浅议人民政协协商民主的方法

强亦忠 许红

摘 要：本文首先论述了协商民主方法的含义、重要性及当前人民政协协商民主方法研究的现状，指出方法研究是人民政协协商民主的短板，亟待改进。其次，归纳总结了第一届中国人民政治协商会议所蕴含的协商民主的要素，即广泛参与，代表性强;平等交流，态度真诚;公开透明，信息通达;包容性强，讨论深入;程序合理，讲究实效。本文重点讨论了人民政协协商民主六个方面的重要方法：一是协商的程序;二是协商议题的提出和确定;三是调研方法;四是协商会议的开法;五是形成协商成果报告的方法;六是落实协商成果的方法。

关键词：人民政协;协商民主;方法

中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：1672-3163（2020）01-00036-05

习近平总书记明确指出，要把推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型，发挥好专门协商机构的作用作为新时代的新方位新使命。汪洋主席在全国政协十三届二次会议闭幕式上也特别强调，要崇尚创新、勇于创新，加强协商民主建设，推动政协协商民主制度程序化和运行方式的完善，推动人民政协制度更加成熟更加定型。这都为人民政协协商民主的进一步发展指明了方向。本文着重从协商民主的方法层面，对人民政协协商民主的发展和完善作一初步的探讨。

一、协商民主方法的重要性

所谓方法，就是人们为了达到某种目的所采用的工具、手段、途径和方式。方法很重要，人类社会文明的发展史表明，文明的发生和演进，主要靠人类认识世界和改造世界的能力，而这种能力主要靠人类的实践经验、科学知识以及运用这些经验和知识所创造的方法。经验和知识一旦转化、上升为方法，就会具有更为强大的认识世界和改造世界的功能，成为一切实践活动的推动力和一切发明创造的工具与“杠杆”，以及将理想变为现实的“桥梁”。[1]因此，历代的哲学家、科学家、政治家都十分重视方法的研究和运用。毛泽东同志早在1934年一篇文章中就曾强调方法的重要性：“我们的任务是过河，但没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务只是瞎说一顿。”[2]习近平总书记近来也多次强调方法的问题，他在针对新形势下如何加强统战工作时就曾特别强调方法，并指出：必须掌握规律，坚持原则，讲究方法。因此，我们在加强人民政协工作、发展协商民主的过程中，应高度重视方法。

所谓协商民主的方法，是指协商民主运作过程中所使用的技术、工具、制度、方案、程序等。就目前我国的协商民主发展态势，包括理论研究、经验总结和方法研究三个方面，它们是相互联系、相互促进、相互交织、缺一不可的。但是，自20世纪80年代西方协商民主逐渐兴起，引起我国学界的关注以来，从事协商民主理论研究和经验总结的学者不少，成果也多，但从事方法研究的却很少，成果更是罕见。协商民主方法的研究是当前我国协商民主研究领域的短板，即便是很少见的方法学研究成果也鲜见应用于协商民主的实践之中，这是我国政治学研究领域普遍存在的现象，而政协理论研究由于受“二线思维定势”的影响，长期处于边缘化，其方法学研究落后的状况尤甚，亟待改变。[3]然而，只有使用正确的方法，协商民主的理论才能得以实现，否则就容易陷入空洞;协商民主的理想才能得到落实，否则就会流于形式;协商民主的实践才能取得更好的效果，否则就会流于粗陋。因此，当前发展协商民主的一个关键就是要高度重视方法，努力创新方法，使之尽快地得以丰富和完善。

二、第一届中国人民政治协商会议定纲建国的创举在方法学上的启示

从国家政治制度层面上来看，1949年召开第一届政协会议时，尽管还没有明确提出“协商民主”这个政治术语，但这次会议却是中国共产党领导各民主党派和其他著名爱国人士开创了具有协商民主本质内涵的民主政治范式。尽管有许多中外政治學家认为，那次会议属于“民主协商”范畴，还不是现代意义的“协商民主”，但他们也都承认，那次会议已包含了许多协商民主的要素。[5]因此，我们称那次会议是中国特色社会主义协商民主的肇始，是名副其实、无可争辩的。由于没有先例，这次会议的很多做法都是在摸索中创造的，实属不易，是一笔宝贵的政治财富。下面就围绕协商民主的方法，讨论其值得借鉴之处。

