城市基层社会治理创新的动因、路径与成效——以福建省二维码门牌建设为例

胡佳君，张廷君

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

党的十九届四中全会发出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全的号召，并提出要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，构建基层社会治理新格局[1]。改革开放以来，城镇化进程加快，大量人口涌入城市中，人口结构发生转变，导致城市基层社会治理工作逐渐变得繁琐和复杂。福建省走在改革开放的前列，经济在全国较领先，自然环境也十分宜居，大量外来人口流入，给福建省输入了大量劳动力，为福建经济建设贡献了一份力量。但与此同时，也给城市中的公共服务、基层治理等工作增加了压力，再加上社会上不法分子的犯罪手段呈现出智能化特征，社会风险日益加剧，大大增强了基层治理的难度，亟需通过加强和创新基层社会治理来面对日益复杂的社会问题，紧跟上现代社会发展的步伐。

基于此，福建省公安厅以房屋为抓手，开展标准地址二维码管理工作，打造二维码门牌，驱动基层社会治理创新，有力提升了城市基层治理的效能和居民的满意度，同时还拓展了智慧城市的空间。因此，有必要对福建省二维码门牌建设的创新实践进行总结提炼，梳理其成功经验和做法，一方面便于下一步工作的开展，另一方面可以为其他城市解决基层社会治理问题提供参考和借鉴。

一、 城市基层社会治理创新的动因：传统治理体系不完善

我国已经逐渐进入流动社会，人口结构发生转变，治理主体和治理需求发生了深刻变化[2]，过去静态化的基层社会管理模式越来越不适应现今快速流动的社会，传统基层社会管理模式也逐渐显露出弊端，治理体系不完善。尤其是外来流动人口较多的福建省，人口和房屋等基础性管理工作的负担在不断加重，逐渐成为基层社会治理中的难点问题，给基层社会治理带来了巨大的挑战。

（一）治理主体单一导致传统模式陷困局

几千年的政治文化传统使得中国自古至今的政治体制具有巨大的连续性[3]，“一元化”管理的观念根深蒂固。改革开放后，经济体制发生重大转变，政府逐渐开始对部分基层社会治理进行“放权”，但状况依旧不太乐观。一方面，现实中依旧还是以政府为主进行基层治理，尽管偶尔有其他主体加入，也常常存在主体之间权责不清晰的状况，治理效果差，社会对政府的态度依旧不满意，而另一方面居民自身在治理过程中主动参与的意识依然十分薄弱。因此，在基层治理的过程中仅依靠“上面的力量”显得十分薄弱，寻找“各方力量”有序参与基层社会治理变得迫切起来。

（二）政民互动滞后增加房屋管理的风险

大量外来人口流入城市，无疑给流动人口管理工作增加了负担，尤其是证件化管理等基础性的工作。人口的证件化管理曾经对人口信息的有效采集和监测有着不可替代的作用，但传统的证件管理是一种静态管理方式，办理手续的周期长，涉及部门多，信息更新不及时，政民互动滞后，这已经很难适应如今城市中人口流动的快速变化。近年来行政审批制度深化改革，福建省一些城市取消了出租屋办证的程序，虽便利了民众，但政府对人口的管理还是停留在静态登记形式，导致一些犯罪分子在出租屋中作案难以被监测，增加了房屋管理和社会治安的风险，而出租屋管理作为基层社会治理中的基础性工作，关乎到每一个人的安全状况，这是绝对不容忽视的。

（三）联动机制缺乏导致行政成本的浪费

房屋地址信息在日常社会管理中发挥着不可忽视的作用，它是城市基层社会治理的基础。福建省在推进标准地址管理工作之前，公安、住建、国土等职能部门之间工作差异较大，未建立部门间的联动机制，常常因自身权责利益产生利益分化，导致各部门间缺乏主动参与社会治理的意识，尤其是针对基层社会治理中“治理重心下移”的问题，使管理主体之间产生了行动不一致[4]。这直接影响各部门房屋信息采集和登记管理的衔接程度，房屋信息资源常常呈现出“数字孤岛”的现象，有时会造成各职能部门工作产生交叉和重叠，居民或企业办理业务时流程增加，导致管理的过程中人力物力浪费，造成了基层治理过程中行政成本的浪费。

