最低价中标法应用的问题与对策分析——以西安地铁电缆事件和合肥公交站台倒塌事故为例

昆明理工大学建筑工程学院 李 铁 李国良 郑 爽

一、引言

我国《中华人民共和国招标投标法》(2017年修正)、《评标委员会和评标方法暂行规定》等相关法律法规中都规定：经评审的最低投标价法，能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审价格最低的投标，应当推荐为中标候选人。虽然《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中规定：采用最低评标价法评标时，除了算术修正和落实政府采购政策需进行的价格扣除外，不能对投标人的投标价格进行任何调整。这在一定程度上遏制了不合理低价中标，但仍然无法从根源上解决问题。在实践过程中，由于对“成本”的界定不清楚，可操作性不高，“投标价格低于成本的除外”这一规定被忽略，“经评审的最低投标价法”逐渐被错用、滥用，逐渐演变为“唯价格论”。由于中标企业的施工质量无法被业主完全观察到，那么以过低价格中标的施工企业在利润驱动下，必然产生施工质量低劣的道德风险问题，以及在整个建筑市场产生逆向选择现象(王维国和刘德海，2008)。“劣币驱逐良币”已经成为工程建设领域集中诟病的问题。2019年12月，国家发展和改革委员会发布《中华人民共和国招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》及其起草说明，将低质低价中标问题作为重点整治对象，最低价中标法应用的问题越来越突出。

国外实行招标投标制度较早，并且较早进行了“最低价中标法”的研究，这些研究包括：(1)选择中标人应当考虑的因素。如Smith等(2009)指出，一般的最低价中标原则存在过低价中标导致中标人偷工减料、无法完成工程项目目标等问题，并提出除考虑投标单位的报价外，需要综合考虑其他因素。(2)投标人行为。如Gransberg(2020)指出，当选择投标人的标准易于预测时(如“最低报价”作为选择中标人的标准时)，投标人更可能出现串谋的行为。Schöttle和Arroyo(2017)指出，将价格因素和技术得分混合在一起，投标人可以很容易地提交投机性提案(恶意压低报价)以赢得投标竞争。(3)判断投标单位报价合理性方法。如Cao等(2018)利用集成学习模型来提高成本预测的准确性；Mateus等(2010)提出招标综合评价模型对报价进行评估。

我国自2000年1月1日开始实施的《中华人民共和国招标投标法》(以下简称“《招标投标法》”)首次允许招标人可以选择最低报价者中标，国内学者也逐渐开始了对最低价中标方法的研究。针对我国最低价中标法应用出现的工程建设低价中标高价索赔、低质低价、恶意竞标等问题，不少学者借鉴国外最低价中标法成功的经验，结合我国发展的实际情况进行了研究。这些研究主要集中于：(1)“最低价中标法”应用的配套机制。如王维国和刘德海(2008)提出构建工程承包商的定级和评价机制；李忠利和贺晓东(2014)提出信用优选合理低价评标办法等。(2)解决低价中标的低效问题。如成于思等(2013)提出的多属性招投标模式。(3)合理低价的确定。如吴怀俊(2010)提出的未确知C—均值聚类模型。

综上所述，国内外学者对最低价中标法的研究主要集中在如何确定中标候选人、应用配套机制、报价评估等方面，针对我国“最低价中标法”应用问题，缺乏从根源上的系统分析。本文以西安地铁电缆事件和合肥公交站台倒塌事故为例，查阅相关文献，梳理案例中“最低价中标法”实施过程中存在的主要问题，针对这些问题进行系统性分析，为提高其应用科学性提供一定的理论指导和政策建议。

