浅析我国社会保障制度的问题及对策

李倩

摘 要：作为改善民生、维护社会稳定的重要机制，社会保障制度深受政府和人民的关注。进入新世纪后，我国社会保障体系得到了加强，取得了重大进展，但同时也存在很多问题，需要进一步发展和完善。为提升我国社会保障制度建设水平，应增加保障资金投入，提高立法水平，统筹城乡社会保障发展，拓宽筹资投资渠道。

关键词：社会保障制度;现状;问题;对策建议

中图分类号：D632.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）06-0066-04

作为一国改善民生、促进社会公平的重要制度安排，社会保障制度在维护公民权利、缩小贫富差距以及推动社会和谐等方面有着非常大的作用。近期来看，我国社会保障体系得到了加强，如参保人数方面，我国2018年有31 673万人参与了城镇职工基本医疗保险，同比上年增加了1 350.3万人;城镇参加养老保险人数为41 848万人，比2017年增加了1 554.7万人。保障水平方面，城镇、农村居民养老金的最低标准由55元增加到了70元;2012年的基本医疗保险补贴标准为240元，2017年已达450元。与此同时，我国也加快了社會福利、住房补助等其他保障方面的建设。实施九年义务教育并免除学杂费，保证了未成年人，特别是低收入家庭孩子受教育的权利。实行住房公积金制度，并推出了一系列廉租房和经济适用房，缓解了低收入阶层的住房压力，使得住房困难者有房住。但仍有一些无法忽视的问题存在，深化社会保障制度改革仍是我国在新的历史阶段工作的重点。因此，本文对当前我国社会保障制度存在的问题进行了研究，希望通过解决这些问题以进一步完善我国社会保障制度。本文首先对我国当前的社会保障制度进行了简要概述，再基于发展的现状，梳理了其中存在的问题。针对社会保障资金投入不足、立法滞后及法律保障不健全、城乡发展不平衡、农村地区明显落后，以及运作效率低下等问题，本文建议采取以下措施：增加对社会保障基金的投入，提高财政占比;加强法制建设，健全立法层次;健全农村社会保障体系，积极拓展社会保障其他筹资和投资渠道，提高运行效率。

一、我国社会保障制度概述

随着改革的不断探索和深化，我国基本形成了以社会保险、社会救济、社会福利为基础，包括社会抚恤、住房补助、慈善事业、补充医疗及商业保险等的社会保障制度。当前，我国职工基本医疗保险和养老保险采用的是部分积累模式，即统账结合模式，实现了社会互济和个人保障的渗透融合。此外，就责任主体而言，不再是国家或单位保障，而是社会保障，保障资金由政府、单位和个人共同负担，责任承担机制实现了多元化。同时，我国社会保障制度的对象也实现了从城镇居民向全社会成员的转变，国家对建设农村社会保障体系更为重视，相继建立了居民最低生活补助、新型的农村合作医疗和养老保险三大制度。

二、我国社会保障制度问题分析

1.社会保障资金投入不足。近年来，我国社会保障和就业支出的财政使用量逐年增加。有关数据显示，我国2013年社会保障和就业支出为14 490.54亿元，占全国财政支出总额的10.33%。2014—2017年期间，社会保障支出总量和占比均持续增加;2018年，我国社会保障和就业支出总量已提高至27 084.07亿元，在总支出中的占比为12.26%。而在西方发达国家中，这一比例为30%～50%，约是我国的3—4倍。国际上，一般用“社会保障支出/国家财政支出”衡量一国的社会保障水平或社会保障体系的发展程度。由此可得，与发达国家相比，我国在社会保障方面的资金投入远远不足。此外，我国社会保险的资金规模虽大幅增长，社会保险基金的五大收入从2016年的53 562.7亿元增加到2017年的67 154亿元，同比增长25.37%，支出总额同比上年，增长21.89%。但由于我国人口众多，从人均来看，我国社会保险水平仍与西方国家存在很大差距。随着我国人口老龄化速度的不断加快，养老保险需求会进一步增多，社会保障资金投入不足必然会对社会保障体制改革造成一定影响，导致某些方面功能缺乏，从而对社会稳定和经济增长产生负面影响。