（一）广泛参与，代表性强

广泛性、代表性是协商民主的基础，而第一届政协会议就做到了这一点。1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”，其中第五条口号提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，立即得到了各民主党派和爱国人士的热烈响应，纷纷表示接受和拥护中国共产党的领导，赞成共产党的主张，并积极响应和主动参与，并对这次会议的时间、地点、召集人、参加会议者的范围及会议应讨论的问题等事项都坦诚地发表了意见。在当时解放战争还在紧张进行，全国尚未统一，交通与通讯阻隔，国民党反动派千方百计阻挠和破坏等极其困难的条件下，党中央想尽办法与各民主党派领导人和社会贤达取得联系，秘密地将他们分批从国统区护送到解放区。经过反复协商讨论，最终确定参加新政治协商会议的单位45个，代表662名，其中有党派代表，解放区和待解放区代表，军队代表，人民团体代表（包括工人、农民、青年、妇女、学生、工商界、科技界、教育界、、新闻界、自由职业界、少数民族、海外华侨、宗教界等）[6]，其代表性之广，从当时的情况下看是非常不容易的，这是中国共产党的诚恳、广大参与者的热情造就的民主政治的新局面，它充分体现了全国人民的空前团结。这也为政治协商会议的顺利召开，进而建立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度奠定了坚实的基础。

（二）平等交流，态度真诚

平等交流，这是协商民主的真谛，而第一届政治协商会议就充分体现了这一特点。当时，中国共产党领导全国人民，经过28年艰苦卓绝的斗争，即将彻底推翻蒋家王朝，建立新中国。中国共产党是新中国名副其实的缔造者，但她完全抛开了胜利者的姿态，以真诚、谦恭的态度，诚邀各民主党派和全国各界人士共商国是，这就为政治协商会议创造了良好的氛围。毛泽东在中共七届二中全会上就曾强调：“我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题。”[7]中共中央还就怎样对待民主人士发出指示：“以坦白诚恳的态度向他们解释中共的政策和主张，与之协商一切重大问题，以争取他们与中共一道前进。”[8]例如，中共中央在提出党派及团体参加新政协的名单时就明确表示：这个名单只是中共的希望，是完全可协商讨论，进行增减和改动。[9]在平等尊重的氛围下，民主人士也就坦诚直率地发表意见，如提出增加“上海人民团结联合会”，将“无党派民主人士”单列一个单位以及将“平津教授”、“南洋华侨民主人士”改为“全国教授”、“海外华侨民主人士”等意见，后均被采纳。[10]

（三）公开透明，信息通达

公开透明、信息通达是程序公正的基本要求，也是协商民主的重要特征。在1948年至1949年这样一个特别困难的时期，中国共产党却努力做到了这一点。中共中央把自己的主张和意见通过电报或地下党组织尽量地告知各民主党派和其他著名爱国民主人士，征求他们的意见。中共中央还在1949年1月22日发出“关于对待民主人士的指示”中明确提出：“对政策问题，均予以正面回答，不加回避。除党的秘密和某些策略外，一切可以公开谈的都可以谈。对政策实行的情况，亦应据实相告。同时请他们充分发表并提出批评和意见。” [11]党中央还组织各种报告会，介绍解放区的政权、土改、外交、经济、文化、教育等方面的情况;举办各种座谈会，交流信息，交换意见;组织民主人士到解放区参观，了解情况;提供他们“党的公开文件和材料”，“解放区的各种法令、条例、指示、决议、章程、大纲以及各种政策文件，以备新政协参考使用。”[12]

（四）包容性强，讨论深入

包容性是协商民主的最大特色，这在第一届政协会议上也体现得特别充分。一是体现在参会人员的最大包容性上。1948年5月1日毛泽东致李济深、沈钧儒的电文中就曾明确表示：“一切反美帝反蒋党的民主党派、人民团体，均可派代表参加新政协。不属于各民主党派各人民团体的反美帝反蒋党的某些社会贤达，亦可被邀请参加该项会议。”[13]中共中央在此后的电文中进一步表示：“应多邀请一些尚能与我们合作的中间人士，甚至个别中间偏右者，乃至本来与反动派统治阶级有瓜葛，而现在仍可能拥护联合政府的人，以扩大统一战线。”[14]二是体现在对待讨论中不同意见的包容性上。在讨论《共同纲领》草案时，对以“新民主主义作为今后建国最高指导原则的问题”上就出现了不同意见：有赞成的，也有主张用“革命的三民主义”、“人民民主主义”的，甚至有人提出就用“民主主义”，不必加“新”字的，但通过深入讨论甚至争论，最终大多数人还是赞成用“新民主主义”，[15] 由此可见一斑。实际上，当时对建设一个什么样的新中国，需要什么样的阶级基础和政治道路，需要通过什么样的制度和法律来保障国家的繁荣富强和安定团结，也即要制定一个什么样的建国纲领这样一个协商建国的头等大事，不同阶级阶层是有不同诉求的，它不仅涉及无产阶级和工农联盟的利益，也涉及资产阶级、民族资产阶级和其他爱国人士的利益。由于中共中央贯彻了具有协商民主特征的工作方法，特别是包容性的原则，使各种难题和矛盾一一化解，找到最大的共识，完成了制定《共同纲领》的使命，被有些政治学家誉为政协历史上迄今为止完成过的最重要的成就。[16]

