俄罗斯推出“外媒-外国代理人”法律修正案

高荣伟

日前，据俄媒报道，俄罗斯总统普京签署了一项针对境内的“外媒-外国代理人”加强监管的法律修正案。该法案规定，自然人也将被认定为“外国代理人”。

据悉，俄罗斯颁布的新法案是对西方限制俄罗斯媒体活动的对称回应。有媒体表示，“这一修正案可看作是对2017年出台的《非商业组织法》中有关‘媒体外国代理人条款的补充，是俄反制美国和西方国家干涉俄罗斯内政的又一重要法律手段。”

扩大“外国代理人”认定范围

法案革新点之一是自然人也可被认定是外媒-外国代理人。俄《消息报》报道称，上述标准适用于实际上发挥着媒体作用，但在法律上未注册为媒体的人，特别是那些涉及传播社会政治信息的个体。因为以往外国代理人受《非商业组织法》管理，但该法并未明确覆盖这一群体。

这项法律规定，与“外国代理人”合作并从外国获得资金的个人可被认定为“外国代理人”;如果个人或俄罗斯法人传播由“外国代理人”媒体创建和传播的信息及材料，这些个人和法人可被列为“外国代理人”。根據新法案，被认定为“外国代理人”的媒体及个人在俄登记时需要注明这一身份，他们发布的所有信息也需要标明来源于“外国代理人”媒体。倘若它们违反信息传播法规，其网络资源将被屏蔽或者被罚款，其中对个人罚款为1万～10万卢布（1元人民币约合9卢布），对法人罚款为50万～500万卢布。

据《俄罗斯报》报道，2018年，莫斯科法院就曾以“提交的报告没能说明他们从‘新闻自由基金会得到资金的用途”为由，对俄《新时代》杂志罚款338000美元。截至目前，被俄司法部列为“外国代理人”的美国媒体有10家，包括“美国之音”、自由欧洲电台—自由电台等。

此外，根据该法律规定，其相关管理权限也有所变化。根据2017年出台的《非商业组织法》中有关“媒体外国代理人”条款，俄司法部有权独立认定“媒体外国代理人”;而根据普京此次签署的法律修正案，俄司法部需要与外交部协调后共同认定“外国代理人”。根据规定，所有外国代理人，最终由俄罗斯司法部、内务部负责进行登记，而登记清单，将由俄司法部保存。

除了上述修改，俄法律界人士和媒体认为，此次的法律修正案与2017年出台的《非商业组织法》中有关“媒体外国代理人”的条款仍有几点相同之处。

其一，约束性质保持不变。无论是2017年的《非商业组织法》，还是普京刚刚签署的法律修正案，一旦被认定为“外国代理人”，俄相关部门将对其采取的限制和约束政策没有改变。俄国家杜马负责调查外国干涉俄罗斯内政的议员瓦西里·皮斯卡廖夫指出，在被列入相关“外国代理人”清单后，自然人和法人实体仍然可以活动和发表信息，但需要满足一系列强制性要求。例如，需要定期向俄司法部上交报告，说明资金来源、花销、要达到何种目的以及管理人员情况。

其二，反制目标没有改变。此次修正案对《非商业组织法》中有关“媒体外国代理人”条款所作的补充，仍然是对美国和西方国家干涉俄罗斯内政的反制措施，目标主体仍是美国和西方国家。正如俄国家杜马信息政策、信息技术和通信委员会主席莱文所指出的，“修正案是针对其他国家对俄媒体不友好的对等回应”。

美国的《外国代理人登记法》

俄媒发表评论指出此次新修订的法案，是对美国和西方国家最新一轮举措的回应。此前，“今日俄罗斯”电视台在美国被要求以“外媒—外国代理人”身份注册。

据外媒报道，2017年11月30日，美国国会发表声明称，由于“今日俄罗斯”（RT）电视台是作为“外国代理人”登记的，该台记者被取消了国会采访资格，决定立即生效。声明中称：“相关委员会行使了自己的权利，于2017年11月21日一致投票决定取消RT电视台记者的采访资格。”

此前，11月13日，美国负责国家安全事务的代理副总检察长达纳·博恩特（Dana J. Boente）发表声明，称已依《外国代理人登记法案》要求，将RT等媒体机构列入司法部“外国代理人”名录，并挑明俄罗斯政府是其幕后主要“操控者”与“委托人”。他强调，美国公民有权知晓那些为他国利益而影响政府或公众的行为主体，而所有被界定为“外国代理人”的机构，不论其所属国家和民族，其在美国的行为则都应严格服从于美国法律，并以“外媒—外国代理人”身份注册。

迫于无奈，RT电视台在截止日前登记为了“外国代理人”，该电台随即失去了当年11月30日的国会采访资格。随后，RT电视台自2018年4月1日起，丧失了在华盛顿区域的免费上星资格。虽然美国方面大肆宣称此举仅与RT电视台的中转公司将广播执照拍卖相关，但俄罗斯方面认为停播与该电台被迫登记为外国代理人有很大关联。

