农村公共权力的异化趋向及其治理

余超文

摘   要：农村公共权力日渐呈现异化的趋势。通过长期实际的考察和对典型案例的分析发现，自治制度的不完善、基层治理体制机制的不顺、乡村社会的无主体性以及诸多历史与现实的因素等是导致农村公共权力异化的主要原因。在大力实施乡村振兴战略的背景下，要不断完善村民自治制度落实“四个民主”、改善基层治理体制机制构建“乡政村治”新格局、强化村民教育实现人的现代化以及深化集体产权改革壮大集体经济等，以此實现农村公共权力的理性回归。

关键词：村民自治;农村公共权力;异化;治理;回归

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）01-0037-07

基于权利让渡而产生的公共权力，其本质的存在即是维护和实现公共利益。农村公共权力来源于广大村民的选举和授权，其存在目的是维护和实现广大村民的公共利益。然而一个值得关注的问题是，农村公共权力的行使者村委会及村委会干部，在行使公共权力的过程中，倾向于背离“公共利益”这一基本价值准则，使公共权力成为其谋取私利的工具，公权变成了私权。也就是说，来自于村民权利并致力于维护村集体利益的公共权力，最终却凌驾于村民权利之上甚至走向了公共利益的反面，从而公共权力走向异化。本文所涉及到的问题、素材和相关思考，均来自于笔者三年多来在粤北驻村扶贫担任第一书记的亲身经历。对这一问题的关注和研究，无论是对基层治理水平的提升还是对乡村振兴战略的推动，都具有积极的意义。

一、农村公共权力异化的现实透视

中共十八大以来，随着全面从严治党不断向纵深推进、向基层延伸，一些基层腐败案件得以逐渐查实和披露，涉及一些村干部的贿选舞弊、侵占集体资产、倒卖土地山林、骗取各种补贴或扶贫款项等。这些基层腐败案件的发生，都直指农村公共权力的异化现实。从笔者近几年来在粤北地区所调查了解的情况来看，农村公共权力的异化问题由来已久，且呈普遍化的趋向。

首先是农村公共权力主体的异化。权力的主体包括权力的所有者和行使者。农村公共权力的所有者是全体村民，全体村民的选举和授权是农村公共权力合法性的唯一来源。然而大量的事实表明，作为权利所有者的村民一旦让渡了自己的权力便被边缘化，村民自治很大程度演变成了村委会自治甚至是村支部书记或村委会主任自治。从权力的行使者来看，本该忠实于全体村民和村公共利益的村委会干部，一旦拥有了公共权力便一头扑向了一己私利或贿选出资者以及乡镇领导，全然不顾选举拉票时对村民的种种承诺，上台前后判若两人。

其次是农村公共权力本质的异化。公共权力的本质在于其公共性，即公共权力的实施要以公共利益为原点，体现公共价值和公共行政精神;农村公共权力的本质也即在村级公共事务的管理过程中，以全体村民的共同利益为出发点并实现公共效用的最大化。然而在当前的基层治理实践中，一些村干部尤其是村支书或村委会主任，将本属于全体村民的公共权力理所当然地据为己有，成为其谋取私利的工具。在一些被披露的案例中，公共权力俨然已成为村干部们的私有之物，并异化为全体村民及其公共利益的“敌对力量”。值得注意的是，农村公共权力私有化之后还出现了权力的团体化和家族化的现象，如有的村干部与不法商人的集团式腐败、村干部的集体腐败和相关案例中的宗族、家族腐败等。

再次是农村公共权力价值的异化。从动机理论的视角来看，有些人竞选村干部是出于对事业与成就的渴望，希望带领村民干出一番事业来;有些人是出于权威与影响力的崇拜，享受权力本身带来的荣耀;还有些人则是纯粹以公权力为手段攫取私利。在已披露的相关案例中，有些村干部通过筹款贿选直接将公权力利益化、商品化，其竞选的初衷一览无遗。在此情况下，农村公共权力服务村民、维护村民共同利益的价值诉求，便被异化为愚弄村民和对公共利益肆无忌惮地掠夺了。