（四）服务水平薄弱引起生活工作的不便

每家每户门口都有属于自家的那张“蓝色门牌”，但是日常生活中人们对它的关注不多，随着城市的不断发展，传统的门牌逐渐显示出缺陷。一是门牌传递的信息微薄。传统门牌传递的信息量十分稀少，仅包括街道名称和房子编号的内容，这导致使用率低下。二是门牌号码更新迟钝。随着政府及居民对市容市貌要求的提高，政府开始对旧城进行改造，但忽视了改造后期对小区中门牌的重新编制和安装工作，常常出现门牌号码杂乱甚至缺失的情况。三是门牌信息不规范。存在一些店家装修、搬迁时随意进行门牌替换的现象，导致门牌号重号甚至断码等情况。这不仅给整座城市的形象打了折扣，还降低了公共服务时效，给人们的工作和生活都带来不便。

二、城市基层社会治理创新的实践路径分析——从传统门牌迈向二维码门牌

面对传统基层社会管理中衍生出的问题，福建省公安厅响应大数据时代背景下基层社会治理提出的新要求，在全国首次开展标准地址二维码的管理工作。以房屋为抓手，引入先进的信息技术，搭乘新时代“大数据”便车，进行实有房屋“一号编制”、实体门牌“一码植入”、地址信息“一源应用”、各方力量“一同协作”等实践路径，将房屋地址信息管理和基层治理相融合，实现从传统门牌向二维码门牌的转变。

（一）实有房屋“一号编制”

打造二维码门牌的首要任务就是让门牌后面的实体房屋地址信息标准化和统一化。初始阶段，公安、民政对接国土、建设等部门，提前进行房屋规划建设工作，严格参照《福建省地名管理办法》等文件，对现存的地名进行全面的清理并进行统一规范的命名。在统一标准地址命名的工作结束之后，把所有的实有房屋进行统一、有序编制，将36 位的地址编码作为其唯一的身份证号码，确保每栋房屋都有包含地址编码、地址名称、行政管辖、房屋照片、空间位置等信息的唯一的二维码门牌，期间也逐步将居民的户籍地址更换为标准地址信息，确保居民户籍地址和标准地址的统一。后期，对每家每户地址信息进行检查，对房屋信息管理后台系统中可能存在的一些有误的地址信息进行纠正，并在现场再次核实后修正，做到心中有底、情况明了。

（二）实体门牌“一码植入”

二维码的使用在日常生活中并不陌生，但大家熟悉的都是它在商业领域的使用，很少关注到二维码在社会治理中的应用。事实上，随着信息时代的到来，借助二维码这个新兴技术工具可以实现人和社会的交互。福建省在建设二维码门牌过程中，以社会购买服务的形式委托第三方进行二维码门牌的制作及安装工作，将已生成的36 位地址编码组成的房屋身份证号码形成二维码，再植入于实体门牌中，升级为二维码门牌，这有效搭建了人、房屋、互联网交互的桥梁，直接重塑了基层社会治理的模式。每家每户的二维码门牌制作完毕后，全部上传至治安管理信息系统中，形成一个海量的房屋信息数据库，接着集中开展地址的采集工作，实行地址变更、新增、停用、注销全周期统一管理，在地址库中可以实时进行修改，进行相比过去的静态管理，这是一种动态的管理过程[5]。

（三）地址信息“一源应用”

