论民事公益诉讼中处分权的贯彻与限制

摘 要：民事公益诉讼有别于一般的民事诉讼，民事公益诉讼因为涉及“公益”，法院作为一个公职部门，对当事人的处分权进行限制存在一定的合理性。然而民事公益诉讼仍归属于民事诉讼，处分权作为民事诉讼当事人的基本权利之一，仍应该得到重视与保护。法院在民事公益诉讼中不应过度干预当事人的处分权，不能破坏原告的主体地位，应尽可能保持法院在诉讼中的中立地位，不能让法院既做审判机关又成为宪兵或警察。

关键词：公益诉讼;处分权;处分权主义;职权探知

公益诉讼，指的是对损害国家社会公益的违法行为，由法律规定的机关和组织向人民法院提起的诉讼。公益诉讼依据被诉的对象的不同可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。这里我主要讨论的是民事公益诉讼。为了更好地保护国家社会公共利益，我国立法机关在民事诉讼立法中规定了特定的机关和组织可以向人民法院提起公益诉讼，在新的立法中又增加了检察机关在履行职责中发现某些侵害社会公共利益的违法行为也可以向人民法院提起公益訴讼。最高人民法院对审理这些民事公益诉讼案件做了相应的司法解释，在这些解释中可以看出一些有别与普通民事诉讼的规定，尤其是关于当事人处分权的规定，这些规定大大限制了当事人的处分权，扩大了法院的职权，那么这些规定是否合理，我们应当作何理解。

一、现行立法中关于当事人处分权的规定

（一）普通民事诉讼中处分权的贯彻

随着我国社会主义法制的进步，所采用的诉讼模式也随之发生了很大变化，由传统的超职权主义诉讼模式，逐渐转向当事人主义诉讼模式。当事人主义包含两个方面的含义，一是民事诉讼的启动，继续依赖于当事人;二是法院或法官裁判所依据的证据材料只能依赖于当事人，作为法院裁判的对象的主张只能来源于当事人，法院或法官不能在当事人指明的证据范围外，主动收集证据。按照大陆法系诉讼理论的一般认识，把当事人在民事诉讼程序的启动、诉讼终了和诉讼对象的决定方面拥有主导权的原理称为处分权主义。作为法院判断的对象的主张受当事人的限制，证据材料只能来源当事人的法理则称为辩论主义。[1]

在我国的民事诉讼过程中，当事人的地位逐渐提高，发挥越来越重要的角色，法院在诉讼中居中裁判，当事人的处分权得到极大的贯彻。首先，民事诉讼的启动由当事人决定，即民事主体在与他人发生民事纠纷时或其民事权益受到侵害时有权自己决定是否寻求司法救济。其次，在诉讼开始后，法院的是审理范围受当事人提出的诉讼请求、证据的限制。且当事人在诉讼中有权变更诉讼请求，申请撤诉，自行和解，申请调解。在判决做出后尚未生效前，当事人有权决定是否提起上诉。在判决生效后，义务人不履行时，有权决定是否申请强制执行。当事人在判决生效的合理期限内，有权决定是否申请再审等，这些规定都充分说明了处分原则贯穿于整个民事诉讼程序。

（二）公益诉讼中当事人处分权的限制

民事诉讼法最重要的任务是对当事人处分的保障，限制只是一种辅助性的[2]。然而在公益诉讼中，却大量限制当事人的处分权，贯彻法院的职权探知主义。如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定，法院在审理环境公益诉讼案件中可以主动干预原告提出的诉讼请求，只要法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，就可以要求其变更或增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。法院认为有必要的，就能够主动调查收集与本案相关的证据，而对于原告在诉讼中承认的于己不利的事实和认可的证据，法院认为损害公共利益的都可以不允确认，在普通民事诉讼中对当事人一方承认对己不利的证据，一般就可直接适用。民事公益诉讼不同于普通民事诉讼还体现在民事公益诉讼中不允许被告提出反诉，且对于当事人之间达成的调解协议或和解协议，需要对其进行公告，公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。上述的这些规定都可以表明，民事公益诉讼中充斥着对于当事人处分权的限制。

