民营经济高质量发展的调查与思考

华静

摘 要：当前民营企业在发展中面临诸多困难以及前所未有的挑战，亟需进一步优化营商环境，推进民营企业转型升级，推动民营经济的高质量发展。本文对南京市民营企业高质量发展情况进行了实地调研和座谈，分析当前民营企业在高质量发展中面临的困难和挑战，为促进民营经济高质量发展提出政策建议。

关键词：民营经济;高质量发展;调查与思考

中图分类号：F42文献标识码：A文章编码：1672-3163（2020）01-00064-07

改革开放40多年来，南京市民营经济从小到大、由弱到强，茁壮成长、蓬勃发展，涌现出“苏宁”等一批世界级优秀企业，为推动经济社会持续高质量发展做出了重要贡献。特别是十八大以来，习近平总书记高度重视民营经济的发展，多次就促进民营经济发展做出重要指示。南京市围绕全面贯彻落实习近平总书记加快民营经济发展的重要指示精神，出台了一系列政策，采取了较为有效的举措，有力地推动了民营经济的发展。但当前民营企业在发展中也面临诸多困难以及前所未有的挑战，亟需进一步优化营商环境，推进民营企业转型升级，推动民营经济的高质量发展。南京市委统战部组成课题组，对南京市民营企业高质量发展情况进行了实地调研和座谈，并重点发放问卷调查1133份，旨在全面了解南京市民营经济总体发展情况，分析当前民营企业在高质量发展中面临的困难和挑战，为促进民营经济高质量发展提出政策建议。

一、南京推动民营经济高质量发展的成绩和现状

（一）企业政策不断完善，为高质量发展营造更好环境

近年来，南京市围绕民营经济高质量发展出台了一系列政策，取得了一定成效。如出台《南京市优化营商环境100条》从开办企业、不动产登记、建设项目审批等十一个方面，推动打造良好的民营企业发展环境，更好地服务企业发展，激发市场活力和创新动力。出台《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的若干措施的通知》，进一步放宽市场准入，在医疗、养老、教育、文化、体育等重点领域定期梳理一批投资效益高的优质项目，鼓励和支持民间资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径进入，让民营企业切实通过投资获得相应回报。此外，出台的《關于支持民营经济健康发展的若干意见》从6个方面30项举措，激发民营经济内生动力，支持民营经济高质量发展。这些政策都彰显了南京市委市政府坚决打好优化营商环境、促进民营企业高质量发展的坚强决心。

（二）企业主体地位不断凸显，为高质量发展打造更强高地

一是民营市场主体规模持续扩大。2019年上半年南京市实有市场主体134.64万户，比2018年底增长5.13%。规上民营工业企业发展势头良好，全市1776家（数量占全市的70.9%）规模以上民营工业企业完成总产值1583.65亿元，占全市规模以上工业总产值的26.5%。二是民营企业发展速度迅速。十八大以来，南京市民营经济增加值占GDP比重以2.55%的速度快速增长。2018年全市民营经济增加值为3168.28亿元，占比为46.4%，比2012年提高了6.5个百分点。三是民营企业发展质量不断攀升。2019年，南京市共有9家民营企业登榜“中国民营企业500强”，苏宁控股集团有限公司以6025亿营收位居第三位。2019年，南京有11家进入“江苏民营企业100强”，上榜企业2018年度营业收入总和达到1.277万亿元，占百强榜营收总额24.2%。

（三）企业创新能力不断增强，为高质量发展注入更强动能

一是企业创新平台建设力度不断加强。2018年，民营企业新获认定国家企业技术中心1家，省级17家，市级以上民营企业技术中心达到493家，占全市的77.5%，数量是2012年的2倍之多。二是高新技术和科技型企业发展迅速。2018年南京市高新技术企业净增1282家，增长70%，总数达3118家，其中80%以上为民营企业。民营科技型企业约14000家，约为2012年的2.8倍。30家科技型龙头企业中有26家为民营企业。三是企业创新产出不断增多。2018年，南京市累计拥有江苏名牌企业229家、产品288个，其中民营企业189家、产品231个，民营企业数及其产品数占比分别为82.5%和80.2%。累计拥有南京名牌企业537家、产品617个，其中民营企业483家、产品552个，民营企业数及其产品数占比分别为90.0%和89.5%。2018年，南京市国内有效注册商标16.3万件，其中大部分为民营企业申请。拥有驰名商标企业99家，其中民营企业42家。