农村公共权力的异化必然导致公共权力运行的结果违背公共权力设置的初衷。权力的行使者以村民自治为幌子、以公共权力为手段、以攫取私利为目的，不仅损害了村民利益和公共利益，而且对长期以来的基层民主化进程及其成果产生巨大冲击。更为严重的是，一些乡镇党委政府或滥用权力直接干预选举，或听之任之不作为，或隐瞒包庇求稳定，严重损害党和政府形象及其公信力，最终动摇的是党的执政根基。

二、农村公共权力异化的原因分析

农村公共权力异化最直接的表象是公共权力的私有化或私人化，更明确的指向是村干部的信仰问题、素质问题或道德问题。然而从现实的、更为宽广的视角来看，农村基层治理体制机制和经济社会结构变迁等才是农村公共权力异化症结所在。

（一）村民自治制度流于形式

村民自治的两个重要主体即村民与村委会干部之间，存在着实际的委托-代理关系。作为委托人的村民和作为代理人的村干部，通过《村民委员会组织法》订立契约，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。但如果订立契约的双方不是出于公共利益最大化的目标追求，而是以“经济人”的理性作出行为选择，就会为双方的机会主义倾向创造条件，双方契约从订立开始就不具有实质性的约束力，最终导致委托代理失灵，最直接的体现就是农村公共权力的异化。

2017年6月29日《中国纪检监察报》披露的几起违反换届纪律的典型案例，其中发生在广东省江门市新会区古井镇洋边村的一起案例发人深省[1]。该村原党支部书记、村委会主任林文聪通过向不法商人筹款获得贿选资金，当选后不仅出卖村集体利益给不法商人，而且伙同其他村干部大肆巧取豪夺，严重损害村民利益，造成严重社会影响。在这个案例中我们不难看出该村选举中的乱象，民主选举俨然变成了金钱交易：村民为获取贿赂而出卖选举权给村干部，村干部为获得选票而出卖集体利益给不法商人，最后村干部通过手中的权力大肆攫取私人利益。同样在上述案例中我们也丝毫看不出有民主管理的迹象。通过笔者近年来对粤北地区多个乡镇的实地考察后发现，所有行政村几乎没有召开过村民会议，而村民代表会议则大多处于形式化的尴尬境地，究其原因：一是村民代表大多是村委会指定人选，而且每次开会皆有误工费和一顿丰盛的午餐，因此他们对村民代表会议所讨论的事项不想提也不敢提;二是只要不损伤自身利益村民代表们也就没有了参与热情，毕竟“枪打出头鸟”，以个人风险去争取集体利益是他们所不愿意的，而且所讨论的事项大都是村委会已经决定了，仅仅是通报一声，然后拍拍照走走过场而已。而作为民主监督重要内容的村务公开则更是困难重重。笔者调查发现，大多数的村务公开内容陈旧、数据模糊、无关痛痒。对于涉及到重大和实质性的事项且按规定又必须要公开的，通常的做法则是公开张贴、迅速拍照，然后立马撕下，以免群众知晓。就笔者对所驻乡镇九个行政村一个居委会的调查情况来看，绝大多数村民不清楚村务公开和财务公开情况，其中表示清楚的只占3.6%，比较清楚的占4.1%，不清楚的占92.3%。而按照《村民委员会组织法》规定所建立的村务监督委员会则大多形同虚设，村监委成员要么指定，要么“吃人嘴短，拿人手软”。

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的四个基本环节，广大村民也相应地拥有选举权（被选举权）、决策权、参与权和监督权等四项基本权利。落实“四个民主”、确保“四项权利”既是实现村民有效自治的根本保证，也是防范农村公共权力异化的关键所在。而实践中出现的上述自治制度不同程度的形式化和运行失范，成为导致农村公共权力异化的首要因素。