（三）当事人处分权在普通民事诉讼、公益诉讼中的差异

从以上规定，可以看出公益诉讼案件中，对当事人诉权与法院审判权之间的关系作了与普通民事诉讼（私益诉讼）不同的安排，主要体现在以下几个方面：

1、法官可以进行释明，要求原告对诉讼请求进行变更、增加;

2、法官可以对没有提出的诉讼请求进行判决;

3、法院可以依职权调查收集证据;

4、对当事人没有争议的事项（主要指原告的自认，认为损害社会公共利益的）不予确认;

5、当事人和解权、撤诉权受限制。

其中3、4点与辩论主义有关，1、2、5三点与处分权主义有关，狭义辩论主义是当事人主义在案件事实（包括用以证明事实的证据）层面的贯彻，广义的辩论主义包括处分权主义，是当事人主义在诉讼请求（实体权利主张）层面的贯彻（而所谓诉讼启动、进行和终结，不过是当事人对诉讼请求处分所引发的程序上效果）。[3]从总体上来说，在公益诉讼中，特别是环境公益诉讼中，我们赋予了法院更大的职权干预，法院的审理不受当事人请求范围的拘束，这种职权干预构成了对民事诉讼的基本构造和原理的冲击，我们不免要问，我们进行的还是不是民事诉讼？

二、公益诉讼中对当事人处分权限制的理由

当然，这样的规定也有其理由，最大的理由就是，案件性质是公益诉讼，涉及到公益，因而要有别于一般的私益民事诉讼。在公益诉讼中，原告作为公益代表人，并非公益所有者，原告参与公益诉讼缺乏现实的、与己相关的利益考量，而且，如果公益与其个体私益比如名望等出现冲突时，理性经济人的自利天性可能会使其为了一己私益而采取损害公益的诉讼行为，因此需要赋予法院一定的诉讼监管权。[4]因此支持者认为在公益诉讼就应当加强法院的职权，处分权主义就要让位于职权主义。具体的理由还有以下几点：

第一，公益诉讼涉及公共利益，公共利益不是当事人可以自由处分的。普通民事诉讼实行当事人主义，是在私法自治的原则下以及当事人对自己的实体权利和诉讼权利的处分权。基于公益诉讼与私益诉讼的性质差异，公益诉讼中大量限制当事人的处分权，加大法院在审理中的职权。

第二，公益诉讼一般专业性较强，尤其是环境公益诉讼，有时原告并不具有相关的领域知识，在确定诉讼请求时难免出错，[5]因而需要加强法院的职权，通过法官的把关来确定诉讼请求是否合理，确定审判对象，从而更好维护公共利益，同时节省司法资源。

第三，公益诉讼中原告通常并不是直接受害人，而只是公共利益的代表人，依据法律规定而提起的诉讼，与被告并不存在直接关系，因而不容许被告提出反诉。普通民事诉讼中允许被告提出反诉，允许当事人之间通过和解、调解结案，但是在公益诉讼中同样因为被告只是公共利益的代表人，所以原则上不应该允许进行和解、调解结案。和解调解结案的文书都是具有司法效力的，如果允许原被告任意合意处分，很有可能会侵犯社会公共利益。在司法解释中也可以看出对公益诉讼和解调解做出了严格的程序规定，且最终的审查权在法院手中。对于撤诉的限制也是基于此原因，担心原被告之间合谋危害社会公共利益。

第四，我国普通民事诉讼中也并非都是贯彻当事人主义的。如涉及身份关系诉讼不适用自认规则，离婚诉讼原则上当事人必须到庭规定，依法解除离婚关系案件不得申请再审，请求确认婚姻无效案不适用调解制度等。