（五）程序合理，讲究实效

程序化是协商民主的重要保障。正当的程序可确保协商民主的合法性，科学的程序可确保协商民主的科学性，合理的程序可确保协商民主的实效性。无论是关于中国人民政治协商会议参加单位、代表名额及其代表名单的协商、制定《共同纲领》的协商，还是中国人民政治协商会议筹备会议和正式会议的召开，其程序虽无先例可供借鉴，但由于中国共产党和各民主党派、各人民团体精诚合作、共同探索，使程序在探索中得以完善，使之科学合理，其结果十分完满。例如，对于参加新政协的单位、代表名额和代表名单的确定，就经历了反复协商的过程：先是中共提出筹备会的单位和人员名单，诚懇地征求各民主党派和其他爱国民主人士的意见;然后是筹建筹备会，经过充分协商讨论，对成立政协筹备会及新政协的性质、任务等问题达成共同的协议，其中第一条就是参加单位和代表的组成范围和原则;在第一次筹备会议上，经协商一致通过了《新政协筹备会组织法条列》，并决定在常务委员会领导下设立六个小组，其中第一小组的任务就是拟定参加新政协的单位及其代表名额，并在筹备会闭幕之前，就通过了《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》的文件;然后才是具体名单的协商。由于经过这样严谨、慎重的协商程序，“的确可以说是代表性最完备的一张名单，的确可以说是表示了全国人民力量的大团结。”[17]

三、人民政协协商民主的若干重要方法

（一）协商的程序

无论哪种形式的协商民主，其程序都应体现平等参与、多元包容、信息通达、讨论深入、共识充分、讲究实效等原则，由此可归纳出如下基本程序：（1）提出议题，公布议题，征询意见;（2）组建议题协商领导机构，确定议题，并制定协商实施计划;（3）精心选择协商会议的参与者;（4）提供协商议题有关信息和资料给参与者阅读;（5）就有关议题组织调研;（6）确定协商会议议程和主持人;（7）召开协商会议;（8）撰写协商会议成果报告;（9）将成果报告报送有关部门;（10）有关部门对报告进行办理，并将结果进行反馈;（11）对反馈意见作出表态。可根据具体协商议题的不同性质、层次、规模、经费等情况，适当增删程序，但其中核心程序不可变动。

（二）协商议题的提出和确定

人民政协协商议题有两种类型：一是由党政领导部门提出议题，与政协各民主党派和各界代表人士进行协商;二是政协内部提出议题，与党政领导有关部门进行协商或政协内部协商。对于前者，《中共广东省委政治协商规程（试行）》提出了需在决策之前和执行过程中的10项重大决策项目，并规定在年初作出协商计划向政协通报，已经比较规范化和程序化了。只是何谓“重大决策”尚不够明确具体，有待进一步细化，[18]这里就不再一一列举。至于政协内部如何提出议题，我们认为可以从以下六个方面来考虑：一是紧紧围绕中心、服务大局、关注民生提出议题;二是从公众普遍关心、反映强烈的热点问题选题;三是议题应从群众中来，多倾听群众的呼声，收集社情民意，有意识地通过网络、广大政协委员所联系的群众或直接面向社会征集议题;四是通过召开座谈会，议政沙龙等形式精选议题;五是利用政协专委会和不同界别对口联系的党政部门选择合适的对口协商议题。待议题提出来后，再经政协主席会议或秘书长联席会议来最后审议并确定议题。