（二）基层治理体制不顺

从法理上来讲，作为群众性自治组织的村委会，其成员所拥有的公共权力均来自于自治体的授权。但出于国家治理体系对乡村社会的管控需要，致使村委会的行政色彩越来越浓厚。尤其是21世纪以来，村委会的行政化不断得到强化，俨然已变成乡镇政府的下一级行政机构。也就是说，在现实中村干部的权力来源于两个方面：一个是社会自治体的授权，即自治权;另一个是国家行政体系的授权，即行政权[2]。从自治权来看，村委会及村干部依法拥有管理村级公共事务的权力，包括集体资金、资产和资源的管理、分配和使用的权力等。自治权来源于社会自治体，它自然拥有一定的民意基础和特定的人际关系网络，即法定权力之外的影响他人行为的社会权威。从行政权来看，随着政府行政职能向基层延伸，政府在基层的职能变为村委会的职能，政府在基层的权力也实际上成为村委会的权力。由此，村委会干部将自治权与行政权集于一身，于是便具有了双重身份：他既是自治组织的代理人，同时也是国家政权的代理人;面对政府他是个有社会势力的人，面对自治体他是个有行政权力的人[3]。

为了更有效地控制基层社会和完成上级政府下压的各项行政任务，各地普遍的做法是通过村党支部对村委会的领导和掌控来贯彻执政意图。因此大多地方都推行了村党支部书记和村委会主任“一肩挑”、两委干部交叉任职等方式，并且以实现“一肩挑”和交叉任职的比例作为上级党委对下级党委换届选举工作的考核指标。这种以党权代替治权和行政权，将党权、治权和行政权集于一身的做法，使村干部尤其是村党支部书记或村委会主任拥有了巨大的权力，为农村公共权力的异化提供了政治的和体制性的条件。而基层党委政府为了选出自己中意的代理人，通常会对村“两委”干部的组成施行越权干预;为了完成上级交办的各项行政任务，通常会以行政命令代替村委会的民主决策;对两委干部公共权力的滥用和违纪违法行为，或是已牵连其中、或是怕受牵连和影响，大多实行内部化解甚至听之任之，对村民的上访则实施共同打压，这样就进一步加剧了农村公共权力异化的可能性。而在自治权力被架空之后，来自自治体内部的监督则几成空白，农村公共权力的异化便由可能变为现实。上述案例中，林文聪因被人举报贿选而被取消了参选村委会主任的资格，但他却仍能留任村党支部书记一职，如果没有乡镇背景的支持恐怕很难做到这一点;而对当选后林文聪等人长期的违纪违法行为，自治体监督的缺位或是主因，但对村委会负有指导、支持和帮助责任的镇党委政府自然难辞其咎。

（三）村庄社会的“无主体性”

从社会学的视角看，公权力的异化是一个结构性的社会问题，即这种异化“主要不是由于个人原因造成的，而是由于某些社会结构性因素引起的[4]。”当前农村公共权力的异化问题的产生与蔓延，正是与改革开放以来农村经济社会结构深刻变化有关，其典型特征就是村庄社会的“无主体性”。

新中国成立以后，在农村实行了“政社合一”的人民公社体制，通过集体经济与互助合作的方式把村民与村民、村民与村级组织等联系在一起。随着人民公社的解体、分田到户的实施，政府或村级组织对村民的整合与控制能力不断下降;尤其是农业税取消以后，原有的以土地和集体经济为核心的联系与合作纽带基本断裂，村民与村民之间、村民与村级组织之间的关系日益淡化。而随着农村土地产权的进一步明晰和集体经济的普遍衰败，农村经济结构和社会结构一并呈现出了分散化和原子化的状态[5]。

