者”的角色转变，“官本位”思想还在作祟，仍习惯用计划调控代替市场调节、用主观意向左右市场走向、用指数限制控制市场规模等。这些陈旧的管理理念有悖于“要按照市场规律办事，创造公平的市场环境”的指导思想，跟当前大概念文旅市场格局也难以通融。

三、當前文旅市场主要问题的影响

随着文旅事业、文旅产业的日益发展，现行文旅市场管理常见问题的影响也日益明显。主要表现在以下三个方面。

（一）改革“心态失衡症”

体制改革关系到每个涉改个人或单位的切身利益，改革的不彻底、不统一使部分人员心态失衡，患上“心态失衡症”，导致管理上“脱臼”，思想上不稳，易诱发不安全事件。当前，个别地方出现的文旅市场管理“脱臼”现象，正是由于文旅市场综合执法改革的不彻底，导致个别参改部门和人员因利益得失患上“心态失衡症”，对新成立的兄弟单位或者新划分的工作表现出抵触情绪，形成关系难协调、工作不配合、信息不交流的尴尬境况。如此相互拆台的工作关系，不利于当地文旅市场的稳定和发展。

（二）市场发展“乏力症”

行业市场就像一个人，要健康就要全身脉络通畅。一旦经脉不通，身体就会出现乏力等症状，如不及时医治，就会逐步恶化成“偏瘫”，甚至“猝死”。比如，有些电影对口业务活动，主办方习惯按照国家归口部门给予通知，由于业务归口不统一，导致地方具体负责部门接不到通知，相关信息不掌握，不能及时了解行业行情，难以在行业管理中做到无缝衔接。这种因归口不统一造成的信息不对称，阻碍了行业信息的共享，不利于行业的发展。长此以往，地方的整个行业就会患上“乏力症”，如不及时调整，某些地方的某些行业很快就会成为一潭死水，甚至枯竭。

（三）诱发“证照并发症”

由于人为因素把市场准入门槛强制收紧或关闭，预从业者在利益驱使下，会想方设法挤进来。前几年，网吧市场就出现了证照炒作、倒证买证、无证经营泛滥的问题。据媒体报道，上海网吧相关证件曾炒到过几十万。幸好文化部发现问题后及时调整观念，摘掉了网吧设立的人为“紧箍咒”，实施敞开政策，有效根治了网吧炒证、卖证等问题，使整个市场更加和谐。当前，在整个文旅融合的大市场内，仍有个别事项的许可因人为指数限制，正步入前期网吧市场的后尘。有的从业者实在弄不到合法证照，就搞“地下经营”，“挂羊头卖狗肉”。如此，不仅不利于市场监管，还存在严重的安全隐患，不利于行业的繁荣发展。

四、解决影响当前文旅市场发展问题的几点建议

针对当前文旅市场存在的问题，笔者建议有关部门拿出敢于破茧化蝶的勇气和决心，认真查找问题根源，彻底剪断束缚市场发展的锁链，积极为文旅市场的繁荣发展营造良好的环境。

首先，统一执法模式。当前，各地“百花齐放”的文旅市场综合执法模式不利于执法工作的统一开展。对此，建议有关部门按照中央机构改革的指导思想，提高思想认识，尽快对文旅市场综合执法改革的“敞放”策略进行“收拢”，将文旅市场综合执法模式“诸侯割据”的局面进行统一和规范，彻底打破执法人员编制、执法模式“多元化”格局，真正形成文旅市场综合执法工作“一盘棋”。

其次，强化归口衔接。归口管理是当前国际上最为推崇的一种政府管理模式。相关部门各司其职，防止重复管理、多头管理。目前，各地电影、广播电视等业务归口改革的不统一，破坏了归口衔接的黄金纽带，在行业管理上难以形成合力。对此，建议各地严格按照国务院有关改革精神和要求，痛下决心，对电影、广播电视等业务归口改革进行统一规范，真正形成统一归口、责任明晰、有机衔接的国家机构体制。

最后，更新管理理念。从管理学的角度来说，管理的本质是协调和疏导，而不是控制和封堵。作为行业管理者，在制定行业政策、管理机制方面，应该着眼于行业的长远发展，着眼于国家的宏观利益。比如，对于直接面向大眾的影像、纸质舆论媒体等行业的从业者，必须严控、严管;对于一般性投资的游艺娱乐场所、出版印刷企业等行业的市场准入，可建立起行业舆情信息平台，加大市场走向的舆论宣传，让预从业者在入行前对该行业的政策、现状、前景能够全面了解和预判，从而预防个别企业盲目投资，引导行业良性发展;对于市场的经营行为，执法部门必须依法监管，“严”字当头，跟“轻审批、重监管”的国际法则接轨。

相信随着改革的不断深化，各项配套机制的不断健全，执法模式的日益规范，管理理念的逐步跟进，文旅市场这棵大树必会生机盎然，日益繁茂！

[责任编辑：祝莉莉]