（三）调研的方法

围绕议题开展调研，这是保证协商质量的重要环节。一是调研之前要充分做好策划和准备工作，拟订详细的调研提纲和实施方案;二是慎重选择调查的具体形式。调查形式有普查、抽查、典型案例调查和个案调查等四种形式，需要根据议题的性质与需要来确定，并按科学的方法进行调查对象（样本）的选择;三是要亲自到现场实地调查，亲自与调查对象接触、交谈，掌握第一手资料;四是如果要开调研座谈会，则要事先慎重选择参加座谈的人员，务求具有广泛的代表性，并让他们能充分发表意见，讲出真情实话。如果要进行问卷调查，则事先要精心设计问卷，科学地选择问卷调查的对象，以保证问卷结果的真实可靠;五是要充分利用第二手资料即间接资料，如报刊文献资料，互联网资料等，以弥补第一手资料的不足。六是对收集到的有关情况和信息资料进行认真研究，最大限度地从中挖掘对协商有参考价值的内容。

（四）协商会议的开法

一是按事先拟定的程序和确定的参会人员召开协商会议;二是应尽量保证涉及协商议题的双方（党政领导部门和政协有关代表）均到会，面对面地进行协商。政协方面应尽量吸纳专业对口的委员参会，还可适当邀请社会上的有关资深专家参会，以保证协商的专业性和科学性。但为了避免政协“精英民主”的弊端，可采取三方面的举措：一方面应尽量将调研过程中广大群众的意见和建议在协商会上得到充分反映，另一方面也可以适当吸收群众代表参加协商会议。此外，还可将政协协商与基层协商、社会协商相结合;三是应尽量让参会人员能充分发表自己的意见，特别是不同的意见，开展讨论乃至于争论，以便更好地达成共识。为了能让参会者都有发表意见的机会，对参会人员较多的协商会，可分小组讨论和大会协商两个阶段。如前不久全国政协召开的“创新驱动发展”专题协商会，参会者达257位委员之多，为此分了小组会和大会两种形式。这样就有近百名两院院士委员参会，其中有79位院士委员分别在大会或分组会上作了发言，形成“百名院士委员议创新”的生动局面，使界别优势、专业性和院士的影响力得到充分展示，取得了良好的效果;四是如有可能，可采用公开协商的形式，特别是对于涉及公共政策、群众利益的议题，更应加强协商的公开程度。公开协商可增加群众广泛关注和参与的力量，公众和舆论监督的力量，增强协商主体双方的责任心，有利于提升协商的质量。五是可适当利用互联网和多媒体，开展网上协商和远程协商，以提高协商的效率，降低成本。全国政协和不少地方政协都做了尝试，值得推广。

（五）形成协商成果报告的方法

撰写成果报告不是简单将协商会议上大家的发言和讨论进行汇总，而是要在大家发言、讨论乃至于争论的基础上，进行提炼加工，即有一个复杂的运思过程，以高质量地形成资政建言的文本。一方面要认真梳理会议记录和其他材料，从中凝聚共识、提炼观点、形成建议;另一方面要推敲文字，反复修改，精益求精，使最终的成果报告文本具有很强的思辨性、逻辑性和自洽性，有一种说服人、打动人的力量，令人信服。此外，报告也要恰当地反映不同的意见，以供党政领导部门决策时参考。

（六）落实协商成果的方法

协商民主不能止步于写出协商成果报告递交党政有关部门，还必須关注协商成果是否转化为党政有关部门的决策或改进工作的举措，取得实际成效。要抓好以下三个环节：一是协商成果报告递交环节。在递交时，不是简单地递送报告，而是要与党政有关办理部门充分交流，使他们能进一步了解此议题协商的初衷、重要性和可行性，增加其对议题的了解和对办理的重视程度;二是协商办理环节。要重申协商成果中未被采纳的有关建议和意见的理由，力争被重新采纳;三是协商成果办理结果反馈环节。要实事求是地评估办理的结果，特别是对不被采纳的意见和建议，要重新进行分析和审视，如果仍认为是正确的，要申诉，要坚持，不轻言放弃，这是对协商成果的负责和尊重。现在很多省市都出台协商办理和反馈的具体制度和措施，设置了对需要协商的内容提交决策的先决条件及协商成果办理的时限，并把党政领导部门是否重视协商民主作为考核领导班子和领导干部的重要内容。以上如能加以推广和落实，必将大大推动政协协商民主建设的发展。

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责任编辑：王天海