在村庄“原子化”的同时，另一个更为严重的问题是村庄的“空心化”。改革开放以来，随着我国工业化和城镇化的持续推进，大量农村人口尤其是农村精英快速向城镇转移，致使农村基层党组织和自治体因精英的缺失和党员的外流而难以寻找合适的带头人。而村庄的留守人员则大多由于年龄、学识、能力和眼界等原因，一方面表现出安于现状、自私自利、斤斤计较的小农意识本性，另一方面则缺乏参与村庄治理的热情和能力，表现出对村级公共事务和公共规则的冷漠。村庄的“原子化”和“空心化”导致村庄社会“无主体性”的出现。在这种情况下，一些自私利而动的所谓“农村精英”或不法商人便趁虚而入，他们利用自身的经济资源、社会资源和政治资源等，通过获取公共权力而攫取私利。也就是说，当“无主体性”村庄社会出现的时候，村庄治理公共性的弱化也就无可避免，农村公共权力的异化便极易发生。

三、农村公共权力的回归路径

面对农村公共权力异化的趋势与现实，我们不得不反思自改革开放以来的基层治理和基层民主实践，尤其要反思村民自治制度和治理體制机制与其赖以运行的经济社会基础之间的矛盾，从长远的、系统的和开放性的视角不断拓展改革创新的空间，实现农村公共权力的理性回归。

（一）完善村民自治制度，确保“四个民主”落实到位

经过三十年的基层民主实践，村民自治制度日趋完善，其制度化、程序化、规范化程度也日益提升。但村民自治相关法律制度的宏观定位在给基层民主提供创新空间的同时，也增加了其具体运行和落实的难度。比如在现实中，由于《村民委员会组织法》相关条文过于简略和缺乏可操作性而导致实施中的无法可依;由于缺乏相关配套的法律制度保障，致使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督在执行中的相互脱节和走样等。因此，完善村民自治制度应注重法律法规的体系化、明细化和制度运行的规范化、程序化建设，并以法律的形式加以明确。

1. 规范民主选举程序和过程。一是做好选举前的宣传、教育和动员，最大限度地扩大村民有序参与。村民民主选举是农村最重要的政治生活，镇村干部要下村入户积极宣传有关换届选举的政策法规和工作流程，告知村民换届选举对于其自身利益和村庄发展的重要意义，使村民认识到换届选举重要性和严肃性;同时通过张贴大量的宣传海报，在营造浓厚选举氛围的同时，增强村民的民主意识、权利意识、责任意识、大局意识和纪律意识;还要积充分用手机、互联网等现代化通讯工具加强与外出务工人员的联系，并动员他们积极回乡参与民主选举。二是要完善和规范选举程序并实施全程监督。要制定候选人的具体标准，对于不合标准的候选人及时取消参选资格;进一步明确参选人与村民之间合法沟通与非法拉票之间的界限;确定委托与受托投票人之间的关系及投票意向的真实性，并限制委托投票的适用范围;应在每个自然村设置一个固定投票点，限制并减少流动票箱，在选民写票过程中工作人员不得无故接触甚至监督填写;计票和唱票应集中、公开进行，并实行全程录像监督。三是严肃换届纪律并公布举报电话和设置举报信箱，对于违纪违法行为及时严肃处理。

2. 优化民主决策机制。一是规范决策程序并通过法律法规加以明确。严格执行村民会议制度和村民代表大会制度并严格规范决策流程，对决策事项的提出、讨论、表决和决议等流程如有违反者，或重大事项不经村民会议、村民代表大会讨论通过者，法律不予承认和保护并追求违法者法律责任，以此确保村民会议或村民代表会议作为村级的最高决策者地位。二是在民主决策中，积极引进村民议事会、民主恳谈会、家长会、听证会等协商民主形式，充分吸收民意、体现民利，以平等、协商、合作的精神推动决策的民主化和科学化。

