事业单位内部会计监督存在的问题及对策

2020-03-23罗文

福建技术师范学院学报 2020年6期

罗文

（福建省价格研究所，福建福州 350001）

事业单位作为政府领导下，参与社会事务管理，提供社会公共服务的组织，对于保障国家政治、经济、文化生活的正常进行发挥了重要作用。为了保护事业单位资产的安全、完整，保证事业单位经济活动符合国家法律法规和内部有关管理制度，提高管理水平和效率，必须在事业单位内部采取一系列相互制约、相互监督的制度和方法，即事业单位会计监督[1]。会计监督包含单位的内部会计监督、会计师事务所的社会中介会计监督和有关职能部门的政府会计监督[2]，这三者共同构成了“三位一体”的会计监督体系。三种会计监督中，政府和社会中介机构的会计监督都属于外部监督，对单位来说是一种被动接受的监督，而内部会计监督是单位内部自身的监督，可以发挥单位的主动性。事业单位内部会计监督是防范风险的重要手段，是贯彻落实“三位一体”会计监督体系的重要内容，更是改革顺利推进的重要保障。因此，开展事业单位内部会计监督对于事业单位而言意义重大，应使之常态化开展。

内部会计监督的主体主要有单位负责人(包括单位主要负责人和主管会计的负责人)、单位内部会计机构、内部审计机构以及会计人员[2]。内部会计监督包含单位制度的建立和完善、经济活动的决策和开展、会计审批和核算、内部审计等流程，涉及事前、事中、事后各个环节，在不同的环节，采用不同的监督方式。开展内部会计监督工作，事前应建立完善制度，事中应严把会计审核关口，事后应开展内部审计和资产清查。但是事业单位开展内部会计监督常存在一些问题，使得内部会计监督效率不高，甚至监督不到位。文章通过分析常见的事业单位内部会计监督问题，并根据事业单位的特点，指出开展内部会计监督的主要有效方式，提出加强内部会计监督的对策，以期为事业单位，特别是中小型事业单位开展内部会计监督工作提供参考。

一、事业单位开展内部会计监督存在的问题

（一）会计机构和内部审计机构力量薄弱

由于大部分事业单位规模较小，工作人员较少，部分单位甚至没有专职从事会计和内部审计的专业人员，这都给内部会计监督的开展造成困难。一是财务会计和内部审计人员由于是兼职，专业素质较低，仅能应付日常会计核算，没有能力和精力进行监督。二是人员较少，造成岗位分离控制较难，部分不相容岗位未能完全分离，出纳可能兼职做资产管理、会计可能兼职做政府采购、会计核算和审批是同一人等等，不能形成相互制约和监督的机制。三是内部审计基本未开展，发现问题主要依赖外部监督。例如，2012年6月至2018年5月，宁海县某卫生院财务科长兼会计，采用虚列支出、伪造工资单、开具虚假转账支票等方式将资金740 余万元转入个人控制的账户，连续6年作案155 次,造成国有资产的重大损失。其实，该会计的作案方式并不隐秘，只要内部监督到位，会计机构健全且做到不相容岗位相互分离控制，这样的案件就很难发生。然而，该单位出纳为非专业人员，实际上很多工作由会计承担，会计、出纳这两个不相容岗位没有发挥相互监督、相互制约的作用，单位或上级主管部门也长期没有对银行账户进行全面核查，导致会计有机可乘，6年间作案屡屡得手，这是非常典型的事业单位会计机构和内部审计机构力量薄弱问题的暴露。

（二）会计机构和会计人员独立性差

会计机构和会计人员应保持独立，不受单位负责人及其他人员的干扰，这是会计工作合法合规的重要保证。为保证会计的独立性，《会计法》也作了明确的规定，如规定不得授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、变造会计凭证、会计帐簿和其他会计资料；不得对依法履行职责、抵制违反《会计法》规定行为的会计人员实行打击报复等等。但在实际情况中，由于人事任免、报酬管理的权限原因，会计机构和会计人员独立性差，在支出审核上容易以领导意图为准则，对一些不能开支、违法违规的开支事项不敢提出不同意见，甚至出主意进行掩饰。而做出决策事项的单位负责人往往没有专业财务知识，对问题的严重性认识不足，可能发生重大的风险事件。例如，2015年4月至2018年1月，日照市岚山区某中学党委书记、校长安排会计将违规向学生收取的费用276 万余元放在学校会计账外管理，形成“小金库”，部分用于发放职工补贴奖金、吃喝等违规支出，校长还多次从 “小金库”中支取资金占为己有，2019年，校长及会计均被开除党籍、开除公职。又如，2018年1月，宁波市鄞州区某敬老院院长与出纳合谋，通过采取虚增采购成本、收取回扣的方式设立“小金库”，用于职工旅游、发放津补贴等违规支出4.9 万余元，院长与出纳还从中套取资金2.5 万元用于个人消费。在各地纪检监察机关的通报中，这种单位负责人与会计人员串通的违法违纪案例还有不少，这些案例中，会计机构、会计人员或是因为利益趋势，或是因为权力压迫，丧失了独立性，无法保障会计工作合法合规。