（四）企业活力不断激发，为高质量发展形成更大合力

一是资本市场融资能力进一步增强。2018年新增境内A股民营上市公司3家，全市上市公司总数达109家，其中民营企业72家（2012年仅为36家），占66%。新三板挂牌企业中，绝大部分为民营企业，基本形成多层次、活力强的资本市场“南京民营板块”。二是民间投资进一步活跃。2019年上半年全市民间投资1332.05亿元，同比增长18.7%，高于全社会固定资产投资增速11.3个百分点。三是新经济发展势头较好。根据《2019胡润全球独角兽榜》最新发布，中国共有206家独角兽企业上榜，数量排名全球第一。其中，南京共有12家入围，数量排名全国城市第五、全球城市第七。

（五）企业社会贡献不断提高，为高质量发展承担更大责任

一是民营企业税收贡献稳步增长。十八大以来，南京市民营企业税收收入占比以5.5%的速度增长。2018年南京市民营企业共实现税款1374.7亿元，达全部税收收入的50.4%，比2012年的36.8%提高了13.6%。2019年1-9月全市民营经济贡献税收1303.43亿元，占全部税收收入的61.58%，撑起南京经济“半壁江山”。二是民营企业在履行社会责任更加积极主动。如民营经济在扶贫攻坚中发挥了重大作用，许多民营企业家积极把企业发展成果回报社会。2018年共计1334家民营企业参与精准帮扶，到位帮扶资金4978.4万元，帮助困难群众9536人次，树立了南京民营企业家良好社会形象，增强了南京民营企业家社会信誉。

（六）企业对外开放水平不断提升，为高质量发展注入更强活力

随着改革开放的深入，在国家的鼓励与扶持下，民营经济积极参与到开放型经济建设中来，逐渐成为对外贸易的主体。顺应国家“走出去”战略和“一带一路”倡议，民营企业积极开展海外投资、海外研发、境外工程建设，成立海外生产基地和产业园区，在境外商务服务业、制造业、金融业和互联网产业方面颇有建树。当前民营企业出口已经超过外资企业和国有企业，独占出口贸易鳌头，涌现了一批有国际影响力的企业。2018年，南京市民营企业对外投资项目101个，比2017年多26个，涉及中方协议投资额16.8亿美元，占全市的80%，投资方向主要集中在第三产业，占比达到63.7%，主要为批发零售业、商务服务业、科学研究及专业技术服务业。

二、南京民营经济高质量发展面临的挑战和问题

从上述分析可以看到，南京民营经济高质量发展取得了一定的成绩。但不容忽视的是，目前南京民营经济想要实现由高速增长向高质量增长的转变，进而实现长远可持续发展，仍然受到许多因素的制约。

（一）国内外发展形势对南京民营经济高质量发展带来的挑战

从外部看，南京民营经济的发展面临着三个方面的挑战。

一是错综复杂的国际经济形势所带来的挑战。当前，受贸易壁垒增加和地缘政治紧张局势加剧的影响，全球经济增长被削弱，刚出现复苏的世界经济再次面临下行的压力。2019年10月份，国际货币基金组织（IMF）将其对2019年世界经济增长的预测下调了0.2个百分点至3%，对发达国家以及美国、欧元区国家的增长预期均有所下调，这也是2008年国际金融危机爆发以来最低水平。全球经济增长的疲软势必拖累国内的经济增长，给南京民营企业的发展带来诸多的外部不确定性。

二是中国经济增长下行压力加大所带来的挑战。受中美贸易摩擦以及国内经济进入新发展阶段后多种发展矛盾爆发的影响，国内经济下行压力不断增大。2019年前三季度国内生产总值同比增长6.2%，从分季度看，一季度增长6.4%，二季度增长6.2%，三季度增长6.0%，增长速度不断下降。这在一定程度上也会减少南京民营经济的市场需求，降低投资热情，给南京民营经济的发展带来很大的不利影响。