3. 创新民主管理方式。在村务管理中要充分发挥村民理事会的作用。村民理事会立足于村小组或自然村，因村内文化风俗相同、经济利益相关、宗亲血缘相连等因素，便于统一思想、化解矛盾、发动群众、开展工作，因而在村务管理和新农村建设中发挥了主体性作用。而且村民理事会为乡贤治村提供了较好的平台，也能更好地发挥宗亲礼制和乡规民约在基层治理中的作用。因此，村委会的民主管理要以村民理事会为依托，以村小组或自然村为治理单元，从而获得更可靠的民意基础。

4. 完善民主监督体制。重点要监督村“一把手”即村党支部书记和村委会主任的权力滥用问题：对于支书和主任实行分开任职的重在防范他们的合谋;对于支书和主任实行“一肩挑”的重点防范其个人专断行为。首先，赋予村民会议和村民代表会议罢免权，没有罢免权就没有真正的民主。如果村民代表会议对村委会干部的不信任票数过半即可要求召开村民会议，如果村民会议的不信任票数过半即可实行罢免。其次，村民监督委员会对村民会议和村民代表会议负责，但同时必须在乡镇纪委的领导下开展工作，如发现问题及时汇报。村民监督委员会至少每季度要向村民代表会议和乡镇纪委汇报村务监督情况。再次要严格执行财务公开制度、年度审计和离任审计制度，对发现问题的必须依法依规予以严惩且不限定追诉期，同时乡镇驻村领导必须要负连带责任;乡镇政府要进一步健全和严格村级资金、资产、资源的“三资”管理制度，必须重点加以防范。最后要重视群众、新闻媒体等的监督。上级政府要将群众满意率作为对村干部年终考核的最主要依据，并邀请第三方机构加以运作和评估;对群众和媒体等反映的任何一条线索都应当予以重视，避免真正的问题被遗漏和进一步扩大。

（二）改善基层治理体制机制，构建良性的“乡政村治”新格局

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但由于自治体自身力量的薄弱，农村基础性的公共建设与公共服务仍需依靠国家和行政力量来推动和实施，由此形成了农村基层治理中的“乡政村治”格局。在这一格局中，乡镇政府、村委会和村民之间存在利益的博弈，其一般的结果是：镇村干部出于特殊的政治经济利益考虑，会出现“合谋”;村民或因个人素质或慑于镇村干部权威大多保持沉默，监督乏力;而村干部却会出于自利性的动机利用公共权力获取私利[6]。因此，要扭转农村公共权力异化的趋势，必须着手改善目前的农村治理体制机制。

1. 理顺镇村关系，发挥好政府的指导、支持和帮助作用。一是要明确划分乡镇镇府和村委会的利益边界和职责权限，解决乡镇政府对村委会监督不力、指导不够或干预过多的问题。《村民委员会组织法》明确规定了乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，且不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但指导、支持和帮助的界限是什么，帮助到什么程度，哪些属于政府职责、哪些属于村委会的职责，哪些行为属于违规违法，需要承担哪些责任等，也应有法律的明确规定。尤其要从法律上防止党政权力对自治权力的不正当干预以及镇村干部的“合谋”。二是对村民自治中的“四个民主”要予以重点关注，要将政府的指导、支持和帮助落实到民主自治的每一个环节，切实维护好村民的“四项权利”;绝不允许乡镇政府干预选举的现象发生，上级党委政府要将该项工作作为重要的政治考核内容，乡镇干部如有干预选举等违规违法行为必须承担政治和法律责任。三是发挥好乡镇人大的业务指导作用。一方面要加强对换届选举的全程指导和帮助，如制定选举计划方案、宣传选举政策法规、动员村民参与、监督选举工作等，确保村民充分而有序的行使民主权利;另一方面，加强对村民代表的教育和培训，使其认真履职尽责，同时可邀请各村德高望重者列席乡镇人大会议或作为特邀代表出席，有利于更好地反映民众意愿。