房屋信息数据库的建立可以使不同部门对标准地址信息进行“一源应用”，即公安、教育、工信、自然资源、市场监督、通信、邮政等相关部门应用统一标准的地址信息，为后期便民服务的植入奠定了基础。公安部门运用“互联网+”的思维，逐渐引入各种便民功能在标准地址二维码中，实现居民和第三方服务的直接连接，把内置的民生服务全面覆盖在人们日常生活中的各个方面。居民只需通过智能扫码设备扫一扫，即可轻松在家门口“码”上办理居住证、身份证、户口本等业务，以及享用房屋的信息查询、费用缴交、快递、就业、一键挪车等民生服务。除了“码”上就办的便民服务，还可以实现“码”上就享的安全服务，居民可以查看关注房屋周边的地址信息，显示该地社区民警的联系方式，查看播报栏中该地的警情发布等。总之，地址信息的“一源应用”后期可以便利公安部门联动各职能部门提供的各类公共服务信息资源，并进行关联性分析，可以及时发现可能存在的风险隐患。

（四）各方力量“一同协作”

房屋管理关乎每一个人的生活，是社会管理中不可忽视的基础工作。事实上，从采集房屋信息的初始阶段到最后连接服务的应用，各方力量的一同协作各自发挥着不可替代的作用。一是在二维码门牌制作前期，由办公室、基层派出所、镇、居委会各方力量联动起来，各司其职，保证信息准确无误后安排供应商制作，四方联动的基础性制牌准备工作保证了门牌号码的正确率。二是在中期的安装过程中，政府领头组建二维码专班，发动民警辅警、居委会干部以及居民志愿者等其他社会力量共同参与，通过电话、微信、实地调研等多种方式积极对社区辅警、居委会、志愿者等开展二维码门牌的相关知识培训及指导工作[6]。三是二维码门牌建成的后期阶段，搭建了人人参与的基层社会治理平台，推动了“三实”工作由民警独自采集到多方主动采集转变。

三、成效：二维码门牌助力创新城市基层社会治理新模式

标准地址二维码管理工作持续开展两年来，福建省全省基本完成了二维码门牌的安装，实现了房屋的全覆盖式数字化管理，解决了过去基层社会管理中存在的治理主体单一、政民互动滞后、联动机制缺乏、服务水平薄弱等问题，创新“多元共治，动态感知，数据共享，治安便民”的城市基层社会治理新模式，有效地营造了“共建共治共享”的社会治理格局，实现了社会治理的可预见性，治理成本最小化，治理方式智能化，在全国树立了典型范例。福建邻省市多次在福建省进行学习和考察，创新经验陆续在多地推行开来。公安部2019年召开的全国治安管理工作座谈会上，更是明确指出借鉴和参考福建经验，全面推广二维码门牌，做到房屋地址标准化、数字化，实现社会治理一体化、协同化[7]。

（一）多元参与，营造了“共建共治共享”社会治理格局

在打造二维码门牌初期，为了稳步的推进工作，第三方应用、志愿者等社会各主体共同加入，改变了“一元化”的传统社会管理模式，营造“共建”的社会治理格局。房屋信息与社会治理融合，搭建了人人参与的社会治理平台，居民在平台上可以进行房屋信息的实时上报，政府相关部门则可以动态监测房屋的安全状况，各个主体均能参与房屋这一项基础性社会治理工作，营造“共治”的社会治理格局。同时，统一标准的房屋信息数据库，各职能部门之间可以实现数据的共享，充分解决了各个政府部门获得的数据信息过于分散的问题，营造了“共享”的社会治理格局。二维码门牌是大数据时代背景下的产物，它的广泛应用形成了基层社会治理的新方式，营造了“共建共治共享”社会治理格局，使全体居民在基层社会治理过程中收获安全感和幸福感。

