我国学前教育领域的行政法规制研究

关键词 学前教育 行政法规制 政府监管

作者简介：黄懋，三峡大学法学与公共管理学院2017级研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.180

一、我国学前教育的发展情况

我国改革开放特别是自1995年提出“科教兴国”战略以来，国民教育得到迅速发展，国家以及人民对于教育的重视程度越来越高，达到了一个顶峰。但是在此期间，学前教育的发展并不是一帆风顺的，甚至由于各项改革，特别是建立社会主义市场经济体制期间，这个过程中的资金来源极为不稳定等问题导致了其体系的较大动荡，许多幼儿园无法再以之前的资金来源继续开办。从1998年到2012年中间呈现了一个从大量减少到逐渐恢复的发展态势，这其中的曲折给我国的学前教育事业造成了不小损失，在我们欣喜于其发展的同时，必须时刻警惕这类现象的再次出现，造成学前教育体系的不完善。相较于前述问题，更加引人注目的是学前教育领域屡次出现了危害幼童安全的问题，引发了多次社会热点事件，造成了一定范围内的秩序混乱。这个问题的出现一方面是由于学前教育领域质量不高、教师素质整体较低导致的，另一方面缺乏相应法律法规规制，监管出现缺位等现象也成了该问题的成因。由于学前教育领域涉及到根本的公共利益，故以公共利益为目的的现代行政法，必须就此问题的解决提供一个思路与体系，避免缺位现象的发生。

二、 我国学前教育领域的行政法问题

我国学前教育领域存在的行政法问题主要在于两个方面，一个在于行政立法方面，另一个则在于监管体系的问题。具体说来，立法层面的问题又可以从两个角度进行分析：从纵向来看，中央层面的立法都是针对教育事业进行的统筹规划管控，立法时间多为20世纪末，由于社会结构的转型也造成了教育结构的转型，很多方面的内容与当今的教育需求存在不协调，具有一定的滞后性，而专门涉及学前教育的多为部门规章，立法层级较低，法律效力较弱，由于这个原因，在很多时候以及很多地区都难以将其彻底贯彻执行。而地方立法又受制于各地区的认知水平高低不同，尽管部分地区受益于此，但是导致的更严重的问题是加重了地区之间的发展不平衡，一定程度激化了这一领域的矛盾，值得庆幸的是，2018年9月7日，公布的十三届全国人大常委会立法规划中，学前教育法纳入全国人大常委会立法规划的一类立法项目，拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议，或许这能有力的改变当前学前教育领域的立法现状，但无论未来情势如何，行政法领域仍需立足本身定位，完善相关问题;而从横向来看，立法内容也存在较大问题，首先在于对学前教育的性质与定位的界定不够清晰准确。根据公共经济学理论中对公共产品的定义“每一个人对这种产品的消费并不减少其他任何他人也对这种产品的消费”来看，学前教育是满足这个定义的，但在当前呈现的趋势却是受制于体系问题，幼儿入学需要争抢，机会并不是均等且广泛覆盖的。而对于学前教育的公益性认知也远远不够，通过行政许可的方式赋予了大量营利性机构以营利为目的进行学前教育办学，导致这一领域管理混乱，出现了譬如天价入园费一类的社会问题。

另一方面，从政府监管层面看待学前教育，主要问题在于尽管不少学者提出了“幼儿教育社会化”的相关建议，即让幼儿教育摆脱传统的孤立封闭状态，纳入到社会系统以建立一个主动争取社会的支持和参与，且自觉接受社会的监督和评价的一种普及儿童早期教育的办学模式。但我们在承认其具有一定参考价值的同时又不得不认清一个事实——作为公共事业的教育，特别是在我国这种大的政治体制之下，最终还是需要政府主动承担起自己的监管职责，甚至于之前的“幼儿教育社会化”理论中的社会其实是包括政府的，其提出并不是帮助政府逃脱职责履行。

从我国历年来对学前教育的监管机构来看，部分省市曾在教育行政部门中设立过幼教处（科）这一机构专门对学前教育进行监管，但是都陆续被撤销，而之后主要由基础教育管理机构即各地教育局进行监管，但又出现了诸如非公办学校没有纳入其管理范围导致学前教育出现部分脱管的空白管理区域的问题。而且对学前教育的行政监管不单只涉及到一个方面，而是由卫生、民政、水电等各个领域的行政部门共同进行监管，这也导致了各部门之间权责界限不明确，管理混乱等情况的发生，最为突出的现象就是，一旦学前教育机构出现差错，往往都是已经上升到刑事犯罪，需要公安部门直接介入调查的情形。当然，诸如政府财政投入不够等问题也不容忽视，只是在关于幼童的人身安全问题面前，重要性稍逊一筹。

