乡村振兴背景下广东省农村建设用地拆旧复垦模式探究

2020-03-23胡珍珍张晓平曾礼洲

南方农村 2020年1期

胡珍珍　张晓平　曾礼洲

摘要：广东省农村建设用地拆旧复垦政策为促进城乡融合发展提供了新路径。从该政策模式的特征出发，剖析了其助推乡村振兴的实现机制，分析了其在实施过程中存在的难点，并提出了相应政策建议。研究发现，农村建设用地拆旧复垦模式具有“自下而上、跨区流动、占补另落、市场化补偿”等主要特征，能够在盘活农村土地资源的基础上，通过美化居住环境、提供更多产业资源、提升农民经济收入，助推乡村振兴;同时该模式在实施过程中，存在农民参与积极性不高、拆旧复垦区的后续管护难度较大以及农民发展多样化产业的意识薄弱且能力不足等突出问题。

关键词：乡村振兴;农村建设用地;拆旧复垦;实现机制;广东省

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）01-0032-05

一、引言

新时期下的乡村振兴是一项全方位的、内容多元化的系统性工程，包括振兴乡村经济、振兴乡村生态、振兴乡村文化、促进乡村治理转型以及振兴乡村社会五项工作内容，旨在优化农村地区要素结构、重塑乡村形态，从而促进城乡融合发展新格局[1，2]。土地作为连接农村与城市的重要媒介，盘活农村土地资源，激活其资产功能，在改善农民经济状况的基础上，实现城乡建设用地的空间置换，可以帮助重塑良好的城乡关系，并助推乡村振兴。随着工业反哺农业、城市支持农村的战略举措实施以来，农村空心化现象愈加明显，一定程度上说明现阶段农村土地具有巨大挖掘潜力，因此，有效利用农村土地资源和妥善解决农村土地流转问题成为促进新型城镇化建设的重要环节[3，4]，也是实现城乡融合发展的有效路径，而城乡建设用地增减挂钩政策（以下简称“增减挂”）正是这一形势下诞生的应对之策。为了更好地探索城乡融合发展新路径，助推美丽乡村建设，实现乡村振兴这一战略目标，广东省自然资源厅于2018年制定了《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》（以下简称“方案”），意味着农村建设用地拆旧复垦模式这一新型城乡建设用地增减挂钩模式的正式诞生。目前，大部分学者对增减挂的研究主要还是围绕指标周转以及地票交易这两种传统模式展开[5，6]，针对农村建设用地拆旧复垦模式的研究尚缺乏。因此，笔者拟从农村建设用地拆旧复垦模式的内涵、特征出发，剖析其助推乡村振兴的实现机制，以及分析其在实施过程中存在的问题，并提出相关政策建议，以期为广东拆旧复垦政策实施提供参考，以及为其他区域城乡建设用地增减挂钩工作提供启示。

二、农村建设用地拆旧复垦模式的特征

城乡建设用地增减挂钩是指通过拆旧建新与土地整治等措施，在保证由拆旧区（农村建设用地）与建新区（城镇建设用地）组成的项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现城乡建设用地空间置换、节约集约利用土地等目标[7]。传统增减挂可分为指标周转模式与地票交易模式两种，从指标的形成、使用以及农民安置与补偿等运作流程来看，指标周转模式遵循“自上而下、封闭流动、集中安置、统一补偿”等主要实施特征，而地票交易模式则遵循“自下而上、跨区流动、自行安置、市场化补偿”等主要实施特征[8]，两种模式在运行上存在较大差异，但都需要一次性落实耕地占补平衡任务。农村建设用地拆旧复垦作为一种新型增减挂模式，与指标周转模式和地票交易模式具备一定共性，但在运行过程中依然存在较大差异，主要表现在不需要整体报批，同时建新区不必与拆旧区一一对应，且耕地占补平衡任务可另行按要求落实。

