强院兴校背景下校院研究生管理的清单模式

汪全胜,张 奇

(山东大学 a.法学院;b.体育教学部,山东 威海 264209)

强院兴校是高等教育领域“放管服”的改革举措，学校将人、事、财、物等管理权力下放到学院，直接将从事人才培养、科学研究、社会服务、文化传承功能的学院提升至实质性的办学主体地位，使其拥有相对宽松的自治权力。研究生的培养是学院办学的重要内容及功能之一，强院兴校背景下，研究生教育管理的“放管服”如何体现，可否借用现在广泛适用的权力清单来改造及固化，值得进行深入地探讨。

一、强院兴校对现行校院研究生管理模式的挑战

“放管服”改，就是“简政放权、管放结合，优化服务”的改革，自2014年起在我国行政机关广泛实施，对打造廉洁政府、服务政府、效率政府有良好的效应。以2017年教育部等五部门发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》为契机，高等教育领域也开始实施此项改革，但此项改革更多是涉及高校的外部关系，即是教育行政管理部门与高校的“放管服”改革。它实际上还存在高校内在关系的改革要求，即校院的放管服改革。校院的“放管服”改革是一个契机。在高等教育领域，普遍实施校院两级管理模式的高等学校中，近些年来一直存在争论，是“校办院”还是“院办校”“大学办学院”还是“学院办大学”的争论[1]。最先将“院办校”付诸实践的，据笔者掌握的资料是上海交通大学，上海交通大学自2014年开始实施“院办校”改革，已富有成效[2]。

强院兴校不论是理念还是实践，都会对我国现行的校院研究生管理模式提出要求与挑战。我国现行的高校都是实行学院制的高校，即一所大学分成若干所不同的学院，其研究生教育管理都存在学校职能部门与学院的分权式管理，这种分权一直存在于博弈的关系境况中，但总体上呈现这样的特征：学校职能部门(如研究生处)等“对学校学位与研究生教育履行总体规划、宏观指导、统筹管理、检查监督等职能，同时制定学校研究生教育相关管理办法和规定”，而学院则具体负责“研究生教育与培养各环节的组织实施与管理，包括招生、培养、学位授予、思想教育与管理、就业以及学校和研究生院布置的其他工作。”[3]学校及其职能部门是主导的、主体的，学院则是附属的、服从的，管理权力的分配不是很明确，从权力及其资源的配置情况看，学校是权力与资源配置的主体，占有主导地位。

第一，人事权。学院教职员工的编制是由学校统一核定，包括专有教师队伍以及行政人员的编制等；硕士生导师、博士生导师的遴选也是由学校根据相关文件标准统一进行，学院更多的是配合学校进行人事管理。

第二，财权或财政权。研究生的学费由学校统一收取，财权集中于学校层面，学校根据研究生数量划拨一定的专有经费。学院只有在国家政策以及学校财务制度允许范围内行使经费使用权。产生这种状况有其历史原因，包括因各学院研究生招生规模与招生数量不同，造成研究生办学经费不等。因为财权集中于学校，学院不太关心研究生培养的成本问题。

第三，资产管理权。学校除按研究生人数划拨一定的研究生经费外，学校把控着研究生用于科学研究的各类资产，甚至买一台办公电脑都要向学校有关部门打报告、按复杂程序报销；研究生教室也由学校统一安排，实验室的设备采购、日常易耗品等的购买都经由学校相关职能部门的审批；学院的资产管理权有限。

第四，研究生培养权。学院尽管是研究生培养的直接责任人，但人才培养的整个过程受学校主导，招生、开课，中期考核、论文开题、毕业答辩、提交各类材料等，学院完全依赖于学校相关部门的通知，学院在研究生培养方面相当被动，其主体性作用显现不出来。

第五，学术管理权。导师的科研过程，由学校科研管理部门统一组织，申报课题、科研奖励都是学校统一安排，学院是配合学校工作。而研究生的学术，各个学校要求不同，比如一般高校都有关于博士研究生毕业的科研成果发表的要求，甚至有学校对硕士生毕业前都有一定的科研成果发表的要求，这些科研成果在毕业条件审定、研究生各种奖励、评优评选中有一定的地位。在以上学术管理中，导师与学院在研究生导师与研究生学术管理权力中主体地位不明显。