（三）单位负责人对内部会计监督重视不够

受工作成效、工作业绩考核等因素的影响，很多单位负责人将工作重心放在容易出成绩、容易引起上级重视或容易带来经济效益的方面，在人员配备方面也有倾斜，较少关注内部会计监督，造成会计人员和内部审计人员数量少、素质较低。同时，由于负责人不够重视，相关人员没有开展内部会计监督的积极性和主动性，监督工作应付了事或干脆不开展，久而久之就会在整个单位形成内部会计监督不重要的风气。

（四）内部控制建设流于形式，制度与业务“两层皮”

财政部早在2013年就印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2015年又发布了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2017年还制定了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，之后每年都要求各行政事业单位填报内部控制报告。可以说财政部推动行政事业单位内部控制方面的力度很大，对行政事业单位如何开展内部会计监督也有明确的指导意见。但是，很多单位特别是规模较小的事业单位内部控制建设流于形式，没有认真开展。主要体现在：一是内部控制制度建设流于形式，仅仅是将现有的一些管理制度进行汇编成册或照搬照抄上级单位的制度，没有根据业务特点认真梳理流程，找出薄弱点和风险点，并有针对性地制定措施进行防控；二是内部控制制度与实际业务不相符，有些事业单位仅仅是为了完成任务，草草制定内部控制制度，对业务的开展没有约束力，制度与业务“两层皮”的现象比较突出。

二、开展内部会计监督的主要有效方式

内部会计监督包含单位制度的建立和完善、经济活动的决策和开展、会计审批和核算、内部审计等流程，涉及事前、事中、事后各个环节[3-4]。在不同的环节，可以采用不同的监督方式，达到事业单位内部会计监督效果。

（一）事前建立完善财经制度

建立完善的事业单位财经制度可以使国有资产流失等一系列问题的发生防患于未然。一系列制度可从两个宏观层面考虑。一是建立一系列的财务管理、资产管理、政府采购等内部管理制度，明确各业务的经办、审批、决策以及财务报销程序，这是所有单位开展经济业务最基本的制度，是单位所有经济活动应当遵循规范，也是开展内部会计监督的基础和依据。二是建立包含预算管理、收支管理、对外投资管理、合同管理等在内的内部控制制度，全面梳理业务流程，明确各个流程中各个岗位扮演的角色；梳理所有流程中的风险点，针对风险点制定防控措施，防范业务风险、管理风险和廉政风险。

（二）事中严把会计审核关

事中严把会计审核关是对事前建立的制度的执行过程，也是防范经济问题发生的重要举措。事中严格会计审核把关可以从三个具体层面落实。一是会计机构和会计人员对单位各项经济活动开展财务支出审核，严格对照有关制度文件，指出程序不规范、手续不齐全、材料不完整等问题，促进经办人员和经办机构规范业务程序，防范不合法不合规事项的发生。二是会计机构内部规范流程审批，通过账款分离、票章分离、制单审核分离、审批人员对会计经办事项进行审核等岗位控制方式，会计机构内部各岗位之间相互制约、相互监督，防止会计数据错漏以及会计人员监守自盗的风险。三是按照《会计法》“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”的规定，单位负责人对会计机构和会计人员的会计工作进行最后把关，对会计核算结果进行确认。

（三）事后开展内部审计和资产清查

事后开展内部审计和资产清查是及时纠正经济活动行为人由于一时疏忽等原因造成经济行为失范，及时挽回国家资产损失的重要手段。内部审计是按照《审计署关于内部审计工作的规定》，由内部审计机构或承担内部审计职能的内设机构（不包含会计机构），对本单位财务收支、经济活动、会计资料进行内部审计，这是对会计机构和会计人员的再监督，这里会计机构和会计人员属于被监督对象，不能参与内部审计。资产清查是单位会计和资产管理内设机构，按照政府会计制度准则的有关规定，定期对所有资金和资产开展清查，核对账目与实物，与银行进行对账，保证国有资产的安全，这里会计机构和会计人员既是监督人，也属于被监督对象，应当在清查过程中按不相容岗位分离控制的原则开展。