农村建设用地拆旧复垦模式遵循“自下而上、跨区流动、占补另落、市场化补偿”等主要实施特征，由农村土地权利人依据自身区域土地利用现状及后期发展要求，自愿逐级向乡镇政府等上级组织申请将农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等存量建设用地拆除退出，然后将拆旧区复垦为可供农林业利用的状态，经相关自然资源部门验收通过后形成复垦指标，将该腾退出来的建设用地指标放在省复垦指标交易平台，在遵循最低保护价（50万元/亩）等交易原则的基础上，以公开交易的方式在省内进行流转，复垦指标成交后，复垦地块的城乡建设用地规模的60%由省收回，40%纳入县级预留城乡建设用地规模，各级政府可根据自身经济社会发展需求，统筹安排建新指标的规模与布局，从而实现城乡建设用地空间置换的目的，并将扣除拆旧复垦成本（市级统筹资金和拆旧复垦实施费用）后的流转指标收益按比例分配给县级财政、镇级财政、土地所有权人和土地使用权人，耕地占补平衡任务按要求另行落实。考虑到传统乡村文化的保护与传承，在开展拆旧工作过程中，需严格按照《方案》规定，保留传统村落、具有景观价值的传统建筑、历史文化名镇名村或者地名文化遗产保护范围内的建筑。该模式的主要特征如下表1。

三、农村建设用地拆旧复垦模式助推乡村振兴的实现机制

乡村振兴的战略目标是旨在通过激活城乡之间的人口、土地、产业、资金等发展要素和农村内在活力，将乡村打造成为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的地域综合体，实现乡村功能的全面发展与提升，促进乡村转型升级，缩减城乡发展差距[11-12]。农村建设用地拆旧复垦模式目的在于盘活农村土地资源，缓解城市建设用地供给不足与农村宅基地闲置浪费之间的矛盾，实现城乡建设用地的空间置换，提升农村土地权利人的经济收益，并带动相关产业发展，助力美丽新农村建设，从而促进城乡融合发展。基于乡村振兴战略背景，从农村建设用地拆旧复垦模式的运行过程出发，分析其助推乡村振兴的实现机制。

在乡村振兴战略背景下，农村建设用地拆旧复垦模式将符合拆旧条件的废弃危旧住宅进行拆除，改善农村“脏、乱、差”现象，优化基础设施，促进集中居住，美化了村庄居住环境;将拆旧区复垦为可供农林业发展的农用地后，形成面积成片、规模较大的经济林、果园、茶园等，在此基础上，可实现家庭联产承包规模化种植经营并发展旅游业、水果加工业等多种产业，使得农村获得更多、更优质的创业机会和创业资源并优化农村产业基础，推动农村发展多样化产业;农用地经县自然资源局验收通过后形成复垦指标，将其放置在省交易平台上进行全省范围内的流转，在复垦指标交易过程中，遵循最低保护价（50万元/亩）与地区优先（贫困村、扶贫开发区等地区的复垦指标优先出售）等交易原则，且《方案》规定，除指标收益按75%大比例倾向农村土地使用权人外，縣乡镇的收益须用于脱贫攻坚与新农村建设，进而提升农民经济收入，缩小贫富差距，促进美丽新农村建设;指标交易成功后，由购得指标的各级政府根据自身区域发展需求，统筹安排新增建设用地指标的布局与使用规模，至此实现城乡建设用地的空间置换目的，缓解了城市与农村建设用地供给不足之间的矛盾。农村建设用地拆旧复垦模式在盘活农村土地资源的基础上，通过美化居住环境、提供更多产业资源、提升农民经济收入以及建设美丽新农村，并促进城乡融合发展，进而直接或间接地带动了乡村的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，有效地推动了乡村振兴这一战略目标的顺利实现。

四、农村建设用地拆旧复垦模式实施存在的难点

广东省依据自身发展情况而探索的农村建设用地拆旧复垦模式为增减挂政策提供了新的思路，在保障城市发展的基础上，有效盘活了农村闲置浪费的土地资源，进一步完善了农村基础设施，更好地改善了农村的居住环境，一定程度上提升了农民的经济收入，进而从多方面促进了广东省区域的乡村振兴。尽管如此，笔者在参与农村建设用地拆旧复垦項目工作过程中，通过调研访谈发现农村建设用地拆旧复垦模式尚不完全成熟，还存在一定的不足之处。