三是新時期民营企业转型发展所带来的挑战。近些年，以供给侧结构性改革为主线，我国加大了对环境保护、经济安全、产品质量、技术水平等方面的改革力度，但也因此对民营企业提出了转型发展的新要求，使不少企业面临较大的发展困境。习近平总书记在2018年民营企业座谈会上指出，“市场的冰山”“融资的高山”“转型的火山”成为制约民营经济发展的新“三座大山”。在这一背景下，南京的民营经济同样存在着如何跨越“三座大山”，加快培育新经济增长点、实现转型发展、促进新旧动能转换的巨大挑战。

（二）南京民营经济高质量发展存在的主要问题

1.龙头企业缺乏，新经济增长点有待进一步培育。一是从规上企业数量看，根据2018年统计年鉴数据显示，南京2017年规上民营工业企业数量仅为1791家，远低于苏州5717家、深圳5498家和杭州4671家。从规上民营企业资产总计来看，南京为7660.9亿元，与深圳、上海相差三倍之多。二是从民营企业实力看，2018年中国民营企业500强中南京仅有11家上榜，与杭州（26家）、上海（29家）、深圳（26家）差距较大，也排名苏州之后（19家）。而在最新的2019年榜单中，南京入“中国民营企业500强”的企业数减少至9家。在2019江苏民营企业100强看，无锡、苏州、南通的数量分别为26家、25家和17家，高于南京市的11家。三是从新经济发展看，独角兽作为新经济的先锋，是创新型科技企业中的“皇冠”和“明星”。根据胡润研究院发布的《2019胡润大中华区独角兽指数》报告，南京虽然排名全国第五，但与独角兽企业排名榜首的北京（82家）、排名第二的上海（47家）相差较大，也少于杭州（19家）和深圳（16家）的数量。

2.技术创新滞后，科技竞争力有待进一步提升。在经济转入高质量发展阶段，创新已经成为高质量发展的第一动力。目前，南京市民营企业在技术创新方面还有待进一步增强。一是企业核心技术缺乏。调研结果显示，拥有“40件以上发明专利数量”的企业仅占5.61%，而“拥有发明专利数量小于5件”的企业占69.12%，省级以上著名商标数量存在“零件”的企业占68.42%。与我国先进城市民营企业创新情况相比，南京存在较大差距。以深圳华为为例，仅2018年其专利申请数就达5405件，累计获得授权专利87805件。深圳的努比亚、比亚迪、中兴、大族激光等企业均拥有大量的发明专利，南京目前还缺乏类似的科技型民营企业。二是创新投入不足。南京科技型民营企业研发经费的投入强度不能满足民营企业创业创新需求，不利于企业创新能力的提升。从问卷调查来看，2019年度民营企业研发费用占主营业务收入比重小于1%、介于1%-5%之间的企业分别占25.96%和41.05%，只有8.77%的企业研发费用占比超过15%。三是从创新竞争力不强。调研发现，企业推出的各种新产品的新颖度属于“国际市场新”的仅占17.92%，科技竞争力不强。

3.要素供给不足，政策精准性有待进一步提高。要素供给不足，主要从人才、资本和土地供给三个方面来看。一是“劳动用工”和“高端人才”双头难问题。问卷结果显示，企业的发展压力排名前两位的分别为“劳动用工”和“人才”，分别占67.02%和59.65%。随着各地纷纷出台人才引进计划，人才竞争呈现白热化趋势，企业不仅引进高素质人才的成本越来越高，而且出现比较严重的研发人员、技术人才流失情况。二是融资难融资贵是老大难问题。调研发现，企业普遍反映由于金融机构存在“所有制偏好”和“规模偏好”，金融机构在放贷政策上存在国企、民企两个体系，民营企业在融资渠道和融资规模上受限，而量大面广的中小微民营企业，特别是初创型科技企业、农业类、装备制造类融资尤为困难，而即便贷到款的企业，贷款利率上浮较大，导致企业融资成本较高。此外，还存在民营企业贷款审批程序比较复杂，部分银行办理贷款流程长、速度慢等问题。三是用地难问题。由于企业自身实力有限、有关指标不够等问题，很难在市里获取用地指标。在调研中，很多民营企业呼吁在用地、供地方面给予一定的支持（主要体现在“其他”项中）。