2.社会保障制度立法滞后、法律保障不健全。德国等发达国家在社会保障制度改革方面遵循立法先行，首先制定各项有关社会保障的法律法规，在此基础上，确定建立怎样的社会保障制度。并且，立法完善，社会保险、军人抚恤、抚养金、免费教育、购房补贴等社会保障均由国家立法实施，做到有章可循。与此不同，我国社会保障制度建设坚持试点先行，先进行试验，将经验加以总结再推广到各地，采取渐进式变革的路线。因此，我国在社会保障制度方面的立法是比较滞后的。虽然，我国已明显加快了社会保障的法制建设，将有关条例和法规纳入立法规划，但目前，我国尚未形成比较系统完整的社会保障法，立法分散，有关工作完全依赖于某些“决定”和“意见”来实施，这类“决定”或“意见”由于法律层次过低，没有权威性，起不到一定的震慑作用。此外，零散的地方规定难以协调一致，容易造成各地对社会保障制度内容和覆盖范围理解的偏差，导致一些地方政府会根据当地的不同情况做出不同的决议，影响我国社会保障制度立法的稳定性。同时，我国有关社会保障制度的法律建设还不完善，没有形成有效的管理和监督机制。对于那些拖欠失业救济金、退休人员保险金和不缴纳社会保险费的行为，没有相关的制裁措施，管理部门无法对此进行处罚，从而导致资金难以筹集，侵占挪用的事情常常发生。另一方面，社会成员就社会保障问题发生争议时，也无法通过诉讼、仲裁等司法程序来维护自身的权益。

3.社会保障城乡发展不平衡，农村地区明显落后。最初，我国的社会保障发展政策是偏向城市的，以城市为核心，不断增加城市保障基金投入，从而导致城乡发展的严重失衡。虽然在国家政策支持下，农村地区的社保体系正不断完善，但总体来看，依然存在一些缺陷。一是社会保障投入过少。农村居民占我国总人口的80%左右，其所享受的社会保障份额却只有11%。我国基本医疗保险80%的投入都集中在城镇，资源分配的不公平必然会影响我国经济的稳定发展。二是制度建设存在“空白区域”。我国有关社会保障的制度安排几乎都是针对城镇居民的，关于农村社会保障的办法或通知很少，难以得到重视。三是覆盖范围小，待遇水平低。如我国基本医疗保险制度的享受主体主要是城市居民，新型农村合作医疗制度的推行虽然是一大进步，但广大农民工等社会弱势群体仍未享受到相应的保障，仍是自费医疗。随着医疗费用的不断增加，农村居民尤其是低收入家庭因病致贫的情况将变得十分普遍。就养老保险而言，我国农村居民大多依赖家庭保障，要么靠子女、配偶供养，要么靠自己极少的劳动收入来养老，不具有社会性。人口老龄化的到来使得这一问题愈发严重，农村居民养老问题得不到保障，就会产生很多家庭纠纷，还会引发农村劳动者的消极情绪和不公平感，导致很多社会问题。此外，农村居民的最低生活保障福利较低，群体较少，甚至有些地区没有真正实施这一政策。四是筹资能力较弱。农村居民社会保障意识普遍不高，基本不怎么参与社会保险，有些居民还把参与社会保障错误地等同于乱收费，从而难以筹措、丰富保障资金，展开一系列社会保障活动。城乡在社会保障方面发展的不均衡有违我国促进社会公平的目标，不利于社会保障制度发展的可持续性。

4.社会保障资金运行效率低。经过不断的改革和完善，我国社会保障制度已由“国家型”转变为政府、单位和个人共同负担的“互助型”，运作模式也实现了从现收现付制到统账结合制的转变。保障资金在运作过程中，产生了一些问题，主要体现在筹资和投资两方面。就社会保障资金的筹集而言，未明确各主体的责任，没有形成一个合理的责任分担机制，从而导致“责任重叠”，增加筹资成本。例如，我国的社会保险费采用双重征收制度，可由地税部门征收，也可由依法设立的社会保险机构征收。两个部门之间缺乏协调，很难达成一致，这必然会增加社会保险基金的筹集成本，不利于实现保障范围的扩大和保障基金的收支平衡。在社会保障资金的管理和投资方面，方式单一，主要是购买国债或银行存款，只有20%可用于其他投资，回报率低，难以实现保值增值。且只有几个分散的机构负责社会保障资金的运作，难以形成规模效应，导致效率低下。同时，制度建设不健全，缺乏对资金运作的监督机制，一方面，使得一些监管部门无章可循，不能真正实施监管;另一方面，没有外部约束，易产生侵占挪用社会保障资金的违法犯罪行為。