（一）农民参与积极性不高，阻碍农村建设用地拆旧复垦工作的推进

本项目区由于涉及到拆旧区复垦，需要对农民的用房及构筑物进行拆除，因此，在拆旧复垦政策的主要实施区域（非珠江三角洲区域）普遍存在农民参与积极性不高，且协调难度大的问题。主要有以下三方面的原因：（1）项目的开展属于“先拆旧后补偿”的工作方式，农民见不到实际收益、但自身的房屋却实实在在被拆除，这种情况下，内心的不安感会加剧，导致农民后续的参与积极性不高，拆旧工作的进度因民意难调而一缓再缓;（2）在农村地区，农民的“祖业观”比较明显，且信奉风水学的现象也普遍存在，也有部分农民认为宅基地会升值，因此“建新不拆旧”的情况屡见不鲜，农民在建成新房后，往往会以“祖上遗产”、“风水供奉”、“留作他用”等为由，拒绝拆除旧宅;（3）拆旧复垦涉及农民需要退出建设用地，不得再重新申请宅基地，确因法定情形需新申请宅基地的，也必须以有偿方式取得，部分农户担心后辈可能需要宅基地，因此参与拆旧复垦的积极性不高，且协调难度大。农民由于受到上述几个因素的影响，导致整体参与积极性不高，进而制约农村建设用地拆旧复垦工作的推进。

（二）拆旧复垦区的后续管护难度较大，生态可持续发展存在一定隐患

农村建设用地拆旧复垦活动改变了农村“脏乱差”现象，美化环境的同时提高了土地利用效率，促进了生态文明建设，然而，拆旧复垦区的后期管护工作还存在较大难度，制约了乡村生态的可持续发展，主要表现在以下两个方面：（1）后期管护制度不明确，对拆旧复垦区的管护期限一般是3年，那么3年后的管护就出现了真空区域;（2）管护技术可能存在欠缺，根据《方案》要求，拆旧区复垦后的土地仍交还给农村土地使用权人管理使用，农民作为复垦区的管护责任主体，生长作物的后期经济效益由农户自身所有，但考虑到农民总体规划意识不强和保护农用地的意识薄弱，加上农民在农林业发展方面的专业知识欠缺，可能存在拆旧复垦区土地的后续利用过程中，由于管理措施不到位，导致复垦后的土地利用达不到预期效果。不健全的管护制度以及欠缺的管护技术给拆旧复垦区的生态可持续发展带来一定隐患，即乡村生态振兴存在持续性的隐患。

（三）农民发展多样化产业的意识薄弱且能力不足，制约乡村产业结构的优化

长期以来，农村的主体产业就是从事农业生产的相关活动，除此之外就是年轻劳动力向外输出，寻找务工的机会，鲜少有农民会留在农村本区域内发展除农业以外的其他产业。出现这种现象可能是受到以下几个因素的影响：（1）受到农村自身环境条件以及区位条件的制约，而且拆旧复垦政策的主要实施区域（非珠江三角洲地区）经济相对落后，缺少一定产业基础和产业环境，考虑到人才吸引、资金引入和产品输出等问题，在乡村开展其他产业存在一定难度;（2）被长久以来的习惯所左右，以及思想上受到传统价值观的禁锢，认为农村就只是搞农业的，也只能搞农业;（3）农民整体文化素质欠佳，导致自身经验不足以及专业知识素养不够，不具备开展除农业生产以外的产业活动的能力。当前，农村建设用地拆旧复垦为农村的发展提供了更多可能和机会，但由于受到农民产业多样化意识薄弱和能力不足等方面的制约，乡村产业结构的进一步优化陷入困境。