二、研究框架

本文先对案例进行介绍，然后从市场供求理论、制度、技术措施视角对案例进行剖析，最后针对市场、制度、技术措施三个维度存在的问题提出了相对应的建议。

建筑市场能否规范健康发展取决于多方面因素，但其中起决定性作用的是市场的供求关系(孙剑等，2005)。市场供求关系是指在商品经济条件下，商品供给和需求之间的相互联系、相互制约的关系，供求影响商品的最终价格。最低价中标能最大限度地节约资金，使招标人达到最佳的投资效益。“市场需求”是影响投标定价战略决策的三个外部变量之一(Mochtar & Arditi，2001)，因此当出现供不应求的状态时，市场竞争激烈，必然会影响招标单位招标方法和投标单位投标报价。

制度是交易协调的保障机制。在招标投标活动中，由于信息不完全和不对称，就会出现机会主义行为，如道德风险(李士明和卜伟，2018)，即市场经济中存在一种普遍的“合同后机会主义”现象，其实质是代理人对自身的隐藏行为采取了“利己”的理性反应。招标人为节约资金、提高投资效率，投标人为中标、中标后盈利，这时就需要有一种协调机制来缓解招标单位与投标单位的矛盾，即制度的保障。完善的制度能给予招标单位、投标单位及从事招标投标的工作人员一定的指导和约束，同时使招标投标工作程序规范化和岗位责任法规化，能从源头遏制不合理低价中标等恶意竞争。

技术措施即从技术角度着眼，对处理的问题提出合理化建议及革新方案。在招标投标过程中，如何界定最低报价是否低于成本、低价合理范围，如何保障招标投标合法合规进行和工程质量？当前互联网、大数据、云计算等技术逐渐成熟，通过新技术辅助招标投标、监测工程质量实现信息化监管已成为发展的趋势。

三、“最低价中标法”应用案例

通过中国裁判文书网输入“低价中标”进行全文检索发现：截至2020年11月12日，与“低价中标”有关的刑事案件、民事案件、行政案件、执行案件裁判文书总计1218份；其中，裁判文书含有关键词合同的472份，含有关键词建设工程的269份，含有关键词招标的239份。通过裁判年份发现，与“低价中标”有关的裁判文书数量近10年逐年增多，由2010年的3份增加到2019年的262份；2010年到2014年裁判文书数量增长率较大，2015～2019年增长率虽然减小，但这是由于计算增长率的基数变大，裁判文书数量仍呈现出上升趋势(见图1)。这说明“最低价中标法”应用的问题越来越突出。

图1 2010～2019年“低价中标”裁判文书数量及增长率 资料来源：中国裁判文书网站。

西安地铁电缆事件和合肥公交站台倒塌事故作为低价中标的公共基础设施建设项目，对于目前研究国内“最低价中标法”应用存在的问题具有代表性。

1.西安地铁电缆事件。2017年3月13日，有网友发帖称西安地铁3号线电缆存在严重安全隐患；3月16日，西安市政府宣布组成联合调查组核查事件，并抽样送权威机构检验。3月20日，西安市政府公布抽检结果：5份电缆样品均为不合格产品。随后，奥凯公司法人代表承认低价竞标，为获取利润，以次充好、供应不合格电缆。3月22日，使用陕西奥凯电缆的西安地铁和成都地铁均表示将对问题电缆进行全部更换，合肥地铁也正在检测使用的奥凯电缆是否合格。不合格电缆给民众的生命财产埋下了安全隐患，虽然由于网友举报、电缆及时更换，没有进一步演变为灾难性事件，但也给社会造成了极大的经济损失并带来了极其恶劣的影响。

2.合肥公交站台倒塌事故。2018年1月3日，安徽合肥普降大雪。4日，市区望江路陆续有16处快速公交系统公交站台顶板倒塌，共造成28人受伤，其中2人重伤，1人救治无效死亡。