三、加强事业单位内部会计监督的对策

（一）通过加强内部控制建设实现监督全流程覆盖

内部会计监督本质上是一种内部控制，一套完整合理的内部控制体系，能够全面规范单位的经济业务活动，全面防范业务风险、管理风险和廉政风险。做好内部控制，一是要做到不相容岗位分离，无论是业务管理还是会计管理，都应进行岗位分离，如会计与出纳、决策与验收、资产采购与登记保管、经办与审核等等；二是要制定覆盖业务全流程的确实可行可操作的内部控制制度，明确工作流程，明确各流程中各岗位人员的权限，并相互监督；三是要确保内控制度有效执行，制度的生命在于执行，这是加强单位内部控制建设的关键，将内控制度的执行情况作为内部审计、年度考评的重点；四是要定期修订内部控制制度，应根据职能调整、情况变化和制度执行过程中出现的不适用、不好用等情况，及时修改工作流程和防控措施。

(二)发挥主管部门作用落实内部审计制度

《审计署关于内部审计工作的规定》要求开展内部审计，对单位财政、财务收支以及其他经济活动的真实性、合法性和效益进行监督和评价。按照规定，各单位应当独立设置内部审计机构或在会计机构之外明确承担内部审计职能的机构，并配备专职或兼职内部审计人员。规模较大、人员较多、资金发生额较大的事业单位，如高等学校、大型医院等有条件的单位可以单独设立内部审计机构。对于绝大部分事业单位来说，规模小、人员少、资金少，单独设立内部审计机构不现实，也不利于节约开支，而兼职的内部审计机构和人员专业素质较低，难以履行审计职责，工作积极性也不高。这就需要上级主管部门发挥作用，整合整个部门的内部审计力量，定期对下属事业单位开展内部审计，这样内部审计既有权威性、独立性，又解决事业单位内部审计力量不足的问题。

（三）落实资产定期清查制度

大部分单位都有建立资产定期清查制度，相关的会计制度也有很明确的规定，但有不少单位没有落实到位。前面事业单位案例的发生就有长期没有对银行账户进行清查核对的原因，如果每年至少清查一次，犯罪人员就不敢作案，至少可以及时发现经济问题，减少国有资产的损失。应当定期开展银行账户、现金、固定资产、往来款项的清查核对，由单位会计机构、内部审计机构和资产管理机构共同开展，并严格按照岗位分离控制的原则，所经办业务交由其他岗位人员进行清查，防范清查走过场。

（四）引入社会中介机构参与内部会计监督

如前述，社会中介机构监督是会计监督体系的一种，是外部的监督。实际上，也可以通过购买服务的方式利用社会中介机构参与内部会计监督，比如在事中环节委托评估、在事后环节委托开展审计、资产清查等。由于受中介费用支付的影响，中介机构可能出具有利于费用支付方的意见，不够公正、客观，所以最好由上级主管部门主导，统一部署，提高社会中介机构开展审计的独立性。

（五）实行会计集中核算制

会计集中核算制目前有不少事业单位已经实行，在节约成本、规范会计核算、解决事业单位会计人员不足、素质参差不齐等方面发挥了重要作用。同时，对于会计集中核算制，在会计界也有不同的声音，认为有破坏单位的独立自主性、会计责任不明确、不利于资产管理等弊端。对于大部分的事业单位，实行会计集中核算制利大于弊。当然，这主要针对的是小规模的事业单位，而且在地域空间上存在便利的条件。这样，可以很好地解决在履行内部会计监督过程中会计机构和会计人员独立性差、力量薄弱的问题。

（六）提高会计人员的素质

一是要提高会计人员的业务素质。有良好的业务水平，才能在会计审核把关方面发挥监督的作用。二是要提高会计人员的政治思想素质。上述的案例中，就是单位忽视了对会计人员的政治教育、思想教育和廉政教育，该会计长期沉溺于非法购买地下“六合彩”的赌博中，人生观、价值观发生扭曲，在自有资金不足无法支付赌资时，就打起了公款的主意，从而走上了犯罪的道路。