第五，参考国外的人事诉讼法规定。人事诉讼中的身份关系关乎社会公序良俗，应当是统一确定的，考虑到这一公益目的，在人事诉讼中大量贯彻法院的职权，限制当事人的处分权。因而不少学者认为在我国的公益诉讼中为了保护公共利益也应该贯彻法院职权，限制当事人的处分权，以便更好地保护社会公共利益。

三、公益诉讼中仍需贯彻处分权的理由

在普通民事诉讼中，原被告地位平等，各自为自己的利益穷尽一切合法手段争取利益最大化，在这里贯彻处分原则能大大提高当事人对诉讼的积极性，同时也能使判决更易于当事人的接受，有利于社会的公平正义和谐稳定。同样的笔者认为在公益诉讼中仍然要贯彻处分权主义，理由如下：

第一，允许法官对诉讼请求的释明，会直接导致对处分权主义的架空，民事诉讼程序就成了法官的程序，而非当事人的程序。释明权的范围一般为：如果诉讼中当事人主张和陈述的意思不明确、不充分、不适当时，法院有权对其进行询问和提醒，启发当事人予以澄清、补充、更正。[6]法官释明权的行使是为了明确当事人的主张或陈述，而不是更改或说左右当事人的诉求，即使是在民事公益诉讼中，法院也不能破环当事人的主体地位，不能决定当事人的诉求。

第二，公益诉讼案件所要处理的问题仍然是民事权益，也就是说，诉讼中所要裁断的公共利益在法律属性上仍然属于民事权益，那么意思自治的原则仍然需要贯彻，而处分权主义正是意思自治在公法上的延伸。[7]如果法官的职权过大，形成超职权主义的诉讼模式，很有可能造成借由公权来剥夺私有财产的可能。超职权主义在意识形态上就是对私权的否认。

第三，要求加强法院职权，体现的是对公益诉讼人（原告）的不信任。担心主要在于兩个方面，一是公益诉讼人会否借机敲诈被告;二是公益诉讼人会否与被告串通，通过诉讼来逃避本应承担的法律责任。因此，从维护公共利益的角度，防止这样情形的发生，应当加大法院的职权，法院要做好公共利益的守门员。

其实这两点的担心可以归结为一点，公益诉讼原告能否尽职维护公共利益，我们对这个没有信心。笔者认为，将这种不信任纳入到审判机制中来解决的思路是错误的，应当通过审判外相应机制的构建来解决。首先，在我们在立法授权时，就应当对能否尽职进行了充分的考虑，我们应当要承担起相应的品格风险。如果发现没有能够尽职，特别是国家机关，那就有可能构成失职，通过责任追究的方式来解决，而不能让法官来做监督。其次，如果认为现在所授权的这些机关和组织不能胜任，那么我们应当通过立法修改，将这样诉讼资格授予更合适的社会主体，包括公民个人;也可以借鉴国外通过私益诉讼达到维护公益的目的。

第四，对处分权限缩过度，违反程序正义，导致法官自己提出诉讼请求，自己判，原告可能仅仅成了一个告发者。在某种意义上也有可能造成司法代替行政，导致国家机关的职能混乱，也给国家行政机关怠于履职提供了由头。

第五，境外国家人事诉讼之所以采取职权主义，是因为身份上的法律关系是在保障当事人人权的前提下，依据诉讼程序进行审理、裁判，但鉴于身份关系原则上不能任由当事人处分。另外，由于判决的效力及于案外第三人的缘故，非常重视实体真实，所以广泛适用职权探知主义，并且与身份关系事项有法律上利害关系的人没有能够参加诉讼，而本案诉讼当事人亦非其利益代表人，故需借助法官的职权干预来避免利害关系人的合法利益，如果不进行职权干预，身份关系也放任本案当事人处分，则有可能对没有赋予程序保障的利害关系人的实体利益造成损害。而我国现行的公益诉讼属于一种诉讼担当，原告系不特定多数人的代表人，是代表这些不特定多数人来进行诉讼的。也就是说，我们是将不特定多数人的利益（公益）交由其来维护的，公益诉讼原告对诉讼的参与就等同于不特定多数人对诉讼的参与，不存在还有案外利害关系人的问题，因而也不需要借助法官的力量来干涉案件的发展。