3.案例详情介绍。通过中国裁判文书网对西安地铁电缆事件和合肥公交站台倒塌事故进行进一步梳理。

在西安地铁电缆事件中，投标单位不乏中国西电集团、远东电缆有限公司这样的线缆行业领军企业。陕西奥凯电缆公司为了达到中标的目的，通过伪造业绩、与招标人合谋、串通评标专家等手段，在招标资格审查、评标阶段过程中顺利过关，最终在多个标段以最低价中标。中标后的陕西奥凯电缆公司为了降低企业生产成本，获取更多利润，制定了A(国家标准)、A—5(横截面积为国家标准的95%)、B(横截面积为国家标准的90%)、C(横截面积为国家标准的85%)、80(横截面积为国家标准的80%)五个标准向车间下达生产任务单，以不合格电缆冒充合格电缆向施工单位销售。此外，由于产能不足、流动资金紧张等原因，又通过其他企业代为生产不符合国家标准电缆供应给相关施工单位(在供应给地铁3号线及其他线路总造价4199.53万元的电缆中，有3840.23万元的电缆不是合格产品)。施工过程中，又出现施工方关键岗位人员(项目经理、技术主管)长期未在岗、无资质人员长期代岗、伪造检验报告等违法违规操作。施工、监理、供货方弄虚作假，部分质检部门不认真履行职责，致使监督管理工作流于形式，上述均为奥凯公司将不符合国家标准的电缆安装在西安地铁3号线提供了可乘之机。

在合肥公交站台倒塌事故中，合肥市公共资源交易平台公开的招投标项目概算价格为1500万元，安徽创誉建筑工程有限公司实际中标金额711.58万元，中标价格为概算价的47.44%。中标后，安徽创誉建筑工程有限公司发现项目会亏本，于是违法转包给无资质承包人(该承包人曾挂靠其他公司投标该项目，未中标)进行施工。由于使用不符合国家标准图纸招标和指导施工、交底工作不到位、监理工作不到位、降低工程标准、施工过程中未按国家相关标准对施工材料进行抽检复验、未正式验收的工程投入使用等一系列违法违规操作，最终导致该事故的发生。

四、最低价中标法应用存在的问题

所谓最低价中标，就是能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低(低于成本的除外)的投标人中标，本意为控制成本，获取最大的经济效益和社会效益。但是当招标文件采用“经评审的最低投标价法”或者采用“综合评分法”并且设置的价格权重较大时，投标人为了中标，只能降低投标价格，而部分投标人为了中标甚至恶意压低报价。在本文的两个案例中，奥凯电缆多次以“低价”中标，安徽创誉建筑工程有限公司甚至以低于成本的价格竞标，已经违反了《招标投标法》的规定，但是依然能够中标，我们拟从市场、制度、技术措施三个视角来分析其中存在的问题。

(一)市场竞争激烈

由于市场竞争激烈，招标单位滥用“经评审的最低投标价法”招标，投标单位以低价换取市场，再通过偷工减料、以次充好等手段谋取利益，造成市场出现“劣币驱逐良币”的现象。如电缆市场准入门槛的降低，引发行业出现产能严重过剩、生产装备利用率不足40%、行业集中度偏低等情况，加剧了市场竞争的激烈程度，最终形成恶性循环(黄权恒和宗永建，2017)。

在工程建设领域，企业的数量与规模是影响建筑业竞争环境的首要因素(李国良和李忠富，2010)。建筑业企业数量增速较快，从2010年的71863家增加至2019年的103814家，增速连续4年增加并达到近10%的最高点(见图2)；建筑业产值(见图3)、建筑业企业签订合同金额(见图4)虽然在增加，但其增速除个别年份增大，总体呈下降趋势。建筑市场 “僧多粥少”，供需不平衡，加剧了工程建设市场竞争。部分招标人为了最大程度节约资金，提高投资效率，忽略《招标投标法》中对最低价中标人的前置条件——能够满足招标文件的实质性要求且投标价格低于成本的除外，唯价格论；投标单位只能竞相压价以获取中标资格；招标人即使发现投标人报价过低，也不启动价格认定程序，导致投标人不计成本恶性竞争。因此，像奥凯电缆过于压低报价、安徽创誉以低于成本价中标的企业为了获取利润，只能在原材料采购、生产制造等方面压缩成本，以牺牲产品质量来弥补亏损，从而出现“劣币驱逐良币”现象。