三、完善我国社会保障制度的对策建议

社会保障制度作为经济发展的“稳定器”，对我国实现长治久安至关重要。上述问题严重阻碍了我国社会保障制度建设的进程，因此，需采取有效措施来解决这些问题。

1.增加社会保障资金投入，提高社会保障支出比重。我国应根据当前经济的发展状况，增加社会保障方面的财政投入。在老龄化趋势明显，信息时代失业人数多的形势下，更应提高社会保障支出数额，以维持社会成员的基本生活。首先，我们应该调整国家财政支出的结构，将“社会保障支出/国家财政支出”这一比率由现在的12%左右逐步提高至30%;其次，为保证社会保障资金的投入，各级政府可进行积极探索，从预算外收入，如国有资产获得的收益、国有土地的出让金中提取一定比例的资金纳入社会保障。此外，还应减少为应付考察而进行的不必要的市政建设，把这部分预算资金投放到社会保障体系中去，以改善因资金投入不够而造成的部分社会保障功能缺失的情况。

2.加强法制建设，提高立法水平。社会保障制度依靠国家立法实施，有利于各项社会保障的顺利开展。针对我国社会保障立法滞后、不健全的问题，应加快法制建设进程，逐步形成一部比较正式统一的社会保障法。但是由于我国社会保障项目数量众多，内容复杂，体系庞大，建立相对较为全面的社会保障法将非常困难。因此，可以根据各社会保障制度的特点，以社会保险法为出发点，每一保障制度形成一部系统性的法律，以此开展法制建设。以社会保险法为例，法律要明确职工的含义、范围、权利义务以及领取保险金的条件;明确社会保障资金运作的机制，对操作流程加以规范;建立监督和问责机制，明确对欠缴职工保险费或挪用侵占保险金行为的处罚措施。总之，使社会保险制度在各种强制规定下有效运行。需要注意的是，在制定社会保障法的同时，要注重完善与其相配套的其他法律法规，维持社会保障法与税法、劳动法等的协调与联系，在各法律间形成制约，以保证执行的有效性。

3.统筹城乡发展，加强农村社会保障体系建设。健全农村社会保障体系，促进城乡社会保障制度整合对缩小城乡差距、建成小康社会意义重大。解决农村社会保障问题，首先应强化农村居民参与社会保障的意识。对此，政府和社会应加强宣传，通过多种渠道开展有关社会保障知识的普及活动，让居民真正意识到社会保障的重要性，从而积极地参与社会保障。其次，应考虑不同地区在经济发展状况、风俗习惯等方面的差异，建立与之相适应的社会保障。具体而言，在比较贫困的农村地区，社会保障体系应是救济型的，以保障居民的基本生活权利为主体，国家应进一步加强扶持救济力度;在温饱不成问题的地区，社会保障体系就要多考虑居民的生活需要，如建立和落实最低生活补助等;若一些农村比较富裕，就可以建立保险型的社会保障体系，引导、激励居民在享受基本社会保障的同时，参与各项社会保险。再次，加快农村新型合作医疗制度进程，完善政府、社会和村民三方参与的机制，提高农民的医疗保障水平，努力解决农村居民看病贵、看病难的问题。除基本养老保险和医疗保险外，还应改进农村地区其他形式的社会保障制度。如进一步推进义务教育、素质教育等的发展，扩大受教育的范围，提高农村地区整体的教育水平;建立实施农村打工人口的失业保险制度和工伤保险制度，保障其合法权利;提高老年人福利、残疾人福利标准，兴建公共设施，努力探索其他增进农村人口福利的合理方式，让农村居民尽可能享受到经济发展的成果。最后，可通过提高农村社会保障资金投入比例，适当降低城市居民社会保障资金投入比率来逐步缩小城乡社会保障差距。

4.拓宽社会保障筹资投资渠道，提高运行效率。社会保障资金的筹集是开展社会保障工作的前提，针对保障资金征缴主体不明的问题，我国应制定相关法律法规，确定唯一的征缴主体。就社会保险而言，由于其对象主要是工薪阶层，故可以采取由各地税务机关统一征收的方法，以降低筹资成本，提升征收效率。此外，针对社会保障筹资渠道单一问题，我国政府应充分调动社会筹资的主动性，积极开拓多元化的融资方式，完善资金筹集制度，以充实社会保障资金。对此，一方面，可寻求合作伙伴，将国际保险基金引入我国市场，弥补社会保障筹资能力不足问题;另一方面，可征收新税（如消费税、遗产税、社会保障税等）或发行专项债券以筹集社会保障支出资金。不过，需要注意的是，要加强对保障资金征缴过程的严格监管，避免出现拖欠或不缴社会保障资金的情况。关于社会保障资金投资方式单一、难以实现保值增值的问题，应放开资金投资渠道，允许其进入证券市场，以获得良好的投资回报率。但始终要把资金的安全性放在首位，故一定要通过立法的方式建立监督问责机制，防止保障资金管理混乱，以及为追求高收益投资于高风险证券的事情发生，从而实现社会保障资金运作的安全性与高效率。