第六，国外在人事诉讼中限制当事人主义，增强法官职权，只是限于身份关系事项，在涉及身份关系的诉讼请求、事实及证据主张上，法官不受当事人主张的拘束，即当事人的承认不发生认诺或者自认的效力。其中法官关于当事人的诉讼请求是十分谨慎的。日本作为第一个专门制定人事诉讼法的国家，日本人事诉讼法中强调的是调查官制度。[8]而德国在婚姻案件中在事实及证据即辩论主义作用的层面，法官的职权是积极的，即对于当事人没有提出的事实主张以及证据，法官可以进行职权调查;而在诉讼请求的层面，法官的职权是消极的，[9]也就是说，仅限于不认可当事人的认诺，而不可要求当事人增加或者变更诉讼请求，更不可以针对当事人没有提出的诉讼请求进行裁判。

四、民事公益诉讼关于限制处分权的具体适用建议

有人说，公益诉讼中在诉讼请求的层面规定法官释明权，是职权主义衰落后的一种补救，是为了能召回职权主义的“亡灵”。这话当然有点瘆人和偏激，但应当警惕超职权主义所蕴含的公权对私权的碾轧，则不无道理。但由于公益诉讼毕竟不同于私益诉讼，通过释明权对处分权的适当限制，实现程序公正与实体公正的平衡，也有其必要性。但这样的限制本身也应当是有界限的，而不是对处分权的完全否定。

首先，法官的释明应存在于消极意义上的，而非积极意义上的。因此，只有在原告提出的诉讼请求不明确、不适当时，才可以进行释明。譬如在环境公益诉讼中，原告请求的是被告修复，法院认为客观上不可能由被告修复时，应当释明原告变更诉讼请求，而不得未经释明就判决支付修复费用。法官不应在当事人没有主张时，释明其提出新的诉讼请求。

其次，在和解与撤诉上，对于和解协议，不应当有所限制，也就是说，不应当采取和普通民事诉讼不一样的程序处理。因为原告就是代表不特定多数人的利益来进行诉讼，法律将诉讼资格赋予其时，是对其能否胜任、能否尽职经过了充分的考量的。如果认为需要调整，也应当是在立法环节进行调整，比如将诉讼资格赋予其他更为合适的主体，而不是要法官加强审查。法官就是法官，你不能让法官做宪兵，做警察。

最后，关于和解协议的公示，其目的无非是寻求社会监督，而这一目的完全可以通过审判结果的公开来实现。而从另外一个意义上来说，和解协议的公示有检察院（亦或包含法院在内）甩锅的嫌疑。对于法庭辩论终结后撤诉的限制（以原告诉讼请求全部实现为前提），其目的何在，不甚清楚。

參考文献

[1]参见张卫平.诉讼构架与程式——民事诉讼的法理分析[M].北京：清华大学出版社，2000：10.

[2]参见王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016（1）：64

[3]参见张卫平.诉讼构架与程式——民事诉讼的法理分析[M].北京：清华大学出版社，2000：190.

[4]许尚豪.如何保持中立：民事公益诉讼中法院的职权角色研究[J].政治与法律，2017（9）：16.

[5]石春雷.职权主义非讼法理在民事公益诉讼中的适用[J].中南大学学报（社会科学版），2017（2）：51.

[6]最高人民法院民事审判第一庭.民事诉讼证据司法解释的理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2002：7.

[7]参见王次宝.处分原则之理论依据新论[J].北方法学，2014（2）：107.

[8]邓爽.日本人事诉讼制度的分析与借鉴[D]复旦大学硕士论文，2011.

[9]陈爱武.人事诉讼程序研究[M].北京：法律出版社，2008：29.

作者简介：姚娟，1994年5月生，女，汉族，安徽人，现就读于华东政法大学 法律学院 诉讼法专业 民事诉讼方向 研究生三年级。

（作者单位：华东政法大学，法律学院）