PPP项目中融资面临的风险及对策

吴建国

摘要：政府为转变职能、减轻财政负担，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共事业建设运营，借鉴国外新型投融资模式——PPP模式。此模式在于政府和社会资本建立“利益共享、风险分担、全程合作”的共同体关系，即减轻政府初期基础设施投资建设的负担和风险，又在一定程度上保证社会资本获得合理的投资回报。目前我国PPP模式正处于初级阶段，大多具有融资建设期长、投资大、成本回收较慢等特点，主要应用于基础设施建设及公共服务领域，对社会资本融资能力有非常高的要求。文章主要从PPP模式融资存在的问题进行分析，结合投融资理论，探讨推动PPP模式融资健康发展的途径。一方面，逐步规范的PPP模式对政府职能转变，减轻财政负担，充分调动社会资本参与项目建设，基础设施建设得到有效改善，提高了人民的生活质量，具有重要意义。另一方面，PPP模式仍存在诸多问题，尤其是PPP政策法规不健全、社会资本方出资能力不足、融资方式单一等问题日益突出，严重制约了PPP模式发展进程。解决融资问题是目前PPP模式发展的迫切需要，可有效推动我国PPP模式持续健康发展。

关键词：PPP项目;融资风险;风险管理

PPP项目最早由英国政府发起，继而在其他国家迅速大范围推广及应用。主要涉及领域为交通、技术、水务、监狱、医疗、福利、城市改造等。我国从2013年开始，经济步入增长速度换挡期，地方政府债务风险开始暴露，在这种背景下，我国政府开始推动PPP模式，使其成为补充基础设施建设资金的主要方式。2014年9月，国务院、财政部陆续颁布43号文及6个政策性指引文件，形成了我国初期PPP模式运作的管理体系。引进PPP模式，在我国城镇化建设加速的历史进程下，地方政府普遍背负较大债务负担的背景下，形成了投融资机制的创新，可以将大量的民间资金、社会资本引入到基础设施和公共事业建设运营领域，发挥市场经济下的资源配置作用，又能作为国民经济的重要组成部分承担公共服务职能。推行PPP模式，不能简单照搬国外的运营模式，根据中国特殊的国情，可使政府市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、创新效益有机结合，有利于提升政府的法治意识、市场意识，使政府更好的履行公共服务职能，提升公共服务水平。

二、PPP项目在融资中面临的风险

（一）国家角度风险

1.宏观调控政策风险

在政府宏观调控政策下，因财政政策、货币政策、产业政策、收入政策变动给项目带来直接或间接不能履行合同的风险。

2.PPP法律法规风险

因PPP模式现阶段存在诸多问题，并未充分发挥其优势，融资中面临的主要法律风险有：一是PPP模式相关法律法规制度不完善、不稳定，使PPP项目公司的权益难以得到有效保障;二是PPP法律法规变更，政府出台新行政法规或修改原有行政法规，各级地方政府部门颁布的政策和财政部规定的文件不一致，导致项目内容发生变化，从而威胁到项目的正常建设和运营，甚至直接导致项目的终止和失败。PPP法律法规风险对项目融资产生直接影响。

（二）金融机构角度风险

1.利率变化风险

利率变动的不确定性，给项目公司造成融资成本损失的可能性。按借贷期内利率是否浮动可划分为固定利率和浮动利率。固定利率是指在借贷期内利率不做调整，如遇利率下降，则意味融资成本偏高。浮动利率是指在借贷期内根据市场利率进行调整，如处在加息周期，则融资成本随之加大。

2.项目批贷风险

项目在审批过程中，由于审批程序过于繁杂造成批贷时间过长，成本过高而导致审批结果不确定的风险。金融机构审批环节包括：对社会资本的专业能力、行业地位、财务实力、合作经验和优势、投资目的和愿景进行分析。对项目本身的付费方式、合作方式、所属行业进行分析。对政府的地区经济环境、地方政府财政收入、地方政府偿债能力、政府治理水平等维度进行分析。PPP项目任何一方出现问题，项目公司将面临贷款被拒风险。

（三）项目公司自身角度的风险

1.资本金审查风险

在PPP项目建设中，资本金审查是融资业务第一道环节，也是授信方案及贷后检查的重要内容，体现严监管、防风险的监管理念。主要包括：一是资本金来源是否合法合规;二是资本金是否达到国家规定的最低出资比例要求;三是资本金是否已经实缴到位。由于PPP项目属于重大民生和公共领域，投资额一般巨大，项目资本金出资比例一般为项目总投资的20%～30%，产能过剩行业为40%，项目公司自有资本金往往不足，资本金筹措压力较大，产生了项目融资风险。