图2 2010～2019年全国建筑业企业数量及增速 资料来源：根据《中国统计年鉴(2020)》整理。

图3 2010～2019年全国建筑业总产值及增速 资料来源：根据《中国统计年鉴(2020)》整理。

图4 2010～2019年全国建筑业企业签订合同总额、新签合同额及增速 资料来源：根据《中国统计年鉴(2020)》整理。

(二)成本合理范围界定困难

在合肥公交站台倒塌事故中，安徽创誉建筑工程有限公司报价甚至不到招标概算的50%，但是在评标、定标等流程中，低于成本的报价依然畅行无阻。这说明，相应法律法规对成本合理范围界定的可操作性不强。

《招标投标法》中明确规定，投标人不得以低于成本的报价竞标，但对“低于成本”如何确定，并没有具体说明。而不同投标人由于自身管理水平、技术能力等存在差异，即使完成相同的工程项目，其成本也不完全相同。管理水平高、技术能力较强的投标人，报价低于行业平均水平也是合理的。即使招标人设有标底，但标底的编制也受到编制人水平、材料价格、设计深度等因素影响，只能作为评标、定标的一个参考，不能说明投标人的报价是否低于成本。这样在招标投标过程中，招标人、评标专家、监管部门就面临一个无法判断投标单位成本是否合理的难题。

(三)审计机制不完善

由于审计机制不完善，审计人员采用的审计评价体系缺乏全面性且定量指标较少。审计人员知识结构单一、专业技能匮乏(徐向真和段曼曼，2020)，他们很少有人能综合运用工程、财务、法律等多方面的知识，并且从多角度来思考构建招投标审计的评价体系。一些地方政府和企业规避“履职风险”，便倾向于“最低价中标”而忽略质量。这样在整个招标投标过程中，招标的天平倾向于价格，且没有人去核算投标单位的合理成本，使得低于成本的恶意竞标大行其道。

(四)监管不到位

在合肥公交站台倒塌事故中，违法转包、使用未审核图纸指导施工、未正式验收的工程投入使用；在西安地铁电缆事件中，奥凯公司无资格中标、伪造检验报告、违规自行抽取样品送检等。相关监管部门未履行好职责，监督管理工作流于形式，这是低价中标后造成低质工程的一个重要原因。由于没有对中标单位形成实质性的监管，同样助推了投标单位不计成本恶意竞标的行为，这为低于成本中标提供了契机。

(五)诚信体系仍不完善

招标投标涉及当事人较多，有建设单位(业主)、投标人、招标代理机构、行政监督机构、评标专家等，如果不能从技术上为诚信信息资源共享提供保障，且相关当事人诚信意识不强，就可能为“劣币驱逐良币”埋下隐患。

首先，在招标投标过程中，招标单位不能准确、有效获取投标单位诚信信息，导致招标资格审查存在漏洞，为通过伪造业绩、挂靠投标等不正当手段竞争的行为提供了机会。在这两个案例中表现在安徽创誊建筑工程有限公司曾被主管部门通报批评、实际施工单位没有相应施工资质且曾挂靠其他单位投标该项目；陕西奥凯电缆有限公司多次被查销售不符合国家标准的电力电缆，受到起诉和行政处罚，并且在西安地铁3号线投标过程中，采用伪造业绩的方法通过资格审查。

其次，在政府部门之间，信息共享同样存在障碍，从而导致政府对企业的评定存在巨大偏差，误导招标资格审查。在梳理西安地铁电缆事件中发现：2015年7月，奥凯公司向工商部门提交了陕西省著名商标申请材料，同年12月成功获评，但西安市质监局对奥凯公司第一次行政处罚是在2015年11月，而处罚信息上传至相关信息公示平台，已是2016年7月28日。在评定之前，工商部门并没有获知这一处罚信息。此外，像陕西奥凯这样劣迹斑斑的公司，其电缆供应业务竟然辐射全国多家企业，许多地铁、铁路项目都采用了这家公司生产的电缆。

