《政府会计制度》背景下教育系统事业单位人员经费管理存在的问题及对策

臧菲

摘 要 教育系统事业单位人员经费管理有人员组成多元化、资金来源多元化的特点。新《政府会计制度》实施一年来，新旧制度过渡衔接阶段，事业单位人员经费支出在预算管理、评价体系建设、优化人员经费管理方式方面有待提高。本文结合笔者多年来管理财政经费中基本支出经验，通过多次和同级事业单位相关人员进行访谈，有针对性地对人员经费范畴内各经济分类科目进行梳理，指出事业单位人员经费预算管理形式单一、预算订制非全员参与、部门间信息传递不对等;财务人员专业化程度不高，绩效工资体系已改革，但改革不到位，直接体现在不同聘用类型人员工作满意度差异上;各单位无独立运行的人员经费绩效评价体系，分解和落实财政资金到位，但无效益指标监督等问题。从会计实务、规范业务流程、优化人员经费管理角度进行分析，提出多角度、全覆盖进行人员经费数据收集;加强财务专业化队伍建设;增设单位内部人事财务综合管理信息化系统模块;建章立制，对基本支出人员经费进行绩效评价建设等建议，致力于给各事业单位基本支出管理实务操作提供指导。

关键词 事业单位 人员经费 经费管理 评价体系

一、引言

近些年，教育系统下事业单位的人力资源结构及人员经费支出逐渐改变。2019年新《政府会计制度》实行，对于人员经费管理要求我们严格按照定员定额为主的方式。改革前的预算编制方式、内容、预算下达结构、考核评价机制、制度信息建设等方面应随之转变。

二、《政府会计制度》概述

《政府会计制度》的制定、出台是财政部全面贯彻落实党的十八届三中全会精神的重要成果，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财务制度具有重要的政策支撑作用。

《政府会计制度》继承了多年来我国行政事业单位会计改革的有益经验，确立了新的行政事业单位会计标准，反映了政府会计改革发展的内在需求和发展方向。其重大变化是构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，引入了权责发生制。对原有各项行政事业单位会计制度进行了统一，强化和改进了预算会计功能，调整后的预算会计能更加准确地反映各基层部门和单位的预算收支情况，满足一级预算部门预算指标总体把控和基层单位的预算需求。

三、《政府会计制度》背景下教育系统事业单位人员经费管理的问题

（一）教育系统事业单位人员种类多，人员经费预算编制形式单一，部门间信息传递不准确，预算与实际不一致

目前，按照事业单位性质的不同，可分为行政单位、事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、参公单位。其中，全额拨款事业单位的资金来自财政拨款。差额拨款事业单位经费部分来自财政经费，部分来自自筹经费。无论是全额拨款还是差额拨款单位，其财政拨款均依据本单位人员编制数和已核定的人员年均薪酬拨付。

教育系统事业单位的人员经费大多按照定员定岗管理模式，且经费审批和经费来源均和“人员编制”密不可分。狭义的人员经费，指中编办认定的事业单位具有编制的人员的工资薪酬，具体包括基本工资、绩效工资、国家规定的改革性支出及津补贴、应为职工缴纳的社会保险、中央养老保险、职业年金、公积金等。

近年来，随着教育系统事业单位职能的不同，事业发展不同、承担社会公益职能不同，各单位人力资源结构逐渐改变。呈现出人员组成多元化、社会化特點，年薪制高级人才引进、外籍专家咨询服务、购买服务、劳务派遣、同级或下级单位借调挂职等人员流动方式普及。因此，广义的人员经费管理涵盖了编制内人员管理及各类聘用人员管理。传统的工资结构预算体系仅仅总额控制的人员经费管理模式逐渐难以跟上时代的步伐。在绩效评价突出的现行政策下，显得力不从心，导致人员经费数据含糊、不能反映效益。

目前，我们大多数单位采用的是“人员基数+百分比增量”的方法进行预算。人员经费预算编制方式也较单一，这种方式仅以静态数据为计算依据，动态因素考虑不全面，如人才引进数量、预算年度内退休人员数、长期病假人员数、临时借调劳务人员数。对于人员经费，人数的确定是经费预算的核心指标值。此外，目前的财政经费下达形式是下达教育支出中基本支出控制总数，使用过程中也是总额控制的原则。一般事业单位基本支出管理模式是年初统筹、阶段性调整的策略，2019年新《政府会计制度》实施后，财政资金优先支付，且不可追溯，所以要求我们在制定预算过程中对预算明细进行精准测算，才能达到支付有据、资金有源。在实务操作中，各单位预算编制以财务部门为主，绝大多数单位认为编制预算是财务部门的工作，没有形成全局意识、大局观。单位各部门和财务部门之间不能形成良好的沟通，使财务部门不能及时、准确地掌握各业务部门的数据，导致预算编制与经济活动因信息不对等、口径不统一等问题相分离，预算编制缺乏准确性、科学性，不能真实地反映整个单位的收支情况。

（二）教育系统事业单位人员经费缺乏绩效管理

1.预算单一，未设立单独人员经费绩效评价

绩效工资政策实施以来，事业单位实际上每年年终都会将本应顺理成章的年终绩效考核津贴发放演绎成如火如荼的各口径核算大战，需人事、劳资、分管工资会计、总账会计共同重新梳理当年绩效工作总量余额，以便核算绩效年终分配是否超过核定红线。这种局面的出现说明单位绩效管理理念不足，没有建立一套从预算编制、执行到监督的完善的人员经费预算绩效管理体系。

按照财政部《政府会计制度》要求，财政资金分为项目支出和基本支出。人员经费属于基本支出管理范畴，是中央预算部门预算中安排的在一定期限内对一、二级预算部门（单位）正常运转的预期保障资金。相应的绩效目标包括项目支出和基本支出绩效目标。目前，基本支出绩效目标一般不单独设定，而是纳入单位整体支出绩效目标统筹考虑。

2.绩效体系有待健全，无法合理调节和控制收入分配

（1）独立事业单位内部收入分配差异。事业单位编制员工与其他聘用制员工执行同一套绩效管理制度。大多数事业单位的工作人员都是由国家财政部门承担其基本工资薪酬，生活和就业压力比较小，他们“铁饭碗”的观念强。相较于社会招聘引进人才，聘用制员工竞争意识强，在工作中有良好的态度和事业紧迫感，呈现出更积极的工作状态。因雇用方式不同，风格截然相反的共事，直接体现到工作效率和作风上。做好组织内人才的心态平衡、薪酬水平平衡是单位稳定的重要因素。