第六，国际合作与交流权。学校有专门的国际合作与交流管理部门，负责研究生导师及其研究生的国际合作与交流，导师、研究生出国开会要按程序报请相关部门审批，研究生出去交流访学、参加会议都必须经由学校相关部门审批，手续繁多。

学校决定着学院的权力及资源，这是我国现阶段高校校院两级研究生教育管理的普遍状况，这种状况显然与学院的办学主体地位是不相称的，极大地限制了学院办学积极性的发挥，也不符合现代大学追求内涵式发展、寻找内生增长潜力的要求。

二、权力清单的引入及规范校院研究生管理的意义

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，全面实施行政权力清单制度。

“权力清单，就是明晰每个不同单位、每个不同职位的权责，给权力划定边界，并向权力的服务对象公开公布，从而使每项权力的运作既符合实体正义，又符合程序正义。”[4]权力清单制度是指围绕权力清单所构建的一系列制度，该制度具体包括三种类型的清单：

一是权力清单，即行政权力部门系统梳理自己的职责范围，将职权目录、实施主体、职权法律依据、办事具体流程等以目录清单方式列出，并主动向社会公示，接受社会监督。校院研究生管理的权力清单，则是学校及其职能部门以及学院系统梳理研究生教育管理的各项职责权限，明确各自的职责范围、行使程序、办理时间及期限等向全体师生员工公开。

二是责任清单，权力须与责任，否则制度就不完整，职责权限也难以保障。责任清单就是以清单的方式，列出单位或部门承担责任的事项、事项的承担主体、追责情形、明确责任边界[5]。通常是权责统一，行使权力的主体也是承担责任的主体。校院研究生教育管理的责任清单就得在明确权限职责的基础上，确立各自的责任事项或范围。

三是负面清单。负面清单产生得更早，“负面清单指一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，是一种国际通行的外商投资准人制度。”[6]负面清单通常是确立一定的事项范围，这些事项是禁止的、不允许的。未列入负面清单的，则根据“法无禁止皆可为”。校院研究生教育管理模式上的负面清单就是明确校、院在研究生教育管理上的禁止事项，如果没有明确禁止，根据强院兴校的理念，学院是可以尝试的。

以上三种清单各有不同的取向，前面两种基本上是限权，后面一种是放权，从校院研究生教育管理两个层面上讲，校院各自明确权限，但是在实施强院兴校战略时，学校是限权，而学院是放权，扩大了学院的研究生教育管理权限。

实施研究生教育管理的权力清单制度对于改善校院的研究生教育治理水平，明确职责权限，划分责任范围，强化规范管理有很重要的意义：

第一，厘清校院在研究生教育管理上的权力分界。我国现行高校的校院研究生教育管理存在的突出问题，就是校院研究生教育管理职责不清，导致滥用权力、放纵权力的问题产生。

第二，协调校院在研究生教育管理上的权力。校院除了人财物管理上的权力之界分外，从权力性质上来讲，“高校的权力框架体系，也就包括以高校党委为核心的政治权力，以校长为首的行政权力，以教授为主导的学术权力，以教职工和学生为主体的民主管理权力。”[7]学院也存在政治权力、行政权力、学术权力以及民主管理权力的四重界分。这些权力常常存在矛盾与冲突的地方，如学术权力与行政权力就是最难协调的两种权力，从理论上讲，行政权力与学术权力各有其权力范围，行政的管行政，学术的归学术，但在我国现在诸多普通高校中存在“行政权力代替学术权力”现象[8]。通过权力清单制度的设置，将不同权力界限加以明确，不同权力行使的责任明确，在一定程度上能够协调不同的权力的规范行使。

第三，监督校院在研究生教育管理上权力的行使。信息公开是权力正当行使的基础与前提，实施权力清单制度便于相关主体的监督，一旦列入了权力清单、责任清单或负面清单，清单信息在一定的范围内公开，一目了然，便利了办事的教师与学生。发生争议时，有了权力清单制度也有个解决争议的依据。

三、强院兴校背景下校院研究生教育管理清单的制定

强院兴校不仅仅是办学理念，更是我国以后高校的办学实践。强院兴校涉及学校与学院的权力界分，需要通过权力清单的方式将其固化或规范化，促使各方主体遵行。我国一些高校进行了权力清单制定的有益尝试，有学者考察，“教育部75所部属高校中，有15所高校提出建立权力清单制度，仅占部属高校总数的 20%。”[7]从目前制定权力清单的实际状况来看，一是制定学校及其职能部门的权力清单，二是对现行高校的运行权力进行系统梳理和制定清单，三是基本上没有就研究生教育管理制定权力清单。因此，强院兴校背景下考察校院研究生教育管理清单的制定是一种完全崭新的尝试。