最后，部分当事人诚信意识淡薄，他们不是考虑如何积累自身信誉提高竞争力，而是在激烈的市场竞争中追求眼前利益最大化，通过相互通气等不法手段排斥竞争对手。在本文的案例中，陕西奥凯电缆有限公司贿赂业主及评标专家、安徽创誊建筑工程有限公司低价中标后违法转包等行为都反映了这个问题。

五、最低价中标法应用的建议

最低价中标法是国际上通行的评标方式，是一种择优择强的方法。虽然在我国的实际应用过程中出现了较多问题，但如果能建立科学的评判标准、精准的操作细则和配套保障措施，提高该方法的适用性，则经评审的最低价中标法仍然是招标人选择投标单位的最佳方法。本文基于两个案例分析，从市场、制度、技术措施三个维度为最低价中标法的应用提供一些建议。

(一)优化市场环境

第一，政府层面，转变政府扶持政策，优化市场环境。参考欧美国家对产能过剩的评价指标，根据我国不同行业的发展特点建立产能过剩的科学评价标准和产能过剩预警体系。提高行业准入门槛、资源利用率，避免盲目投资、重复建设；通过优胜劣汰淘汰一批落后产能，以缓解企业面对产能过剩带来的市场竞争压力。

第二，在竞争性市场条件下，企业应当集中改善企业自主创新能力，提高企业在市场竞争中的优势地位。在工程建设领域，各省(区、市)建筑业产业竞争综合实力的核心评价指标是经营状况和规模因子(张岭江等，2018)。建筑业产业应当根据不同地区竞争力的影响因素，适时调整发展方向，适应其未来的发展趋势。通过担保制度与市场准入制度相结合，以企业信誉代替企业资质，更好实现建筑市场自我调控，促使行业形成良好的竞争格局。

第三，在报价战略方面，低报价战略不能帮助承包人找到市场中的新机会，只会加剧市场竞争。反而那些能够为客户和公众提供最大平衡利益的企业，将会在投标中处于非常有利的竞争地位(Tan et al.,2010)。因此，企业需要探索弥补自身短板、强化竞争实力、塑造自身品牌的新方法以适应发展要求。

(二)拓展确定项目成本合理性的方法

低于成本的恶意竞标很大程度上是由于当前没有科学的方法来确定投标单位的报价是否合理。在合肥公交站台倒塌的案例中，投标报价不到招标时项目概算的50%，却没有认定为低于成本的报价，因此应当集中精力提高项目成本确定性，增加更多替代方案(Scheepbouwer et al.，2017)，同时应用基于蒙特卡洛(MC)的综合单价评价模型(李国良等，2020)等方法分析判断投标人报价的合理性。不同的项目根据其特点选择合理的评标方法:具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标可以考虑使用最低价评标方法；对于复杂的、标准不统一、投标差异较大的工程和设备，可以考虑选择综合评估法进行评审。尝试建立多标准承包人评价方法，弱化投标报价在招标中的决定性作用，强化价值选择、择优选择的积极作用。

同时，项目招标前期准备工作要做得充分到位，提高勘察设计的精度和深度，为工程评标和合同签订提供良好的技术支持，以期提高投标人对工程的理解程度，减少后期变更的发生。进行一系列的成本分析，包括材料成本分析、人力成本分析、社会成本分析，为分析投标单位报价提供一定参考。加强对投标单位的报价审查力度，招标单位在招标文件中要求投标单位提供材料、人工、产品制造等相关报价证明，对产品原材料配比、产品结构等进行详细要求，为评标专家、审计人员提供更多定量指标。构建投标单位业务能力考核指标，运用多重指标选择中标人。考察投标人的管理水平、技术能力是否和报价相吻合。