2. 要协调好村“两委”关系，解决好权力失衡的问题。村“两委”关系一直是村民自治过程中绕不开的难题：村支部书记和村委会主任如果分开任职往往会因权责不清而产生矛盾冲突;如果实行“一肩挑”则因权力过于集中而导致权力滥用。但无论是从法理上还是实践效果上来看，实行“一肩挑”的局限性過于明显，公共权力异化的风险性更大。但不论是采用何种方式，村党“两委”的一切活动都要在民主和法治的轨道上运行，要解决好两个问题：一是要在法律上明确划分“两委”的职责权限，各行其职、各尽其责：党支部要发挥好领导核心作用，主要体现在政治领导、思想领导和组织领导上，即按照习近平总书记所指出的，无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱;村委会则重在执行党组织决策和管理自治体内部事务。二是要创新思路，充分发挥好“两委”合力，降低“两委”干部重叠率，协调共进。在这方面，源自湖北省的“两票制”和“两会制”值得借鉴和推广。“两票制”是在村党支部书记选举中，先由全体村民投信任票确定候选人，再由党员投选举票，现场唱票产生当选人。“两会制”是在村务重大决策中，先由村两委会共同提出议题，交由党员大会形成预案，再由村民代表大会表决形成决议，最后由村务监督小组监督村两委会执行[7]。“两票制”和“两会制”的共同点或优势在于，将党内民主与自治民主有机结合、将党支部的职能和村委会的工作有效融合，既体现了党的领导，又尊重了自治权利，防止公共权力的滥用。

（三）强化村民教育，实现人的现代化

随着农村基层治理现代化的推进，基层治理制度化和法治化的程度不断提高，但农村公共权力异化的现象并未有根本性的转变。究其原因，我们在基层治理过程中忽略了行动的参与者、制度的制定者、规则的执行者，即人的因素。可以设想，如果村民不再是沉默的看客、不再沦为贿选的帮凶，如果村党支部书记或村委会主任不再有“家长式”的个人专断作风、不再是只重私利的“经济能人”，如果乡镇干部不再秉持高度行政化的人治思维，那么农村公共权力的异化问题必将会有根本性的改变。因此，农村公共权力的回归必须抓住最为根本的要素，即实现人的现代化。

1. 强化村民的公民意识教育，培育“品德崇高的公民”。作为一种直接参与式、合作式的民主治理形式，村民自治的成效从根本上取决于村民的权利意识、责任意识和参与意识等公民意识的培育及水平。具有良好的公民意识或者说“品的崇高的公民”，他们能够自觉地尊重、关心和维护公共利益，乐于贡献自己的才智、积极参与公共事务治理并致力于共同目标和公共福社的实现，同时他们具有自力更生的能力并能够实现自我教育和自我管理[8]。但对于美德传统日渐消退、公民传统严重缺失的当下中国农村，要想形成美国政治学家罗伯特·达尔所说的“每一个人都会优先考虑公共幸福”的所谓“公民美德”[9]，确实需要一个长期的过程。但有两个问题亟待明确：其一，公民意识的培育不是一个道德说教的问题，而是一个在民主实践中加以体验并产生认同的过程。因此我们需要全力支持村民自治的实施，尊重和保护好村民各项民主权利，通过开展各项宣传教育工作最大限度地动员村民参与到民主治理的过程中来，在村民权利与责任的体验中、在个人利益与公共利益的协调中、在村民与村干部的协商与合作中培育现代公民意识，并形成村民与村民之间、村民与村干部之间以及村民与政府之间的良好信任关系。其二，农村旧观念的改变、新观念的产生，需要有来自外部思想的碰撞与熏陶。因此需要进一步加强城乡融合，充分利用现代媒体、通讯等扩大村民对外交往的空间;在城乡经济的、社会的和文化的交往中，城市生活所展现出的市场经济观念、公平的理念、开放的心态、协作的方式等合理的现代化价值观，将对农村价值观念和生活方式产生潜移默化的影响，尤其对传统小农意识会产生巨大的冲击。

