政策性银行全面预算管理问题及对策

金华

摘要：为促进单位加强管理会计工作，加强管理会计水平，提升内部管理水平，促进经济转型升级，财政部印发了《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》。随着社会经济的发展，金融机构的规模日益扩大，财务会计作为传统的企业会计，已经无法满足现代金融企业的管理需求。金融机构的生存与发展要求金融机构加强内部管理，管理会计通过其强大的预测、控制、决策功能，积极参与金融机构管理的各个方面。政策性银行作为我国金融体系的重要分支，也将陆续推进管理会计体系的建设。实行全面预算管理将预算编制全方位覆盖政策性银行的各项运营和管理活动中。文章通过政策性银行全面预算管理概述来探讨政策性银行全面预算管理的意义，并从预算的时效性和准确性、预算管理体系、预算目标、预算编制体系等方面探讨政策性银行实施全面预算管理过程中存在的问题及对策。目前我国政策性银行的全面预算管理体系尚属于起步阶段，在今后的实施过程中也会面临各种问题，但全面预算管理必将成为政策性银行内部管理的支柱，为金融稳健运行发挥其作用。

关键词：政策性银行;全面预算管理;问题;对策

管理会计作为会计的重要分支，萌芽于20世纪初，随着经济社会环境、企业生产经营模式以及信息科技的发展而逐步演进。随着我国经济的发展，金融机构得到迅速发展，传统的财务会计已无法满足现代金融机构内部管理需求。政策性银行全面推进管理会计将是一种趋势。但对于政策性银行以及广大会计人员来说这将是一次挑战，会面临各种问题。

一、政策性银行全面预算管理概述

（一）全面预算管理的内涵

全面预算管理是管理会计的重要内容之一，通过对未来一定期间内的经营活动和相应的财务结果进行全面预测和筹划，科学、合理配置企业各项财务和非财务资源，并对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，通过经营活动的改善和调整，进而推动实现企业战略目标的管理活动。包括预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考评等一系列活动。

（二）政策性银行全面预算管理的现实意义

1. 提高金融机构的管理水平

政策性银行分支机构众多，单纯向外部相关者提供信息的财务会计已经无法满足政策性银行内部管理需求。实行全面预算管理将预算编制全方位覆盖政策性银行的各项运营和管理活动中。将政策性银行的人、财、物各类资源和办公室、信贷、财务等各部門均纳入预算管理的范畴。通过事前预算、事中执行、事后考核将预算全面覆盖银行经营全流程，对每个部门、每个环节经营进行预算，并进行全程监督。

2. 提升金融机构的核心竞争力

基于总体战略的全面预算管理，以经营绩效为核心指标，与政策性银行经营全过程高度契合，将业务预算与财务预算深度融合，贯穿经营管理全过程。通过全面预算管理，将金融企业的计划、内部控制、激励、评价等综合管理功能整合到一起，把优势资源集中起来，办理重要问题，提高金融机构竞争力。使人力、财务、物质等有限资源得到最有效的利用。

3. 通过编制预算发现潜在的问题及风险点

全面预算是规划未来的预算，编制预算的过程也是企业自我了解的过程，迫使金融机构各层次的管理人员提前考虑未来几年即将面临的问题，各部门通过参与预算的编制，和历年会计年度相关数据比较、分析过程中会发现潜在的风险，提前研究解决问题的方案。

4. 全面预算管理促使每个部门为整体战略目标努力

随着经济发展，金融机构规模日益扩大，会引起不同机构、不同部门为眼前目标和利益而忽视整体目标和利益。通过实行全面预算，整合各部门的计划，协调各机构、各部门之间的利益关系，确保每个部门为总体战略目标努力。

5. 可以准确计算每个部门的运营成本

传统预算管理模式下金融机构成本核算以行为单位，具体到每个部门的运营成本是不能核算。通过全面预算不仅可以进行行与行之间的运营成本的比较，而且可以核算不同行之间的同一部门的运营成本的比较，创利润能力的比较。

（三）政策性银行实施全面预算管理的优势

1. 预算编制传统的优势

预算管理包括预算的编制、执行和考核三个阶段。其中预算编制包括预算的编制、审批和下达;预算执行包括预算指标的层层分解、责任的落实、预算执行情况的监控;预算考核按照方案进行奖惩等。预算的三个阶段环环相扣，缺一不可。政策性银行一直都有编制预算的传统，年初制定预算、年中利润测算、定期考核计划执行情况、年终绩效考评，都是按部就班进行，对于预算并不陌生。

