行政事业单位内部控制探析

柳瑾

摘要：近年来，在我国行政事业单位不断深化体制改革、转变职能的大背景下，行政事业单位内部控制建设的重要性再一次提升到新的高度。文章主要围绕行政事业单位内部控制工作的实际情况，就目前内控工作发展现状和改革难点进行分析，进而提出应对问题的建议对策，以更好地发挥行政事业单位的服务和管理职能。

关键词：行政单位;内部控制;问题;对策

一、行政事业单位内部控制的概念与重要性

随着政府机构“放管服”改革和行政事业单位体制改革的不断发展，我国行政事业单位逐渐引入源自于企业管理制度的内部控制制度，相关规章制度陆续发布，在全国范围内的行政事业单位均逐渐建立起内部控制制度。

（一）概念与实施目标

内部控制指的是在组织实体内部范围中实施的监督和管理。内部控制是一种科学合理的现代化管理机制，最初主要在企业内实现，其主要目的是为了保证企业经营目标的实现。在行政事业单位实施内部控制，其目标是为了推动行政事业单位提高内部管理水平和风险防范能力，顺利实现预先设定目标，能够有效提升行政事业单位管理水平，提高公共服务质量和效率，加快服务型政府建设。随着经济社会的发展，内部控制对行政事业单位的重要性也日益为政府及社会各界所重视。

（二）实施内部控制的重要性

在我国现行体制中，行政事业单位是一类特殊的组织群体。它们是以政府部门为主体运用国有资产所设立，以社会公益为主要经营目标的社会服务组织，特殊的性质使得它们具有非营利性、业务单一等特点。行政事业单位经费来源以财政划拨为主，承担组织实施政府政策的重要职责，以提供各种社会服务为直接目的，是我国地方政府履行责任、提供公共服务、实现管理职能的窗口。然而，与企业、非营利组织等其他社会法人组织相比，行政事业单位的内部管理状况却相对落后，因此在行政事业单位实施内部控制制度有以下几个重要作用。

1. 维护行政事业单位的社会公众形象

合理保证资产的安全完整与资金使用效率，提高公共服务质量，维护社会公众利益，可以满足社会环境对行政事业单位深化改革的强烈要求，对事业单位的外部形象发挥出积极影响。

2. 提高行政事业单位内部管理水平

内部控制是行政事业单位管理工作中的重要组成部分，提高公共服务的效率和效果、有助于受托管理公共事务和资产目标责任的实现。内部控制的有效运行不仅能够提升事业单位内部的发展活力，还能显著提升单位内部管理水平，优化内部管理结构。

3. 提高行政事业单位风险防范能力

完善的内部控制，可以合理保证单位的财务信息及相关信息真实准确及各项资产的安全完整，是行政事业单位防范和管控各种风险，实现持续、稳定发展的利器。

4. 预防和惩治行政事业单位的潜在舞弊行为

持续完善内部控制制度，可以保证行政事业单位内部各项经济活动的合法合规，能够预防、发现行政事业单位管理中存在的问题，避免贪污腐败行为的发生。

二、目前我国行政事业单位内部控制建设存在的主要问题

自2014年1月1日起，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》在全国开始执行，该规范的执行大力推进了我国行政事业单位内部控制制度的建设进程，初步搭建起与我国国情相适配的内部控制制度基本框架。在行政事业单位的实际工作中，与相对完备的企业内部控制体系相比，各行政事业单位目前都已经开展了实施内控制度的探索，但还处于起步阶段，存在一些改革的难点和痛点。

（一）重视不够

在现行体制下，行政事业单位的领导和管理人员的思想理念往往能够决定整个单位的前进方向和发展目标。而部分领导由于思想意识的局限，将内部控制完全等同于财政预算，这就导致内部控制制度在单位内部流于形式。更有甚者，由于领导班子对内部控制的不重视，一些行政事业单位内部甚至出现了管理混乱、分工模糊的现象。另外，由于行政事业单位具有较强的公益性特征，不以营利为目的，导致内部控制制度实施的动力和紧迫感不如企业，这也是造成对内部控制建设缺乏足够重视的原因之一。因此，在这一类行政事业单位中，虽然建立了内部控制部门，但是其体制是不健全的，也无法取得任何工作成效，这就相当于构建了一个虚设的、没有发挥任何作用的内部控制部门。

（二）制度不完善

目前我国行政事业单位内部控制建设中存在的突出问题就是制度不完善，具体表现在以下三个方面。

1. 相关法律法规还有待完善。虽然国家相关部门已经颁布了《内部会计控制规范》、《会计法》和《会计准则》，但这些文献都对具体工作细节予以明确的地方较少，且大多缺乏法律效用和实操性，这些问题导致国内不少行政事业单位内部控制建设无法可依、无章可循、难以落地，也不利于内部控制制度的后续完善和效果提升。

2. 内控管理手段落后，结构系统失衡。与西方国家相比，我国的行政事业单位还存在内部控制管理手段较为落后的问题，部分地方单位尚采取人工管理模式，信息技术的发展还有较大的发展空间，财务管控的结构系統存在失衡，后续的审计工作仍不到位。