(一)制定原则

制定原则是指强院兴校背景下校院研究生教育管理权力清单制定应当遵循的基本准则。强院兴校背景下校院研究生教育管理的权力清单制定，需遵循以下基本原则：

1.目的性原则，也称导向性原则，就是制定校院研究生教育管理的权力清单的目的与制度导向。行政机关制定权力清单，目的可以归结为：清权，梳理政府及其部门职责；确权，编制权力目录与运行流程图；配权，对现有权力进行调整，优化权力运行流程；晒权，公开行政机关权力清单及其流程；制权，建立事中事后权力运行的监督制度[9]。强院兴校背景下校院研究生教育管理权力清单的制定，不仅要符合权力清单制定的目的，还要为了更高层次的目的，即实现与践行强院兴校的办学方针与战略。也可以说，制定校院研究生教育管理的权力清单是为了实现强院兴校的治理目的。

2.全面性原则。强院兴校背景下校院研究生教育管理权力清单的制定，是对研究生教育权力全方位的梳理与确立，它不仅牵涉到学校的研究生管理部门，还会牵涉到学术管理、资产管理、国际交流、社会服务等各个部门，校院研究生教育管理权力应就对校院涉及的研究生教育的方方面面进行设计与构建。

3.精细化原则。精细化原则是要求校院研究生教育管理的权力清单尽可能细致、周密，没有遗漏。如果说全面性原则是强调校院研究生教育管理权力的广度而言，精细化原则则是对校院研究生教育管理权力的深度而言，广度涉及到所有的相关部门的所有的与研究生教育管理相关的权力；深度则是权力的细化层面，尽量周全、完备，防止权力清单制定的粗疏。

4.可操作性原则。可操作性原则是强调权力清单制定的实际可执行性、可实施性。如果校院研究生教育管理权力清单制定出来，可操作性差，就达不到权力清单制度所要实现的目的，更不能为强院兴校战略提供制度保障。不论是对学校的研究生教育管理的权力设计还是对学院的研究生教育管理的权力设计，最后都要实现简便操作、一目了然。

(二)制定依据

不论是校院全方位的权力清单制定还是就研究生教育管理的专门的权力清单制定，它们的制定依据都是一样的，即以国家法律、政策以及大学章程为依据。不论是学校权力清单的制定还是校院两级研究生教育管理权力清单的制定，其基本依据有这样三个方面：

1.法律依据，即《教育法》与《高等教育法》。《教育法》是教育的基本法，它对各种类型、各种等级的教育进行了总体性的规定，涉及到高等教育内容主要是学业证书、学位证书、学校的权利与义务、办学体制等。《高等教育法》对我国高等教育的基本制度；高校的设立、组织及活动；教师与学生、教学投入与保障等作了规定，它对高校的内部体制如学院制度没有规定，但它对学校层面的制度规定、权力结构以及教师的权利与义务规定是高等学校实施权力清单的基本法律依据，不得违背。

2.政策依据。我国行政机关的权力清单制度发端于国家出台的一系列政策文件，高等教育领域中也是如此，2016年4月15日，国务院总理在北京召开高等教育座谈会时提出高等教育领域要实行“放管服”改革， 2017年3月31日教育部会同其他四部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，但该意见主要是就教育行政机关与高等学校的关系而言的，对高等教育内部的“放管服”未有提及，但是该政策中完善专业设置、改革高校编制及岗位设置、改善进人用人环境、改善教师职称评定、薪酬分配、经费管理、完善内部管理以及优化服务等，对我国高校制定校院研究生教育管理的权力清单有导向作用。

3.大学章程。对大学办学制度进行总体或具体设计的大学章程，是大学办学的直接依据。一般情况下，大学章程对学校的领导体制、决策机制、学院管理体制、学术管理体制、民主管理体制等做出规定。从我国目前各大学章程规定的内容来看，还没有明确“强院兴校”或“院办校”的办学战略，但涉及各种权力的职责规定，这是校院研究生教育管理权力清单制定的依据。