2. 加强对村干部的教育引导。村干部既是自治体的代理人，又扮演着事实上的政府代理人的角色，对村干部的教育应重在民主意识的培养和业务能力的提升。要将现代公民意识、民主理念、公共精神和契约精神等作为教育重点，引导村干部认识到权力的来源以及如何正确的行使这一权力，明确作为村民代理人的身份和应承担的责任;要加强业务学习和培训，提高服务群众的意识和能力;要加强信仰教育、纪律和法律教育并加大惩罚力度，提高责任担当的自觉性和对公共权力的敬畏之心。实现村干部的现代化要防范和避免两种现象：一是要防止以“家”治村，避免家族化治理和家长式作风的出现;二是要防止单纯的“经济能人”治村，避免公共权力的商品化以及用经济标准代替政治和道德标准。

3. 强化对基层政府及其行政人员的公共行政精神的培养。公共行政精神最核心的价值诉求应是公共服务意识，乡镇政府及行政人员应摒弃高度行政化的传统人治思维，严格按照《村民委员会组织法》的相关规定，尊重和支持自治体的各项民主权利，要将提供公共服务、营造乡村发展的良好环境作为其最基本的职能定位。将村委会过度行政化、随意发号司令、干预选举甚至纵容村干部滥用权力的做法，都是与现代公共行政精神和公共服务理念相违背的。

（四）发展壮大集体经济，推进农村集体产权制度改革

马克思指出：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程[10]。”实践证明，农村经济越发达的地方村民参与公共事务的积极性就越高，村民自治的状况就越好;反之经济越落后的地方村民的参与度就越低，村民自治的效果就越不理想。尤其是农村集体经济的发展、农村集体产权的明晰、农村现代经济体系的建立、村庄建设主体性的回归等对于自治权力主体地位的确立和公共权力的回归具有基础性的作用。

发展壮大集体经济是推进村民自治并实现公共权力回归的一项基础性工作。村集体经济越发达，提供给村民的公共服务和社会保障就越丰富、越完善，村集体组织的凝聚力就越强，村民对村级公共利益和公共事物关注程度就越高，也会更有意识和动力监督农村公共权力的行使，因为村集体经济所包含的集体产权会以公共利益的形式将村民联系在一起。发展壮大集体经济要清理和保护好现有资源，因地制宜不断创新多种发展模式，如“集体经济+合作社+农户”、“集体经济+私营企业+个体经济”等模式并形成产业链。同时还要积极争取多方支持，如利用优惠政策、上级扶持资金和民间资本等，尤其要发动乡贤回乡投资创业。集体经济的发展及产业体系的建立，必将激发外出人员回乡创业、就业的信心和热情，“无主体”的村庄便会重新焕发生机与活力。而且随着外出人员和精英的回流，符合新时代村民自治的现代价值体系也将在他们的民主参与实践中得到展现和确立。

在发展壮大集体经济的同时，进一步深化农村集体产权制度改革亦是一项关键性的工作。一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等是造成村民与村委会矛盾和纠纷的根源，同时也是村民缺乏政治参与以及村干部滥用公共权力的重要原因。党的十九大报告提出要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》则对农村产权制度改革作了明确规定：要确认农村集体经济组织成员身份，有序推進经营性资产股份合作制改革，保障农民集体资产股份权利等。即在确认农村集体经济组织成员身份的基础上，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，确保农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。随着农村集体产权的进一步明确，村民基于个人利益和村民之间的利益关联而形成利益共同体，其参与村级公共事物的管理、决策和监督的积极性便会得到极大提高，农村公共权力的回归便有了最可靠的经济的和制度的保证。

参考文献：

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[8] 党秀云.论民主治理的社会基础[ J ].中国行政管理，2015（05）：17-22.

[9] [美]罗伯特·达尔.多元主义民主的困境[ M ].周军华，译.长春：吉林人民出版社，2006：125.

[10] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第2卷[ M ].北京：人民出版社，1995：32.

（责任编辑：罗湘龙）