2.信用风险

信用风险指债务人未履行合同规定的义务或信用质量发生变化，影响金融产品的价值，从而给金融机构带来损失的可能性。评级公司通过对PPP项目公司总体债务水平、历史偿债能力等进行总体风险评估，对信用状况的安全性、收益性、成长性、流动性、生产性五指标进行客观公正评价，评出信用等级。相对于政府部门， PPP项目公司的信用水平认可度一般较低。

3.还款能力不足风险

PPP模式取代地方融资平台，成为未来新型城镇化基础设施建设的重要模式。融资由项目公司负责，普遍缺乏有效的抵质押、保证等担保方式，只能以项目特许经营权、收费权作为质押，自有经营性现金流作为还款来源。政府不得以任何方式为PPP项目公司提供擔保，承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排或以其他方式违规承担偿还债务。项目公司还款来源单一，金融机构内部审批存在风险。

4.资产负债率过高的风险

资产负债率过高，指企业资金来源中，债务资金来源较多，权益资金来源较少。资产负债率过高，财务风险相对较高，势必带来较高的还款压力，现金流相对不足，资金链容易断裂，不能及时偿还债务，导致项目公司不能正常运营。同时导致融资成本进一步升高，增加了再融资的难度。金融机构对资产负债率有标准和要求，过高的资产负债率，必然会增加债务融资难度。

5.融资方式单一风险

PPP项目融资渠道主要来源债券融资和股权融资。股权融资方面，由于PPP项目比较复杂，建设周期较长，建设期较难通过股权融资。债权融资方面，银行资金体量在我国金融体系中占有举足轻重的地位，且银行的资金成本相对其他融资方式较低，现行的PPP项目融资偏重银行贷款，融资渠道较窄。

三、PPP项目应对融资风险的策略

（一）PPP政策、法规风险的应对措施

1.建立风险分担机制

针对政府宏观政策的变动带来融资的不确定性，项目公司建立合理的风险分担机制，政府应承担法律政策变更风险。项目公司承担项目建设、运营成本、建设周期、服务质量等方面的风险。同时PPP项目公司应正确认识政府的地位与功能，在国家政策引导下及时调整融资方案。

2.完善PPP项目法规

项目公司对法律法规不完善的风险，可通过加强合同管理的方式规避，在合同中对各方权利义务或法律法规未规定的内容约定不明确，应明确相应的法律责任和后果。防范未来法律变更风险对融资的影响，主要是项目公司对政府权利义务的合理性的界定来实现。即通过合同条款，对融资中可能出现的风险应对措施，事先做出明确约定。例如，某市BOT供暖项目中，社会资本与政府签订的PPP项目特许经营权合同中明确约定“在特许经营期内，项目公司不得将特许经营权及相关收益进行出租、抵押或质押给任何第三方”，金融机构按此约定不能做此项目融资业务。此约定严重违背国发办[2017]79号文件，文件规定：努力破解融资难题，为民间资本提供多样化融资服务，完善特许经营权的确权、登记、抵押、流转等配套制度。经项目公司与政府进一步沟通协商，双方签订补充协议，约定“在特许经营期间，同意项目公司将特许经营权及相关收益进行质押，向金融机构办理融资事项。”由此项目公司融资得到了政府有力的支持，融资最终顺利批贷。

（二）应对金融机构风险的措施

1.加深利率市场化理解

首先，利率市场化指由单一政策因素决定向资金的供求因素决定而转变。资金市场受政治、经济、社会、汇率、国际环境等多因素影响，项目公司深入理解资金市场可能发生的变化，才能做出融资的规划与安排。其次，加强与金融机构的沟通与合作，通过金融机构对利率市场的熟悉，可以帮助项目公司及时有效获得相关信息，调整自身融资方案。

2.金融机构参与PPP项目

项目公司主动邀请金融机构参与到PPP项目中去，对项目公司行业状况、政府综合实力进行深入了解分析。对项目公司在公共服务领域已形成龙头、部分行业在细分市场领域具有技术、施工、运营、管理优势的行业。对政府所在区域、财力、规范性、历史违约记录等分析，甄别风险。同时要求金融机构结合PPP项目融资需求，帮助地方政府设计PPP项目，适当调整投融资条件和风险控制体系，加快审批速度，结合所在自身的资源、风险偏好，做出合规性判断，使融资渠道顺利通畅。