将报价最低的两家或三家作为可能的中标人，对最低报价进行详细复核，确保其报价无误，特别是其报价可能低于成本时。如果其报价有误或评标委员会对报价有异议的，则告知投标人要澄清缘由并确认其履约能力，报价低但履约能力(包括工期、质量、安全等诸多条件)不能满足要求时考虑推荐的其他中标候选人，只有报价较低和履约能力同时满足要求的投标人，才可能成为中标人。

(三)加强监督管理

工程项目全过程跟踪审计，加强对招标、评标环节合理性审查，项目实施阶段的材料及设备采购审计等。积极拓展审计内容和审计对象，审计内容方面要涉及招标、工程建设质量管理、监理质量等多方面，审计对象要延伸到监理单位、设计单位、相关检测单位等相关方(陈微云，2018)。明确监管主体，提高监管人员素质，做到事前、事中、事后监督全覆盖，在招标投标、施工、竣工验收各环节严格把控，打通采购需求源头管理和履约验收“最后一公里”。坚持激励与惩罚并举，发现违法违规操作的要依法惩处并要求改正。这样，投标单位不能在投标过程中投机取巧，低价中标的单位也没有机会在工程实施阶段偷工减料，自然不会以低于成本的报价竞标。

(四)完善法律法规

根据我国最低价中标法应用的需要，设置低投标调查制度(为防止倾销，日本设置了低投标调查制度和最低限制价格制度)，对招标投标过程严格调查。加强招标投标立法工作，细化低价中标制度应用的条件和“低于成本”认定方法，严格限制工程招标常用的价格评审方法(如基准价法、基准价浮动法)的使用条件，不能千篇一律采用相同的价格评审方法，要提高招标投标违法成本。

完善监管制度与惩戒措施，对参与招标投标各主体权利、违约责任、违规违法行为作出明确规定，并且具有可操作性。对执法不严、监管不到位的责任人或相关部门也要加大惩处力度，实行相关责任人终身负责制。完善法律法规，有针对性地制定相配套、切实可行的法规和规章，使招标投标工作人员有章可循、执法人员有法可依，从源头治理低价恶意竞标。

(五)加快信息共享，完善诚信体系

本文案例所体现的诚信问题是企业质量诚信意识淡薄、关于企业质量诚信信息共享不到位，这使得不良诚信行为处于有记录但没有发挥作用的尴尬地位，也没有发挥诚信体系推动招标投标发展的作用。因此需要强化企业质量诚信意识、加强质量诚信宣传、加强企业质量诚信文化和行业自律机制建设(项喧和范闾翮，2016)。考察投标单位履约诚信、评标专家履职诚信，做到诚信体系覆盖招标人、投标人、评标专家、监管单位等，构建全方位约束机制。此外，由于诚信信息越透明，行业失信行为越少，高度透明的诚信信息能够促进行业诚信体系建设(周金华等，2018)，所以还需要健全科学的信用评价标准体系，并运用互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等多种技术整合各部门的信息资源，实现信息资源共享。通过“质量诚信体系大数据平台”的顶层设计，让利用“信息孤岛”的投机行为无处遁形(张彪等，2018)。完善诚信体系建设，实现信息资源共享，才能为“最低价中标法”的应用不走样变形提供保障。

(六)创新“互联网+招标投标”

运用“互联网+”、大数据等技术实现招标公告发布、资格预审、评标专家管理等工作。尝试在电子招标投标平台上创新招标投标机制。投标人诚信、资质信息全网公开，评标专家全国共享、真正意义上“随机”选择专家。通过互联网形成投标单位、评标专家“优胜劣汰”机制，招标投标全过程留痕监管。通过新技术、新理念、新的管理方法减少招投标过程不合法的行为，实现招标投标与互联网深度融合，从侧面消除恶意低价竞标的机会。