在此次美俄的媒体战中，美国对抗俄罗斯媒体主要依据的法案是美国的《外国代理人登记法》（FARA ，The Foreign Agents Registration Act）。那么，《外国代理人登记法》又是一个什么东西呢？

所谓《外国代理人登记法案》，即是1938年10月经美国国会批准而颁布的“联邦信息披露法令”的重要组成部分。1938年，为了防止外部势力渗透，美国颁布了《外国代理人登记法》。该法案规定，凡是受到外国直接或者间接委托在美国从事活动的个人或者组织，都必须到美国司法部登记。该法案明文规定，“在政治或‘准政治层面代表外国利益的主体，须定期披露、公开与外国委托人之间的联系，以及受其经济资助、支持所施行的相关行为与活动”。

FARA第611节详细规定了受FARA约束的“外国代理人”的概念。“外国代理人”主要指外国委托人的代理、代表，或受外国委托人直接或间接控制，或接受外国委托人资助等人士，为外国委托人的利益，在美国境内开展政治活动，或从事担任公共关系顾问或宣传代理、收集或分发捐款或贷款、与美国政府或官员接触等准政治活动。其中，“外国委托人”是与“外国代理人”相对应的概念，主要包括外国政府、外国政党、美国境外的个人或其他主体，以及根据外国法设立或主营业地在国外的合伙、协会、公司或组织等。

值得注意的是，在美国，只要满足一份复杂清单中的一个标准就会被认定是外国代理人（并且法律适用范围非常有选择性）。此外，在美国，与外媒-外国代理人合作的任何人都可能落入外国代理人相关法律的监管范围。可以说，美国颁布的《外国代理人登记法》不仅是一个非政府组织登记法，也是一个全面监督控制外国机构或者外国人在美国境内活动的法律。

美国颁布的《外国代理人登记法》，一个重要目的就是为了控制外国政府、企业、非政府组织和个人在美国的活动。如果被认定为外国代理人，那么，在美国的一举一动都将会受到严密监督控制，如果是新闻机构，有可能会因为代理人身份而被拒绝进入白宫参加新闻报道活动。

此后，美国政府多次修改《外国代理人登记法》，不断扩大该法的适用范围。当初美国颁布《外国代理人登记法》，目的是为了防止外部势力介入美国的内部事务，干扰美国正常社会秩序，修改后的《外国代理人登记法》则成了美国的“打手”，限制外国媒体在美国的采访报道活动，目的就是要在美国国内形成严密的新闻审查和监督控制系统，防止外国媒体客观报道后美国人民了解事实的真相。

据此法案，RT在美国被迫注册为“外国代理人”，业务将受到更多限制，如无法进入国会采访，必须定期申报财务和人事信息等。作为回应，俄罗斯也启动了针锋相对的反制措施。2019年11月26日，俄罗斯总统普京签署了《非商业组织法》中有关“媒体外国代理人”法案。

美国对此深表担忧

俄媒指出，俄罗斯法律修正案是俄反制美国和西方国家干涉俄罗斯内政的又一重要手段。此前，俄国家杜马（议会下院）于2019年8月成立了“外部势力干预俄内政”特別调查委员会，最主要目的就是对美国和西方国家对俄境内反对派势力的支持进行调查和取证，包括资金支持。

美方对俄罗斯的新法案表示担忧。美国国务院发言人摩根·奥尔塔古斯表示，美国对俄罗斯议会仓促批准有关“外国代理人”的法案感到震惊。美方认为，俄罗斯新法案可能被用于打压独立的声音。

对此，俄罗斯国家杜马国际关系委员会第一副主席德米特里·诺维科夫近日在接受RT电视台采访时不无讽刺地说：“当俄罗斯开始采取措施保护自己的信息空间时，首先要对美国的所谓‘经验进行研究”。他还补充说，是美国自己“教会所有人如何对待外国代理人的同时，还不断在旁边实践”。事实上，俄罗斯决定采取措施保护信息空间安全时，在立法方面，首先参考和研究的就是美国的经验。

俄驻美大使馆之后在推特上敦促华盛顿停止干涉俄罗斯内政。俄新社2019年12月3日称，俄国家杜马安全与反腐委员会主席皮斯卡列夫表示，新法案并非限制言论自由，而是对欧美国家对俄驻外记者采取类似措施的回应。俄联邦委员会维护国家主权委员会主席克里莫夫表示，俄罗斯通过行政手段规范“外国代理人”的行为，而不像某些国家让“外国代理人”入狱5年。

时下，美俄间围绕“外国代理人”法律修正案展开的新一轮博弈受到国际社会广泛关注。分析人士指出，俄罗斯与美国之间的博弈已从政治、经济、军事等“硬实力”层面，目前已全方位扩展至媒体与文化的“软实力”维度。