4.营商环境仍需优化，多部门政策衔接有待进一步加强。一是公平公正的竞争环境有待进一步改善。在调研中，民营企业近期最强烈、最盼望的还是公平平等的营商环境和法治环境，希望能够一视同仁在市场竞争中发展。首先是市场准入难。不少民营企业遭遇各种“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，政府在产业准入方面尤其是新兴产业方面存在着较为明显的“国有企业偏好”，一些民营企业很难通过资金投入和技术创新对接国家重大发展战略。其次是投资领域不一致。支持民营企业参与政府重大项目建设的力度还不足，企业参与投资的渠道和途径还不够充分，投资准入门槛仍然偏高。民营企业与国有企业合作还存在不少实际困难，很难参与混合所有制改革。再次是贷款标准不一致。很多企业反映在对国有企业和民营经济在贷款发放、债权投资等方面并未一视同仁。最后是其他领域。反映在知识产权保护、地方保护主义和去产能、去杠杆的执行标准、政策采购、参与国有企业改革等方面存在不公平竞争的分别占20.35%、18.6%、18.25、16.14%及4.91%。二是政府服务效能有待进一步提高。一方面，部门间的协作有待进一步加强。调研中一些企业提出“简化行政审批程序，提高跨部门业务办理效率”。如在“当地有关部门在开展跨部门联合抽查时，对同一市场主体的多个检查事项处理情况”中，有42.11%的企业反映存在多次检查，对其经营和发展带来一定影响。另一方面，政府自身改革活力还有待进一步释放。调研中，只有15.09%的企业认为政府部门在处理企业难题时能够完全解决。究其原因，主要存在如下三大问题：工作人员对政策的了解程度有待进一步增强（占51.23%）、工作人员自身工作能力有待进一步提高（29.82%）、工作人员服务态度有待进一步改善（25.61%）。此外，也有企业反映有关部门在问题的处理上不够及时，一些企业直接表明“基层办事人员要提高效率，不能微笑着拖沓，严格规定企业办事时间”。三是政府执行方式有待进一步转变。在关于“有关政府在执行政策时，如安监、环保等领域执法过程中是否存在简单化、一刀切等问题”，调查问卷中只有37.19%认为“不存在”，有8.07%认为“存在较多”。在政策兑现方面，虽然仅5.26%的企业经历过不兑现情况，但仍然反映出“退税、关停并转补偿”不兑现等问题依然存在。

三、促進南京民营经济高质量发展的对策和建议

当前南京民营经济正面临着我国倡导和主导的“一带一路”为核心的第四轮全球化新“走出去引进来”国际发展环境，长三角一体化高质量发展区域协同的联动发展机遇，江北新区的中国（江苏）自由贸易试验区南京片区建设带来的制度创新机遇，新一轮科技革命赋能创新带来的产业变革新窗口。我们一定要抢抓机遇、聚焦目标、乘势而上，以更大的力度、更实的举措、更优的环境，全力促进我市民营经济高质量发展。

参照江苏省民营经济高质量发展的具体目标，同时依据目前南京市民营经济的发展情况，在此提出南京市民营经济高质量发展的目标：到2022年，民营经济增加值占地区生产总值比重达到50%;营业收入超千亿大型民营企业数量达到3家;民营工业对全市工业经济增长贡献率达到50%以上;企业进入全国民营企业500强数量12家;民间投资占全社会投资比重达到55%左右。

（一）推动民营经济转型发展，实现“效率赋能”

一是促进民营经济传统产业转型升级。加大传统产业的技术改造力度，设立民营经济传统产业技术改造专项资金，对民营经济传统产业设置技改清单目录，引导民营经济传统产业实现工艺升级和产品升级。推动传统制造业产业链的延伸发展，大力发展基于价值体验、技术咨询、售后服务等方面的产业链环节，实现传统产业在价值链上的功能攀升。鼓励民营企业传统服务业转型发展，充分利用物联网、云计算、大数据、人工智能等新技术，以“互联网+”为手段，创新服务业发展模式，提高服务效率和能力。

二是拓展民营经济发展领域。加快民营经济发展新经济步伐，推动我市民营经济向新经济领域发展。重点扶持新型电子信息、区块链、绿色智能汽车、高端智能装备、生物医药与节能环保新材料等现代制造业的民营企业做大做强，重点扶持软件和信息服务、金融和科技服务、文旅健康、现代物流与高端商务商贸等现代服务业的民营企业做强做优。引导民营经济向人工智能、未来网络、增材制造，以及前沿新材料、生命健康等新经济发展领域进军。