综合上述情况以及学前教育对象的自我保护能力严重缺乏，对该领域的监管与发展一定不能出现公权力的缺位，应该以“国家干预主义”为指导，切实履行好政府职能，对该领域进行统筹掌控，规划发展，以求达到一个稳定安全的秩序状态。

三、行政法领域的应对

（一）行政立法层面的完善措施

首先，以专门法律的形式确定与巩固学前教育的性质与地位。可以看出，前述的政府缺位，立法缺陷等问题出现的根源其实在于对学前教育性质的不明确，导致了忽略了其属于公共事业这一事实，学前教育的公益性，应该在立法层面就予以确定，这是奠基性工作，是其他一切工作展开的最好基础。甚至可以直接在立法中规定禁止营利性组织开办学前教育机构，净化該领域的负面存在，避免这一公共事业领域中的“皆为礼往”情形的出现，形成一个政府主导进行，有识人士与组织共同参与的良好模式。

其次，在立法工作中，应该尽快提升立法层次。在立法资源紧张、人大立法现阶段难以实现的情况下，至少应该通过国务院制定相关行政法规对学前教育进行具体统筹规划，保证能够紧跟时代状况，使其在我国教育体系中的地位得到真正落实，同时对之前的不足予以修缮，更重要的是要以这类高层级的法提升效力，得到各地区的贯彻执行，使各地区的立法与管理工作有一个整体的指导，尽量减少地区之间的发展不平衡，满足人民对这一领域的需求。

最后，在立法内容上，在对学前教育进行规划与发展的同时，明确各个政府部门的职能定位以及学前教育机构自身职责。以法律的形式对政府的权责加以规定，同时对学前教育机构的相关职责进行具体规定，主要是在法律中建立一个具体的问责模式，无论是哪一块出问题对该方面领域负责人进行问责，还是一方出问题对整体负责人进行问责的模式，都将很大程度超越当前这种可以说零问责的模式，在依法治国的背景之下，只有有法可依，才能使各部门负责人深刻认识到其严峻性。而关于學前教育机构本身，主要在于要加强其自身的认识深度，在该方面出现的诸多事件中，往往因为其自身约束力不够，思想素质较低导致社会抨击声加剧，在该方面可以采取行政诉讼中的举证责任倒置等方式，约束各学前教育机构对儿童的保护，避免之前的机构内部摄像头损坏导致调查机关难以取证等情况的屡屡发生，确保儿童的身心健康得到保证。

（二）政府监管体系的完善

首先，明确各部门职责界限，甚至设置一个专门机构对学前教育机构进行管理。以往的部门职责界限不明确导致了类似于“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”的情形，各部门互相推诿，并且在自己认为有其他部门可以代替管理的情况下，往往会滋生出一种该领域的管控于自己没有太大关系的意识，而事实也是往往在学前教育机构出现问题时，除开对该机构进行行政处罚或者刑事追究外，相关政府管理部门并没有被问责，这些情况都导致了各部门对该领域管理的愈发随意放纵，形成一个事后处罚为主，事前预防极为松懈的管理体制。

其次，将管理与监控机构分离。管理者的任务在于保障该领域高效、稳定的发展，而监控者的任务则在于使管理者在规则范围之内进行工作，两者的定位与任务是迥然有别的，两者的合一会使各自的独立性丧失，一旦监控者代替管理者进行思考，那么功利主义就将占据主导地位来指导实际操作。尽管现实生活中诸多领域是监管合一，但是由于学前教育的特殊性，首要保障的一定要是幼儿的身心健康，因此，监控部门与管理部门的分割就成为了重要任务。

最后，以行政建议的方式，号召各学前教育机构建立家长委员会。在对管理与监控机构进行改革设置的同时，一定要结合来自外部的监督，因为学前教育的对象在每个家庭中的地位可以说是重中之重，因而充分利用家长的监督积极性，就成了最具保障力的手段，政府部门在这一方面，必须充分听取家长意见，在收到相关反映的时候，不能出现“懒政”行为，将家长委员会的监督作用落到实处，充分保障儿童的身心健康安全。

四、结语

随着近年来国家对公共福利事业建设的加速，对于具有公益性的公共事业的重视程度越来越高，学前教育的改革与发展就成了必要事项，而依法治国理念的提出又决定了我们必须在规则之内开展工作，尽管在公布的十三届全国人大常委会立法规划中，《学前教育法》纳入全国人大常委会立法规划的一类立法项目，拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议，但由于法律层面的立法规划出台需要相当长时间的积淀，那么通过行政法手段进行规制的措施就显得异常重要，并且具备很高的可行性。我们应认真分析与探讨如何把握行政法的定位，制定一系列科学有效的监管措施，以在这一国民教育的基础领域作出有力的回应，这既是人民公共利益的需要，也是完善国家法制体系的需要。

参考文献：

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