（三）应对项目公司自身风险的措施

1.严格资本金审查

PPP项目公司对自有资本金来源，按照“穿透原则”落实，落实到资本金最终来源，确保资本金来源合法合规、实缴到位、出资比例符合国家规定的最低比例要求。资本金用途只能用于本项目投资建设，不得以任何方式撤回、抽逃。对“明股实债”、股东借款、借贷资金等债务性非自有资金和公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，不得作为自有资金。以现金出资的，现金出资比例要符合要求，非现金出资比例不得过高。以实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资的，已办理相关评估手续、移交手续。充足资本金保障有利于降低杠杆、抑制投资过热、降低金融风险。

2.加强信用水平建设

项目公司树立讲信用、重信誉、遵守合同的风险防范意识，化解银企信息不对称的问题，建立良好企业信用，提高信用水平，将信用信息纳入全国信用信息共享平台，同时借助各级政府网站，披露信用水平。通过信用平台不断完善，项目公司对资信水平和信息质量不断提升，满足金融机构对其资信的要求，从而引导金融机构加大融资支持力度，为融资奠定坚实的基础。

3.落实收入来源

项目公司在推进PPP项目融资时，加强对项目还款来源分析，包括第一还款来源和第二还款来源。第一还款来源用于归还贷款到期后的主要资金来源，包括使用者付费、政府付费、项目本身运营收益及其他收益等，确保特许经营权协议、政府购买协议、资产转让协议合法、有效、稳定。第二还款来源指贷款到期后，第一还款来源无法正常归还贷款本息，而确定归还贷款本息的还款来源，目的为项目公司的重要的增信方式。具体指收费权质押或应收账款质押、第三方担保、资产抵押等。项目公司通过分析还款来源各个环节潜在风险，做好风险评估和预判，将风险关口前置，可有效化解融资危局。

4.合理控制资产负债率

合理控制资产负债率，主要从外部环境和内部因素着手。外部环境指项目公司发现存在经营风险，应规避高风险项目，压缩投资和生产经营规模，将潜在存在的风险释放，释放风险之后收回的资金用于偿还负债，降低资产负债率。内部因素指搭建内部资金管控平台，发挥集团和本级财务部、资金结算中心、财务公司各自资金管理职能，实现资金内部统一调度，集中、合理使用，避免资金体外循环，最大限度提高资金内部使用效率。保持合理的资产负债率，可在项目公司贷款利率低于投资收益时，利用财务杠杆，规避经营风险，提高股东权益。

5.拓宽融资渠道

融资的多样性有利于风险的分散。PPP项目融资主要来源为银行贷款，渠道较窄。从项目周期及发展阶段角度来讲，无法满足PPP项目投资金额大、特许经营期限长，难以提供充足的中长期贷款等融资需求。项目公司应分段选择融资工具，打造不同参与主体不同的融资渠道，避免项目融资期限错配，大力拓展其他融资渠道，推行资产证券化、融资租赁、股权融资、债券融资等方式，丰富PPP项目创新融资服务体系。

四、结语

在我国，PPP融资模式已经得到国家和社会的认可，丰富了原有融资模式，同时提高资本使用效率，是未来基础设施建设中不可或缺的融资发展模式。如果融资不到位，PPP设立的初衷都难以实现。目前我国相应法律法规体系尚不健全、不完善，PPP模式发展经验较少，政府应不断的完善PPP模式发展中存在的问题。首先，对社会资本方做深入的考察，理顺金融机构通道，控制财政承受能力。其次，不断完善相关PPP法律法规，引导资源合理配置，多途径破解融资瓶颈，充分调动社会资本参与基础设施建设，对缓解财政压力，分散风险，提高效率做出了突出贡献，为资金的供给方和需求方提供全面指引，完善资本市场建设具有重要意义。项目公司作为融资主体，应利用自身优势，建立企业良好信用，拓宽融资渠道、优化融资方案。PPP各方应顺应经济发展潮流，不断探索来进一步完善融资机制，逐步探索出适合我国国情的PPP融資发展模式。

参考文献：

[1]李琳琳.基于PPP模式下项目融资研究[J].财会学习，2018（19）.

[2]张杰娜.PPP项目融资风险分析——基于民营社会资本角度[J].现代商贸工业，2019（04）.

[3]高法国.PPP项目融资风险的影响因素及对策[J].财经界（学术版），2018（24）.

[4]刘昕.PPP项目融资风险的影响因素及对策探讨[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2018（12）.

[5]张华，杨芬.PPP模式下高速公路建设项目的融资风险分析与对策研究[J].工程建设与设计，2018（23）.

（作者单位：北京源通洁净能源股份有限公司）