三是提高民营经济信息化应用水平。组织开展中小企业上云诊断和信息化专业技术普及，引导中小企业“上云上平台”。打造“南京云网”融合产品，为我市中小企业提供“1+N”的个性化信息服务，即：1根优质接入宽带，N项“云应用”，助力中小企业一站式上云，实现中小企业云网融合，提升中小企业运用信息技术能力。

（二）加快民营经济创新发展，实现“科技赋能”

一是加强民营企业原始创新。鼓励民营企业参与基础研究源头平台建设，依托政府搭建平台渠道，引导民营企业参与基础研究。由政府相关部门进行引导，组织民营企业与高校、科研院所基础研究团队进行对接，让更多民营企业有机会参与高校、科研院所基础研究，培育一批民营经济产业技术创新示范联盟，通过科技计划支持联盟牵头承担计划项目，突破关键共性技术。

二是加快民营经济创新载体建设。提升孵化科创载体企业服务能力、完善孵化载体质量管理，支持龙头骨干企业建设专业孵化平台，引导载体提高服务质量，围绕产业链延伸、配套需求，孵化相关科技型企业。充分借力“新型研发机构”提升成果转化能力，依托“硅巷”融合创新资源，打造民营经济高新技术产业集聚地。

三是加大民营企业资金支持。加大研发资金支持力度。对轻资产的科技型民营企业，由政府出面担保，增加企业授信额度，解决其研发经营的资金压力。鼓励民营企业加大研发投入，按照民营企业研发投入比上年增长比例，给予一定比例的奖励补助，对参与市重大科技攻关专项的民营企业，按照项目实际研发投入，给予一定比例的财政支持。设立民营企业专项研发扶持基金，由政府、民营机构、高校、科研院所按一定比例共同出资，选择第三方投资机构进行管理，选择优质项目进行投资。全面落实国家对小微企业和高新技术企业所得税优惠、企业研发费用税前加计扣除、固定资产加速折旧等税收优惠政策，实现民营企业对税收政策应享尽享。

四是营造民营经济创新生态系统。引导企业瞄准需求进行技术和产品创新，推动创新创业企业集聚发展。构建更加紧密协同的创新生态系统，培育具有强创新力、强带动力的龙头企业，赋能产业链各类大中小企业，形成以龙头企业带动小企业的格局体系。进一步营造解放思想、敢于创新、勇于竞争和宽容失败的创新氛围，培育新时期创新文化。

（三）支持民营企业做大做强，实现“实力赋能”

一是建立龙头骨干民营企业服务平台。按照“全国500强”“省100强”“市10强”“区5强”等不同层面进行对接服务，用足用好政策措施，形成南京民营企业梯度发展之势。同时，围绕4+4+1产业体系，对接服务民营经济各领域行业细分龙头骨干前5强企业，打造南京民营企业龙头骨干发展新优势，最终形成民营经济龙头骨干企业多层次、多领域、多梯度发展新格局。

二是加快培育“专精特新”中小企业。建立和实施“专精特新”中小企业培育计划，对入选“专精特新”中小企业培育项目库的企业进行重点项目情况跟踪，出台“专精特新”中小企业培育的“一企一策”精准化配套政策，帮助入选“专精特新”中小企业培育项目库的企业享受各类扶持政策，尤其是对入选“专精特新”中小企业（产品），各级政府给予奖励，在政府采购中，对其产品可给予适当技术加分，加快形成一批主营业务突出、竞争力强、成长性高、专注于细分市场的“专精特新”中小企业。

三是培育一批高成长性的独角兽企业。加大对“单项冠军”“隐形冠军”“独角兽”“瞪羚”和“创新优秀”民营企业的培育力度，从融资、土地、技术研发、市场销售等环节给予政策倾斜。对处于不同发展阶段的独角兽企业实施精准施策，对种子企业重点支持其开展技术创新，对准独角兽企业重点支持其开拓外地市场，而对独角兽企业则重点支持其走上资本市场。