2. 系统的优势

管理会计萌芽于20世纪初，兴于20世纪末，主要是和科学技术日新月异的发展，社会生产力的迅速发展有密切联系。信息技术的迅速发展，为全面预算的量化管理提供了坚实保障。金融机构电子化水平较其他行业高，除互联网以外，金融机构往往通过内部网络支持本行各项工作。此外金融机构有自己专门的研发团队，针对业务发展需求及时进行系统研发和升级。金融机构实行全面预算可以依托技术优势，更好地发挥全面预算管理的职能。

3. 人员的优势

目前各行人员招聘情况来看，金融企业的人员素质较其他行业高，而且专门学习会计、金融人员比例更高，更容易普及全面预算管理。

二、政策性银行实施全面预算管理存在的主要问题

（一）除财务部门之外，其他部门对预算没有形成概念

不管是在财务会计还是在管理会计中，财务会计部门都是预算管理的发起者、组织者和执行者。执行全面预算管理的难点在于，财务会计部门根据战略需要积极推动全面预算管理，但业务发展的过程财务会计部门无法控制，只能是被动接受，而其他部门尚未形成全面预算管理的概念。一直以来金融企业的预算编制与预算执行都是以分支机构为单位进行，每个部门并没有形成编制本部门预算的习惯，更没有将本部门预算与全行经营战略统筹研究的习惯。

（二）预算的时效性和准确性有待验证

全面预算的编制需要一整套的编制流程，确定年度经营目标、制定方案、编制预算，纵向上报横向汇总，审批通过并下达预算。一路耗时耗人力物力编制预算可能已经到了年中，预算还未开始执行就面临调整的问题。

在传统方式编制预算时一般到了第三季度才能基本确定当年的收入支出和利润，就因为中间有不可预测因素到了第三季度才能确定。同样在全面预算管理中也会面临不可预测因素，直接影响经营绩效，影响预算执行结果。全面预算执行之后，不管是采取何种预算方式，预算和实际结算还是有差异的，但允许的偏差率和预算的准确率还是要通过实践才能验证。

（三）部门之间的配合不密切

全面预算管理要求各部门之间密切配合，每个部门都需要编制本部门预算。问题在于金融企业自上而下部门数量形成倒三角形，越到基層部门越少，导致基层行的一个部门对应上级行好几个主管部门。如果每个部门都参与预算，势必层层按条线考核，到基层行会全部压到一个或者两个部门，给基层行加大压力。再者除财务会计部门外其他部门有他们自己主要职责，编制预算并不是其他部门的专长，凭空增加工作量，非专业人员编制预算，预算的准确性也有待验证。也有可能变成财务部门替其他部门编制预算。

（四）预算管理体系不完善

全面预算管理是一种体系，不仅需要符合管理会计需求的专业人员，也需要重新建立符合管理会计需要的财会制度体系和数据处理需要的系统体系。从人员角度来说，县市支行缺少专业人员。省分行以上财务和营运基本上是分开的，但在很多基层行财务和营运并没有真正分开，导致基层行的会计人员同时做两个方面的工作，作为金融系统对外执行金融工作和作为企业做本行会计工作。全面预算对会计人员的要求高，工作量也增加，势必影响工作质量。

（五）全面预算的目标不明确

金融机构是由存在不同利益关系的一个个支行、网点结合形成全国性的机构。每个支行、网点追求本单位利益最大化或者眼前利益最大化。上层部门从全局考虑，必然追求符合全行发展大局的战略目标。在传统预算管理模式下总行根据全行的目标制定各项指标，层层下达到基层行，基层行根据上级行下达的任务制定计划并完成任务。在全面预算管理模式下由追求自身利益的基层部门预算汇总的全行预算是否符合全行战略目标，有待研究。

（六）全面预算编制方法不明确

全面预算分为收入和支出，金融机构收入又大体分为贷款利息收入、投资收益、中间业务收入;支出分为利息支出、业务及管理费用支出、税金支出等。每一项资金用途不同不可能采取同样的编制方法。全面预算编制有零基预算、滚动预算、弹性预算、作业预算等不同的方法，预算编制的方法不同，预算的准确率也不同。

三、政策性银行加强全面预算管理的对策建议

（一）充分发挥信息科技优势，避免财务会计独自承担全面预算管理的局面

1. 充分发挥政策性银行信息科技优势

管理会计在20世纪末得到快速发展和信息科技技术的发展是密不可分，政策性银行可以发挥信息科技优势，可量化的数据通过系统计算并汇总，如业务及管理费用可以通过人员数量量化掌握。可以有效避免其他部门没有专业人员不能做预算的情况发生，也可以减轻工作量。

