地方政府数据开放案例研究

关键词 政府数据 开放 信息公开

基金项目：本文系中共甘肃省委党校创新工程2018年科研支撑项目的阶段性成果。

作者简介：李琰，中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）政治和法律教研部副教授，研究方向：知识产权法学、行政法学、经济法学。

中图分类号：D67                                                               文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.178

大数据时代，各国都将数据视为战略性资源。而政府拥有社会总量80%以上的数据，是最大的数据生产、收集、使用和发布者。确保国家秘密、商业秘密和个人隐私的同时，尽可能开放政府数据，使社会公众得以充分利用，才能激发数据最大能量，创造公共价值。我国政府数据开放是伴随着电子政务、政府信息公开展开的，真正意义的政府开放数据，应该是原始、完整、及时并且可获取的。从2002年的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》、2006年《国家信息化发展战略纲要》到2018年的《公共信息资源开放试点工作方案》体现了我国从电子政务逐渐转向开放政府数据的过程。

当前我国地方政府数据开放程度差异较大，本文以西部地区G省B市为例，研究地方政府开放数据现状，分析存在的问题，并提出相应建议，以期促进我国地方政府数据开放工作的均衡发展。

一、地方政府数据开放现状

我国政府数据开放始于2015年国务院和中央全面深化改革领导小组发布的《促进大数据发展行动纲要》，“在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台”。中央网信办、发改委、工信部2018年1月联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，将北京、上海、浙江、福建、贵州确定为公共信息资源开放试点地区。紧随其后，各级地方政府纷纷制定政府开放数据的法规及政策性文件。《2019中国地方政府数据开放报告》提到，政府数据开放平台需符合以下四个条件：原则上平台域名中出现gov.cn;平台所代表的地方政府的行政级别为地级及以上;平台形式为 “集中专有式”或 “集中嵌入式”;平台上确实开放了电子格式，可通过下载和接口形式获取结构化的数据集。据此，截至2019年3月31日，中国已有82个地方政府数据开放平台，包括省级政府13个、副省级与地级市政府69个。可见，我国政府数据开放持续进步。但是各地政府数据开放实施情况差异较大，平台分布不均。分析、研判地方政府数据开放情况，对于全面推进政府数据开放与利用意义重大。

G省B市为地级市，经济社会发展水平在G省处于中上游，城市化水平较高，政务信息化工作在省内起步较早，且成立有专门机构负责政府数据开放。但是，B市政府数据开放平台尚在建设中，政府门户网站及各部门网站开放的政府数据多为非结构化的，无数据集下载，也未能提供API调用接口，这也是我国大多数地方政府数据开放的状态。因此，本文的研究对象主要是传统文本形式的政府数据开放，对B市政府、各单位门户网站进行观测、实际验证、实地走访等方式，就B市政府数据开放情况进行调查研究。

B市政府2016年颁布《深入推进“互联网+”行动实施方案》提出，大力推进政府数据资源开放共享，建设政府数据开放平台。B市2017至2019年又陆续出台《数据信息产业发展专项行动计划实施方案》等多个政策文件，特别是2019年6月出台《政务信息资源共享管理办法》，有序推动政府数据开放。

在决策类政府数据开放上，B市政府网站设决策信息专栏，公开政府信息公开指南、规定及目录，将政务动态、政府文件、政策法规、政府公报、政策解读、规划计划和重点领域等信息的决策纳入公开征求意见范围，及时发布决策公开情况。但是市政府网未能按国务院相关要求区分征集状态类型。B市政府在2019年政务公开要点中，强调涉及公共利益和公众权益的重大事项，除依法应当保密的外，主动向社会公布决策草案、决策依据。但是各部门在政府网站上仍存在未公布草案说明或解读、无征求意见期限、意见征集公开等现象。

在规范性文件类政府数据开放上，B市政府网实时公开规范性文件内容，文件名称、具体内容、文号、生成时间等要素绝大部分完备，但是一定比例的规范性文件未能标注其有效性或效力起止时间（近期公布的规范性文件一般不存在此问题）。B市政府文件栏目于2019年4月，公开宣布失效的市政府文件目录，涉及失效文件54件。对于规范性文件清理结果，能够及时公开。

在权责清单、服务类及重点领域政府数据开放上，B市政府网“重点领域信息公开”栏目及时公布部门行政权力清单和责任清单，45家单位按照部门分类，根据法律法规，明确承办机构、实施依据、实施主体、责任事项等，累计发布权责清单信息行政许可、行政处罚、行政确认和其它行政权力等3141条，公共服务信息194条，随机抽查事项均纳入清单。B市政务服务网设立个人办事、法人办事、部门事项专栏，公布个人服务事项326项，法人服务事项453项，部门事项569项，每项均按要求公开了事项编码、事项类型、办理部门、承诺时限、法定时限、申报材料、法定依据等要素，办件公示及时，咨询渠道畅通。各类事项明确不收费原则，经实地走访，B市政务服务大厅能够为办事人员提供明确的保留证明事项清单、网上办事服务事项清单。“重点领域信息公开”专栏，集中发布本级政府或各部门、财政预决算信息，将本级政府和各部门的预决算信息分开放置，增强了查找的便利性。能够及时发布月度、季度、年度国民经济运行情况信息，解读经济运行和社会关注的重要指标数据。重大建设项目审批信息、公共资源配置、民生等重点领域的信息公开范围逐步扩大，内容逐步精细。社会公众可以通过网站、政务大厅及时获取相关政府数据，但多为非结构化的文档形式。