四是实施民营企业名牌培育战略。从全局性和战略性的高度对南京民营企业品牌的整体发展策略进行探索，推进实施南京民营企业品牌计划，提高南京企业品牌和产品的知名度。定期举办“中小企业品牌论坛”，实施品牌策划培训、交流等项目，培育企业家创品牌意识，扶植中小企业创立品牌。定期进行产品展览等推广活动，邀请企业參加国内和海外的展览和推广活动，为南京民营企业的品牌推广搭建平台，提升民营品牌的市场影响力。

（四）完善民营经济要素供给，实现“资源赋能”

一是建立多层次降低企业用工成本保障体系。建议对认定的境外高端和紧缺人才，他们在南京缴纳的个人所得税已纳税额超过应纳税所得额的15%部分给予财政补贴，吸引高端人才在南京集聚。按照“企业愿意高薪聘请的就是人才”的理念，对民营企业聘请的高薪职员按照人才引进方式建立奖励机制。建议以财政专项资金的形式对全市民营企业职工发放稳岗补贴，对招用就业困难人员的全市民营企业发放岗位补贴、社保补贴。加大实用型、技能型人才培养力度，对我市积极发展订单式职业教育的高职院校及学生本人进行生活补贴发放。

二是采用组合拳破解融资难问题。建议设立小微企业贷款扶持基金，对符合南京4+4+1产业发展方向的优质小微企业贷款实行贴息补贴，并逐年增加贴息力度，以缓解企业融资贵问题。建议由市金融局牵头，与其他金融监管部门和一些知名科技企业共同搭建我市创业创新金融服务平台，通过平台整合数据，汇集金融资源与惠企政策，为小微民营企业提供资金需求撮合和多元化融资一站式综合金融服务，打通融资贷款壁垒，解决小微企业融资难问题。建设全市统一的民营企业公共信用信息管理平台，建立民营企业征信数据库，把对民营企业诚信审查数据共享给贷款银行，银行根据民营企业诚信情况，实施多种套餐简化民营企业办理贷款审批程序，缩短银行办理贷款流程、提升银行放贷速度。

三是多管齐下保障民营企业用地。进一步加大民营企业项目用地计划保障力度，支持将民营企业投资重大项目纳入市级重点推进的项目清单，所需年度用地计划在市预留土地利用年度计划中按规定予以保障。实施工业用地弹性供应改革，推行弹性年期出让、租赁、先租后让等灵活多样的套餐式供地方式。鼓励民营企业盘活存量建设用地，对集约节约用地的民营企业将给予政策支持。鼓励工业企业利用存量土地新建工业厂房或增加原厂房层数，对新增的工业厂房不再增收土地价款。在符合规划、不改变用途的前提下，民营工业企业在现有工业用地上新建或改造原有厂房、增加容积率，不增收土地出让价款。彻底清理各种不利于民营经济发展的用地规定，进一步创造公平、公正、公开的土地市场环境，鼓励、支持和引导民营资本有序进入土地市场。

（五）打造国际一流营商环境，实现“制度赋能”

一是营造公平竞争市场环境。促进民营企业公平参与市场竞争、保障民间资本平等进入市场准入负面清单外所有行业和领域，不得对民间资本单独设置附加条件、歧视性条款和准入门槛。允许民营企业进入新兴产业发展，鼓励民营企业参与国家或省市重大建设项目，着力打破“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”的阻隔，支持民营企业公平参与市场竞争。

二是构建亲清新型政商关系。建立市区政府主要负责同志与企业家面对面协商、民营企业调研机制;制定出台“南京市机关工作人员参加企业活动正面清单”，鼓励相关人员参与企业的正常活动;对重点企业实行“企业管家”、对中小企业实行“服务专员”制度，“一对一”跟踪协调解决企业发展中的困难。

三是强化知识产权保护力度。组建市区级专项法律服务团，协助民营企业开展内部风险防控，切实保护企业家财产权和企业正常生产经营活动。对涉民营企业的犯罪案件，依法快速处理，对重大经济犯罪案件挂案督办。

四是提高政府服务效能。加强企业全生命周期服务，完善企业意见诉求受理处置程序，切实帮助企业解决实际问题。把“用户思维、客户体验”理念融入政府行政审批和服务全链条，简化行政审批程序，提高跨部门业务办理效率。全面公开涉企服务事项及办事流程，编制发布办事指南，全面推行行政许可和公共服务标准化，为非公有制企业办事提供明确指引，扩大政府服务领域。

责任编辑：王芳