(三)制定主体

我国目前高校的校院关系是典型的科层制、直线型的关系[10]，学院是学校的执行单位、操作单位。我国校院关系还是停留在过去“自上而下的管理”理念上。自上个世纪九十年代治理理念提出之后，“管理”开始让位于“治理”，治理”与传统的“管理”虽然仅一字之差，但含义有着很大区别，有学者将其称之为重大的理论与实践创新，传统的管理是强调自上而下，是垂直的、纵向的，治理更多强调平行的、横向的，平等协商，互相沟通[11]。从这个理念来看，校院研究生教育管理的权力清单制定需要相关的治理结构全员参与，除了四种权力的行使主体参与外，作为治理主体的教师与学生也应参与。不同的权力资源分配要交给专业的治理机构来判断，同时这也是一个平等协商的过程，在广泛征求学校相关职能部门、学院各治理主体的意见后，学校的党政负责人与学院的党政负责人签署校院研究生教育管理的权力清单。

(四)制定过程

目前我国已有高校探索制定了权力清单，如武汉理工大学首先在学校各部门中设置权力清单制度，出台了《武汉理工大学关于全面清理部门职责实施清单制度的工作方案》[7]。浙江财经大学制定校院两级权力清单。学校职能部门权力清单有六大类，学院权力清单有七大类，“包括党建、师资管理、教学、学科与科研、社会服务、财务与资产管理、综合管理等”[12]。在权力清单制定过程中，有学者总结了基本的制定过程：成立权力清单制度建设领导小组；对高校权力进行清理；领导小组审查清单；学校党委常委会议审定[7]。从治理视野来看，校院研究生教育管理的权力清单制定是各种治理主体参与、平等磋商、反复交流的过程，但大致上可以分为这样几个阶段：

1.成立清单制定领导小组。学校职能部门是学校的“代理人”，代表学校履行某一方面或领域的管理职责，学校职能部门要成立领导小组，职能部门的领导任组长；学院也要成立清单制定领导小组，院长或书记作为组长，副院长、副书记等为成员，可以吸收学院工会主席、学术委员会主任等参加。清单制定领导小组的职责：全面梳理现行研究生教育管理权力及其相关制度；拟定权力清单初稿。

2.学院层面的征求意见。强院兴校，学院是办学主体，学院的权力与资源需要得到强化并且在权力清单中有所体现。学院四大权力结构的主体，如学院党委会、党政联席会、学院办公会、学术委员会、教学指导委员会、学院教职工代表大会、全体教职工会议等，不同的权力主体对学院拟定的方案进行充分讨论研究，提出更符合强院兴校目的、适合学校治理结构优化的研究生教育管理的权力清单制度。

3.学校职能部门与学院研究生教育管理权力清单的协调。校院研究生教育管理权力清单的制定涉及到学校及其职能部门的放权、限权以及学院的扩权、增权，有的职能部门存在“不愿放”“不敢放”的心理，也有学院存在“不想要”“不敢想”的心态[10]，习惯于过去的执行为主的实践，这些心理在某种程度上限制了权力清单的有效制定。在遵守校院研究生教育管理权力清单制定原则的前提下，校院研究生教育管理的权力清单需要反复交流与沟通，以达成一致意见，形成共识。

4.审核校院研究生教育管理的权力清单。学校职能部门及学院制定好各自的研究生教育管理清单后，还要提交学校成立的专门审核小组进行审核，该审核小组应该是由学校抽取相关领域的专家包括四大权力结构的领导或专家，就权力清单的制定进行全面审核，审核重点是：权力清单是否目的性鲜明、是否体现了强院兴校的总体构想，权力分配是否合理，是否涵盖了所有的研究生教育管理的权力等等。

5.学校与学院领导签署协议并公布研究生教育管理权力清单。学校党政领导与学院党政领导签署协议后，校院研究生教育管理权力清单即发生效力。同时校院研究生教育管理的权力清单须在职能部门及学院内公开，只有公开，才能发挥对权力的制约与监督作用，同时也是推进学校信息公开化的举措，校院各自公开其研究生教育管理清单，共同遵守及实施。

四、强院兴校背景下校院研究生教育管理清单的构想

强院兴校是将学校及其职能部门的管理权力及资源尽可能下放，实现学院完全自治的办学权力。在研究生教育管理层面，作为校院两级权力配置的重要部分，总体上服从校院两级权力配置的格局，在校院两级权力清单中，具体分化出研究生教育管理的权力清单。