（二）动态感知，增强社会治理预见性

福建省公安厅把二维码技术与社会治理机制创新相结合，积极探索标准地址二维码管理工作，城市基层治理的智能化水平有所提高。如今实现了对租客的“人来登记，人走注销”的管理方式，登记身份信息“一次不用跑”，家门口扫码即可办理，为房东和租户都提供了便利，同时公安部门可以实时监测流动人口的情况。通过采集房屋标准地址信息，可以完成居民房屋信息采集全覆盖，建立全面、标准、精确的房屋信息数据库，再通过对接外卖、快递等第三方服务，利用大数据预测等方法对社会问题进行预判，加强对流动人口的动态监测，及时发现流动人口中犯罪分子的动态轨迹，增强基层社会治理的预见性。例如，福建省石狮市利用二维码门牌备案出租房信息，两年时间左右，成功抓捕犯罪嫌疑人七十余名[8]。二维码门牌顺应了智能化社会的大潮流，可以有效激发基层社会治理创新思维，未来可以为其他方面的社会治理模式创新提供有益的借鉴。

（三）数据共享，促进治理成本最小化

通过实施标准地址的全覆盖采集和清理，建成了一个海量的房屋信息数据库，政府各部门之间也陆续抛开彼此之间的成见，建立各部门之间的互通平台，实现多部门之间房屋信息数据的整合与应用，构建起跨部门协同机制。这方便部门间随时调取和相互印证，有效地实现各职能部门之间数据共享，解决了各个政府部门获得的数据信息过于分散的问题。一方面保障了数据信息的准确性与真实性，便于政府对全覆盖的房屋信息数据进行有效的价值挖掘；另一方面，通过信息数据的共享，打破各部门间的信息壁垒，实现资源共享，降低行政成本，达到治理成本最小化。

（四）治安便民，实现治理方式智能化

习近平总书记指出加强和创新社会治理时，强调要以人为核心，最大程度地满足民众和社会的需求。福建公安把二维码技术与门牌号码结合，实现传统的门牌到二维码门牌的转变，秉承了“以人为核心”的理念，促使基层社会管理理念从“重管理”到“重服务”过渡。首先，通过二维码技术实现的信息核对的服务模式让市民更加容易接受，可以有效避免重复打扰居民现象；其次，准确的标准地址信息，将可以为民众在日常办理手续时提供精确的人口信息依据，便利了住房保障、购车购房等事项，在这过程中不仅满足社区中部分居民的需求，而且实现全民服务供给；最后，二维码门牌中的小黑板功能为居民搭建了警民互动平台，为社会治安和日常服务提供了新渠道，实现了社会治理方式的智能化。

四、结论与讨论

二维码门牌是大数据时代的产物，拓宽了基层信息化采集的新渠道，是警民互动的新方式，也是公安机关与政府其他部门数据信息共享的新平台。福建公安在打造二维码门牌过程中，推动了社会治理重心向基层下移，实现了城市基层社会治理的可预见性，治理成本的最小化，治理方式的智能化，增强了人们的安全感和幸福感，解决了传统基层社会治理的一些难题，为其他城市解决基层社会治理问题提供了参考和借鉴。

但二维码门牌目前还处于初期发展阶段，存在着一些问题需要解决，例如，现实中还存在不少无扫码功能电子设备的老年用户，并且这种新兴技术的操作也较为复杂，年龄稍微大一点的中老年人接受缓慢，导致这项信息技术服务的受众人群没有全覆盖，现实中的使用率不高，另外，个人信息的隐私保护也可能会受到挑战。因此，在后期发展过程中，一方面应该提高二维码门牌应用的普及率。例如，可以尝试通过控制智能设备的价格，让每个人都能使用带有扫码功能的智能设备，同时也可以充分利用广告宣传栏、电视、网络等渠道进行宣传，提高居民对二维码门牌的全面认识。另一方面，需要强化二维码应用的监管工作。有关部门可以尝试建立房屋二维码的数据信息中心库，以便对其进行实时跟踪和监管。同时尽快建立规章制度来对房屋二维码进行全面有效的监管，包括关注居民个人的隐私信息安全、各接入平台的信息安全、政府房屋公共信息数据中心安全管理等一系列安全监管工作，严重打击利用房屋二维码进行违法犯罪的行为。随着二维码门牌的广泛使用，可以为大数据时代的政府治理奠基，未来也将会成为开启“智慧城市”之门的通道。