3. 单位内控制度尚未建立。当前部分行政事业单位的内部控制制度仍未建立，或是直接用财政部门预算来取代内部控制制度，或是以文件落实文件，空有文件而无实际工作制度也无专职人员及台账。

（三）人员短缺、素质不高

有一些行政事业单位在成立内部控制部门的时候，常常是直接从财务会计部门或管理会计部门调一批员工过来，这就导致这些工作人员在还未有充分的专业储备的情况下就参加内部控制工作，自然无法真正保障内部控制工作的进行。而部分在岗人员的学习积极性较差，不主动更新自已的专业知识，不努力提高自已的专业素养，不能针对所处单位的实际工作情况对内部控制提出见解，不能对相关职责做出科学合理的处理。

（四）监督不力

内部控制中的监督与评价是内部控制体系中的一项重要收尾工作，指的是对内部控制的执行成果所进行的评价。大部分单位由于人员不足，把内部控制工作交由内部审计部门接管，而内审部门的职权地位与其职责的重要性出现了矛盾反差，因此一旦涉及到领导干部的不法行为，内部审计人员很难真正落实监管控制，内部控制的实施目标自然不能很好地实现。

三、解决我国行政事业单位内部控制问题的若干对策

针对我国行政事业单位内部控制存在的问题，笔者根据在行政事业单位的实际工作经历及个人思考提出以下几点相关对策建议。

（一）提高重视程度

统一思想认识、提高重视程度，首要在于行政事业单位的领导者要充分重视内部控制对于提高单位管理的重要作用，要对内部控制制度进行系统的学习，在单位内部带头指导，发动全体员工提高对于内部控制的思想认识和熟悉了解。其次，行政事业单位的内控工作者也需要提高自身思想认识，不断提高思想站位，严格落实好内部控制全流程工作。最后是加强宣传培训，提高行政事业单位的全体工作人员对内部控制的认识，夯实内控工作在行政事业单位的思想基础和群众基础。

（二）建立健全内控制度

2015年，财政部印发了《关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见》。各个行政事业单位要结合国家现行法律法规和行业规章制度，结合工作实情，全面建立健全内部控制制度。

1. 在法律法规方面细化制度制订办法。分别按行政单位、事业单位及各种行业细化，对预算管理等行政事业单位主要经济活动进行分析，提出对应业务流程层面的制度设计方案，从宏观层面提高各行政事业单位对内控工作的可操作性。

2. 优化内控管理手段。完善审查、决策、审批三权分立的单位议事决策机制和互相牵制的内部控制体系，优化内控管理手段，通过信息化手段实现制度落地，实现内部控制工作的程序化和常态化，改变并打破一把手一手遮天的不良“传统”。

3. 建立健全单位内控制度。遵循“自我约束，自我监督，自我评价，自我改进”的发展趋势，行政事业单位要将内部控制的自我评价作为优化内部控制自我监督机制的制度安排，建立健全专门的工作制度。如果是一些規模较大、业务较复杂的单位，建议可以成立专门的内控部门，设置内控专员，不隶属于其他部门并做到严格区分。

（三）提高从业人员业务素质

内部控制工作对从业人员业务素质要求较高，因此需要一批具有较高道德素养和职业素养的从业人员。事业单位应引进具有岗位资格证的工作人员，并且组织他们参与由审计单位负责的业务培训，配合审计单位以联合审核的方式对人员进行专业化训练与培训。单位内部管理者要对培训后专业技能没有明显提升的人员进行科学调整，合理分配，以保证内部控制工作的开展为首要目标，优化单位内部资源，保证内部控制工作顺利进行。从业人员自身也应提高学习意识，主动学习、不断提高会计业务能力，扩展工作视野，完善专业知识体系，以认真负责的工作态度做好内部控制工作。

（四）大力加强内外监管的力度

内部控制效果的最大化需要通过大力加强内外监督来实现。内部监督指的是行政事业单位通过信息化技术手段，对财务管理流程与相关的各项财务收支活动管控在实时监控下，方便监督控制，强化手段建设，进而完善电算化内控策略。外部监督则包括，行政事业单位可以通过聘请专业的审计机构或者相关人员对单位的内控工作进行评价和分析，国家还可以建立相关法律法规来明确行政事业单位的信息披露制度，以保证国有资产的安全使用，完善财务信息体系，实现廉政风险防控，进而全面提升公共服务的效率。

四、小结

目前在新会计制度、税收制度改革推行的背景下，我国要结合国情和行政事业单位的特殊性，借鉴相对完善的企业内部控制准则以及国际公共部门内控建设的经验，顺应社会主义市场经济的发展要求，加大力度尽快完善行政事业单位的内控制度建设。对于各个行政事业单位而言，目前仍存在对内部控制的重视不高、制度落实不完善、人员短缺素质不高、监督不力等问题，因此提高对内部控制的重视程度，多举措建立健全内部控制制度，提高内部控制从业人员业务素质，大力加强内外监督的力度，可有效提高单位内部管理质量与公共资源的使用效率，提升社会服务质量与水平，真正为响应深化改革作出应有贡献。

参考文献：

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[5]梁步腾.构建行政事业单位内部控制规范的对策建议[J].会计之友，2012（31）.

（作者单位：广州公共资源交易中心）