强院兴校背景下校院权力配置的总体格局，就是学校及其职能部门主要是拥有宏观上的管理权力。从研究生教育管理权力清单层面讲，主要有以下五个方面：

一是政策指导。学校及其职能部门掌握与了解国家研究生教育的各种政策，它们对国家政策的解读与了解是比较全面的，学校是负责实施国家研究生教育政策的主体，但这种政策的真正执行与实施则体现在学院的研究生教育上。在这个层面上，也可以说，学校及其职能部门是国家研究生教育政策的传导者，指引与规范学院的研究生教育活动。

二是制度规范。制定各种制度是学校及其职能部门的主要权力，学校及其职能部门也是通过此种权力对学院的研究生教育活动实行宏观管理，这些制度应该涵盖学院研究生教育的方方面面，如研究生招生过程中的制度、研究生培养过程中的制度、研究生中期考核制度、研究生教学实习及社会实践制度、研究生论文评审制度、研究生论文答辩制度、研究生学位授予制度等等，制度健全是维护学校优质研究生教育的基本保证。

三是运行监督。学校从《教育法》《高等教育法》上来看是独立办学主体，它要对国家负责，对社会负责。但学校实际的研究生教育执行主体则是学院，学院的研究生办学质量决定着学校办学水平的社会评价。同时，国家的各种研究生教育政策、学校及其职能部门制定的各项制度等是否在学院得到完好的执行，是准确衡量学院办学方向的一个标准。学校及其职能部门还对整个研究生教育过程进行监督，对研究生导师以及研究生是否遵守学术规范、学习与工作纪律等进行监督检查。

四是绩效考核。虽然绩效考核在某种程度上也是监督，但它与监督的立足点有所差异。绩效考核是学校及其职能部门对学院总体的研究生教育质量或年度的研究生培养质量进行绩效评价，特别是涉及专业评估或学位点水平评估，这是考核最重要的内容，国家教育行政部门要求每隔几年对我国研究生办学水平进行合格评估，这是国家对学校研究生教育的考核要求。除此之外，学校及其职能部门对导师及研究生学术、纪律、社会实践的各种评优评选，也是一种绩效考核形式。

五是优化服务。放管服三者结合，有放有管，还得强化服务。学校及其职能部门下放大部分权力给学院的同时，还要给学院的研究生教育提供优质服务，如信息、图书、生活、安全、实验设备、校外实习基地、学院研究生事宜的协调等，在强院兴校后，学校应把强化职能部门的服务意识作为权力清单的重要内容。

以上是校院两级权力配置情况下学校的研究生教育管理的权力清单结构，具体操作时可能会对以上五个方面内容进一步细化。就学院研究生教育管理而言，它涉及到不同的对象如研究生导师(包括兼职导师、合作导师、实务导师等)、研究生(硕士研究生、博士研究生)、研究生教学管理人员等，这里以研究生培养过程为例，初步设计学院权力清单(参见表1)。

表1 学院研究生培养过程中的权力清单设计

本文无法对研究生培养过程的权力清单进行细致周到的设计，但要说明两点：第一，学院研究生培养过程中的权力清单只是校院研究生教育管理权力清单中的一部分，甚至是很小的一部分，此外，涉及学校五大职能相对应的学院的职能设置以及研究生导师的权力清单设置等，如果放在校院两级权力清单的设置当中来看，研究生教育管理清单设置更是非常狭小的领域；第二，权力清单是一种管理方式的创新，设置完善细致的权力清单需要有一个不断完善的过程，但如果能够设计出特别周到细致的校院两级研究生教育管理清单，对于强院兴校、促进研究生教育水平的提高都会有很重要的意义。

五、结语

强院兴校是我国现代大学制度的重要内容及发展趋势，目前还是处于探索过程中。权力清单制度也是近几年才引入高等教育领域，处在不断地完善中。将这种新事物引进到现行的研究生培养机制中，还有漫长的路要走。但有理由相信，这两种新事物相辅相成，互相促进。强院兴校的理念要付诸实践，需要对校院两级的权力重新配置，而权力清单制度引入则可以将种两种权力固化与规范化。本文以研究生教育管理为考察对象，考察强院兴校背景下校院在研究生教育管理权力上的优化配置问题，也是我国研究生教育管理规范化、现代化的时代要求与历史使命。