2. 加强人员的培训力度，使全面预算管理理念深入人心

全面预算管理除了信息科技系统的支持以外，更需要专业人员的支持。财务会计采用一般数学方法进行会计核算，而管理会计大量应用现代数学方法，要求从事管理会计人员有更高的专业素质和业务能力。没有大量符合管理会计要求的专业人员参与，全面预算管理无从谈起，即使上级行要积极实行全面预算管理，如果没有基层行财会人员支持，预算管理的效率会大打折扣。要提高基层财会人员的素质首先通过多方面的培训，使财会人员熟练掌握零基预算、滚动预算、绩效考评模式和现代数学方法。同时鼓励财会人员自主学习会计业务知识，不要局限于当前的业务，全方位提高财会人员的素质。

（二）充分发挥管理会计的优势，提前编制预算

管理会计与财务会计的不同之处在于，管理会计不受固定会计期间的限制，有很大的灵活性。政策性银行可以发挥管理会计这一优势，根据总体战略目标，利用现代信息技术，结合历年财务数据分析，提前编制预算，尽可能提前预算编制时间。在预算执行过程中出现影响预算执行的重要不可控因素，可以进行预算调整，提高预算管理效率。

（三）结合绩效评价，加强部门之间配合，引领战略目标实现

1. 预算与绩效评价相结合，加强部门之间紧密配合

全面预算管理的最后落脚点在于绩效考评。在传统的预算体系中虽然也有经营绩效的预测，但预算本身未与绩效考评相结合，基层行也无需追求预算的准确率。基层行偏差率大汇总到上级行偏差率更高。推行全面预算，可以依托先进的信息科技技术，较为准确地预测收入与支出，降低偏差率。并把预算管理全过程与经营绩效紧密联系，科学设置考评体系，多角度量化考评。预算考核不仅要横向考核，还有纵向考核，引导各部门积极参与全面预算管理。

2. 科学合理设置预算体系和绩效考评体系

通过金融机构强大的研发能力，科学设置全面预算管理体系和绩效考评体系。依托信息科技系统支持是现代管理会计的基础，科学、完善的系统，即可以减少人为因素产生的影响程度，也可以避免给基层行层层加压现象出现，也可以避免各行、各部门因人员素质不同而形成管理会计水平的下降。

（四）重新建立财务管理体系、完善各项制度

金融机构的所有业务必须制度先行，有了完善的制度可以统领全行业务有序开展。全面预算管理也需要一整套制度的支持。如会计核算制度、内部控制制度、绩效考核制度、内部审计制度等，夯实预算管理的制度基础，重塑财务资源分配体系，实现财会管理制度化、规范化。

（五）明确全行的经营战略目标

全面预算管理的目标是通过完善财务管理体制，更好发挥财务管理在全行经营管理中的履职保障、业务引领、资源调控和决策支持，即全面预算管理是为全行的战略发展服务。因此要加强员工对全面预算管理的认识，要把全面预算理念深入人心。每个部门、每个网点都要服务于总体战略，围绕总体战略制定计划、执行计划，避免各自为政的现象发生。因此需要总行从全局出发，制定全行近几年发展的总体战略目标，不是模糊的不可预测的目标，而是量化的可操作性的目标，引领基层行各项业务，并引导基层行围绕全行的战略目标制定本行的经营目标。

（六）根据资金性质不同科学合理确定预算编制方法

根据收入、支出不同资金性质制定不同的预算编制方法。如业务及管理费中人员费用年初根据人员数量确定，可以采用滚动预算方法辅以根据上一年度的每个人的工资标准利用信息系统预测;对于公用费用本可以采取零基预算的方式，但每个行人员编制不同，可以采取根据人员或资产余额确定基础公用费用的基础上根据经营绩效增加费用的方式，以鼓励优质经营。但相对于业务及管理费的可控性和可预测性，最大的变数在于贷款利息收入和资金成本的不确定性，对于这部分可以采用资产和负债的年平均余额滚动预测的方式。

四、總结

随着金融机构规模的扩大，传统的财务会计已经无法满足现代银行管理需要。同时信息技术的发展为全面预算管理提供了必要的技术支持。政策性银行由财务会计转变为管理会计势必遇到陈旧观念的阻碍，也会遇到预算不准确、时效性差、各自为政等问题，但是现代企业管理由财务会计转变为管理会计是不可阻挡的趋势。在国家会计政策指引下，政策性银行总体战略目标的指导下，管理会计体系的建设将会稳步推进，并指导政策性银行各项业务发挥其统领作用。全面预算管理通过其预测、决策、执行、考核功能促进政策性银行的整体管理。

参考文献：

[1]王芳.浅析商业银行全面预算管理[J].经贸实践，2018（18）.

[2]刘力一.金融机构全面预算管理问题及对策[J].现代管理科学，2018（01）.

[3]王晓静.我国商业银行全面预算管理研究[J].山西财税，2018（05）.

（作者单位：中国农业发展银行龙井市支行）