在执行与结果类政府数据开放上，B市不断健全信用监管为基础的新型监管机制，随机抽查抽检结果定期公布;在市政府或部门信息平台公开许可结果、处罚结果，做到7天双公示，要素完整。B市政府网设“政府公报”栏目，逐月上网公开市政府公报，及时公开行业工作实施方案、实施办法等，对重大政策予以任务分解，并对工作任务完成情况、整治监督工作适当公开。B市政府网设“监管信息公开”专栏，包括市场监管和生态监管，基本实现随机抽查抽检结果公开，内容完整，抽查事项清单明晰。但是许可结果公开不足，更新缓慢。部分行政处罚结果在公开时泄露了个人身份证号等身份信息，未能保护个人隐私。

依申请公开政府信息也是政府开放数据的重要途径之一。而申请渠道的通畅关系社会公众能否及时通过申请获取所需政府数据。B市政府及各部门均提供了“在线申请”方式，但是经模拟验证，不同时间向各部门在线填写申请，提交后均显示错误信息，未能成功，渠道存在不畅问题。从各部门信息公开年报来看，一般都极少，甚至未收到社会公众请求公开政府信息的申请。

B市涉及政府数据开放的保障机制较为健全，政府网“政府信息公开年度报告”专栏中，市政府信息公开年度报告从2009年开始逐年发布，主动公开政府信息的情况。社会公众能够及时获取，并进行监督。而2018年市政府各部门信息公开年度报告，则涉及40个部门中仅27个部门发布。

政府网站是政府数据开放的重要平台，网站建设水平、运行状况直接关系到政府数据开放的时效性和社会公众的获得感。B市政府网和政务服务网页面的悬浮窗均能够关闭，不会造成企业、社会公众等用户的不良体验。B市设有常态化抽查工作机制，确保了全市政府网站的安全可靠。但是市政府网的部分内容存在无法打开的问题。网站提供了简单检索功能，但是无法对检索结果进行排序。未能提供复合条件的检索，也无法就用户的搜索查询提供相关推荐。

二、地方政府数据开放存在的主要问题

由B市政府数据开放现状的分析总结，可以发现地方政府数据开放工作中存在以下具有共性的问题。

第一，部门政府网站的政府数据与市政府信息公开专栏存在冲突，且部分政府数据更新不及时，个别栏目半年以上未更新。部分部门在专栏目录下发布的信息未在部门网站同步更新，有的未建立政府信息公开目录或提供市政府信息公开专栏链接;有的部门网站建设与目录建设脱节，栏目设置不合理，存在栏目重复现象，影响政府数据开放的实效。

第二，重大民生决策督查落实及奖惩措施类政府数据开放较少。多数部门在政府网站设督查情况相关专栏，但发布信息以督查会议报道、督查实施方案等文件为主，公开督查落实情况较少，或者未能全面、细化地公开督查发现的问题及奖惩措施的相关政府数据。

第三，市政府网在结果公开、执行公开、预公开、规范性文件标注等方面政府数据开放不足，而且结果公开中未能充分保护个人隐私。部分行政处罚结果出现身份证号这类依据法律涉及个人隐私不宜公开的信息。

第四，平台建设仍有待加强。政府网站数量多，正常运行的政府网站共39家，其中市政府门户网站1家，政务服务网子站1家，政府部门网站37家，市政府网站与部门网站、市政务服务网与市政府网对接不畅，市政府网部分内容无法打开，公开政府信息的“线上申请”不易提交。市政府网站检索功能的便利性不足，简单检索无相关性排序，也未提供站内复合条件的综合检索，无法就用户查询提供相关推荐，未提供结构化的数据集下载，无API调用接口，也没有数据评价功能。

三、进一步做好地方政府数据开放工作的几点建议

首先，提升政府网站集约化水平，强化各平台信息一致性，建立联动更新机制。尽快建立“市政府信息公开专栏”与部门网站政府信息公开目录的联动更新机制，实现“一点发布、多点共享”，以避免人工更新不及时引发的信息不一致现象。加强部门间的信息共享，打破信息孤岛。建立市政务服务网与市政府网对接机制，市政府各部門及时向市政府网、市政务服务网推送信息，确保政府数据开放的时效性。

其次，增加政府数据开放数量的同时，注意保护国家秘密、商业秘密及个人隐私。政府网站应当严格依据法律来及时、充分地公开重大决策草案及相关解读、行政许可、行政处罚、随机抽查结果等，不得侵犯公民的个人隐私权等相关主体的合法权益。

第三，优化平台功能，提升政府数据开放质量。不断完善平台，避免无法打开网页和无法提交“线上申请”。优化“查询”功能，提供便捷、高效的简单检索、复杂检索，实现查询的智能化，方便社会公众迅速、准确、顺畅地获取所需信息。借鉴贵州、上海等地先进经验，增加结构化政府数据集的下载功能。

参考文献：

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