五、政策建议

（一）充分发挥乡村治理体系作用，调动农民参与积极性

在拆旧复垦项目启动之前，成立由村干部、党员以及能人组成的村民小组理事会，县、乡镇政府对村民小组理事会成员进行集中宣传和培训有关农村建设用地拆旧复垦的工作事宜，传达政策精神和目标。必要时，县、乡镇以及村民理事会组织和农民进行座谈会，讲解工作目的和工作任务，宣传农村建设用地拆旧复垦工作的重大意义，及时解答农民群众对于参与拆旧复垦工作的疑惑，争取得到他们的理解和支持。对于参与积极性较低的农户，由村民理事会成员对其进行思想开导争取早日得到理解与支持。在项目开展过程中，充分发挥村民自治、乡村治理体系的作用，随时接受群众的监督，由村民理事会收集群众的意见，村集体内部可以解决的问题争取内部消化，不能解决的要及时向上级领导部门反映并及时给予群众反馈，要尽可能提升农民参与项目的满意度，营造农村建设用地拆旧复垦工作的良好氛围。同时，可以通过宣传标语、发放宣传手册、传统媒体（广播电视、报纸等）以及新媒体（微信、微博等）等方式向农民传达农村拆旧复垦对改善生活环境、促进农业生产、改善村容村貌和提升经济收入等方面的积极影响，使得政策入人心、得人心。只有群众了解政策情况了，觉得受到尊重了，农民参与的积极性才能有所提升，进而促进拆旧复垦项目的顺利开展。

（二）明确后期管护制度，优化管护措施，促进乡村生态可持续发展

针对拆旧复垦区土地的后续利用，政府相关部门需要制定更为详细的管护制度，解决一定管护期限后存在的真空区域，建立长效的管护制度，在一定管护期限后由专业人员在一年中随机挑选时间段，采取3S技术观察复垦区的土地利用状态以及作物的生长情况，确保拆旧复垦区的土地利用长期处在监测状态下，督促相关部门时刻重视复垦区的管护情况。明确的后期管护制度为复垦区得到有效管护提供了一定政策保障，完善的管护措施则可以为复垦区得到有效管护提供技术保障。农民作为管护责任主体人，是管护措施的具体落实者，管护措施是否落实到位，农民起到了关键作用。为了完善优化拆旧复垦区的后续管护措施，提高农户在发展农林业方面的科学技术水平以及整体规划意识成为必不可少的的一个环节。农林业部门要定期组织下乡开展农用地保护和作物培育技术座谈会，宣传规划意识在土地利用过程中的重要性，并仔细讲解复垦地类的保护措施和生长作物培育的技术要求，解答农户在管理利用土地过程中的疑惑。总之，明确的管护制度、完善的管护措施以及科学的管护技术为农村的生态可持续发展保驾护航，进而助推乡村生态振兴。

（三）强化农民发展产业多样化的意识和能力，促进乡村经济振兴

要牢牢把握农村建设用地拆旧复垦给农村经济发展带来的巨大机遇，鼓励能人返乡，带动农村其他人员发展多样化的产业，提升农村内部经济活力。相關政府部门可因地制宜地制定区域产业发展方向，并制定更为详尽的农村产业发展帮扶政策，建立长效激励机制，鼓励更多村民发展适合本区域发展的产业，打造本土特色品牌。同时，地方政府就业指导部门可针对有意向在农村开展其他产业的农民定期开展教育培训讲座，在强化农民发展产业多样化意识的基础上，也要提升其发展产业所需具备的各项能力。当前，乡村旅游作为社会经济发展的产物，发展势头正猛，全国已有较多农村依赖于乡村旅游业而崛起。农村建设用地拆旧复垦过程中将拆旧区复垦为面积成片、规模较大的林地、果园或者茶园等，农业的健康发展为乡村旅游业提供了至关重要的条件，农业景观、农业生产活动体验、农业种植成果衍生的文化艺术等都是乡村旅游发展的重要内容，因此，可借助这一机会，在符合条件的区域可适当开展乡村旅游业，例如：在桂花盛开的时候开设以“桂花节”为主题活动的游园会，吸引广大游客;在果园丰收的时候，开展“采摘果实”的亲子活动旅游项目;在茶园地区围绕“游茶园、采茶、制茶体验以及欣赏茶艺”等主题开展旅游项目，广纳天下游客。

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