地方公务员对新一轮机构改革的认同度分析——基于S省检察系统的实证数据

文 宏

(华南理工大学 a.公共管理学院； b.社会治理研究中心，广州510641)

一、引言

随着国务院机构改革方案的出台，政府机构改革再次成为学术界关注的焦点。从国际视野来讲，机构改革是政府创新的永恒话题[1]。随着经济、社会、文化的发展，以及技术、环境、公民观念的变迁，政府在不同阶段亦会被要求承担不同的责任，当内设机构的职能与实践要求难以匹配时，政府会有意识地进行机构改革，从而满足社会的和民众的要求，化解管理危机[2]。西方学者在指出政府机构改革的必然性和必要性的同时，认为大规模的机构改革存在“政治过程固有的短视”，缺乏对改革建制深层次的挖掘[3]。我国改革开放已有40多年，经济体量得到飞速发展，社会结构发生深刻变革，同时政府机构也经历了8次改革。我国的机构改革虽然也经历过“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈[4]，但政治体制与西方国家存在显著差异，政府行为在理论上具有长效性[5]。

纵观我国1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年这八次大型机构改革，均是在党代会后紧跟着实施，与改革的周期与政府换届的周期重合[6]，这一点与西方大选后的机构改革相似。但我国政府在换届后具有较好的传承性，机构改革的目标服从于中央自上而下的总体规划，顺应经济社会改革的特点[7]，因而具备一定的科学性。有学者指出，职能转变是我国机构改革的核心内容，组织精简是改革开放以来机构变迁的主要基调[8]，大部制是落实机构改革的有效手段[9]。从2018年机构改革方案来看，国务院机构进一步缩减，减少8个正部级和7个副部级单位，除办公厅外仅设置26个部门；同时针对科学技术部、司法部、应急管理部、审计署等机构进行组建、重组、整合、优化，充分体现人员调整、机构改革、职能转变的特点。与2013年相比，这次政府机构改革幅度更大，侧重于规范化、精细化管理，令人期待的同时，也提出新的问题：在改革宏伟蓝图下，如何更好地推进改革成果落地。

针对这一问题，以往研究中不乏在体制机制层面提出相应的对策建议，强调政府应发挥宏观调控作用，营造多元主体协同发展的制度环境[10]；对机构、职能、制度、技术进行整合，遵循改革的渐进整合模式[11]；基于“财政供养率”来疏导公务员“结构性过剩”“运行性过剩”等矛盾[12]；并借鉴西方大部制改革的优秀经验，重视改革中的民生问题，突出“结果导向”[13]。这些研究成果为机构改革提供了有益的思路，具有重要参考价值。但也应看到，以往研究中更注重宏观层面的制度探讨而忽视了微观层面公务员的利益诉求，更关注改革的应然逻辑而较少聚焦改革的实然效果。

首先，由于我国特殊的体制，在机构改革中，政府既是改革的推动者，同时也是被改革的对象，每一轮机构改革既是政府有意识地自我革新，也在无形中增加了改革的成本。政府改革以内设机构为载体，最终作用于广大公务员群体，在任期有限的前提下改革往往会在短时间内推进完成，在人员方面采用“赎买式精简”[14]，这势必会影响一部分公务员的薪酬、晋升，众多不确定因素往往会致使被改革者紧张、不安甚至抵触、反对，致使改革内动力弱化[15]，导致机构改革怪圈的恶性循环[16]，因此提升公务员对改革的认同度至关重要。再者，我国机构改革仍是政府主导，在当今时代还未形成公众广泛参与的社会基础，因此在改革的过程中具有封闭式特征[7]。在没有民众参与、缺乏社会监督的情况下，改革的有效推进与领导者的意志以及广大公务员的执行意愿密切相关，若公务员对机构改革的认同度较高，则有利于推动改革的执行。最后，从关注点上考量，大部分民众更关注机构改革带来的“实惠”，即“结果导向”，对改革过程并不关心或者说无法掌握足够的信息，因此民意调查结果反映的是机构改革的最终成效；而基层公务员作为改革的直接施行者，对机构改革最为关心，同时囿于自上而下的改革机制，其了解的信息又相对有限，在这种情形下最容易产生动摇、畏难的心理，从而增加改革的难度。

基于以上三点原因，笔者认为政府机构改革的直接关系人是广大公务员，他们对改革的立场直接影响到改革的推进速度与效果；机构改革在客观上也对一部分公务员的职业生涯、薪酬福利、工作内容等产生影响，因此改革的目标在实现职能优化、提升服务效率、惠及广大民生的同时，也要关注公务员的合理的利益诉求。机构改革先要得到被改革者的认同，进而方能有效地推动改革成果的落实，实现政府职能的优化。2018年新一轮机构改革已经在全国范围内展开，在这一过程中，公务员对改革是否认同、对哪些问题尤为关注，急需有效数据来佐证并预见。检察机关近年率先在全国诸多省份进行大部制改革，取得了显著的成效，同时也反映了一定的现实问题，对接下来的政府机构改革具有重要的前瞻意义。笔者基于S省检察机关在大部制改革后，公务员对改革认同度的全样本调研数据，采用实证研究方法，梳理机构改革认同的维度，评估不同类别公务员对改革认同度的差异，并根据分析结果提出科学、合理、有针对性的建议，以期对新一轮机构改革的推进提供借鉴思路。

二、研究设计

(一)样本选取

2018年，政府机构改革已在全国层面全面展开，对地方公务员机构改革的认同度分析需要找到合适的样本数据。本轮改革还没有最新的地方公务员认同度数据，且党的十八大前的一些机构改革的调研数据很难具有时效性，因此如何选择研究样本，使分析结果对新一轮机构改革具有前瞻意义，是本研究的重点。笔者综合考量改革时间、改革内容与样本数据三个维度，选择S省检察机关内设机构改革的数据为测量样本。具体原因如下：

第一，从机构改革的时间角度来看，S省检察机关内设机构改革是全国试点单位，于2015年9月率先开始执行，涉及反贪污贿赂局、反渎职侵权局的转隶以及内部机构的重新整合，涵盖机构职责内容的全面整合以及机构调整。笔者于2018年7月至2019年7月对该机构公务员的改革认同情况进行调研，经过近一年的时间，改革的各项政策已经得到一定程度的执行，省、市、县等三级内设机构均发生深刻变革，公务员的个人工作也相应产生变化，对改革政策有了较为清晰的了解，但对未来的职业发展缺少可参照的模板，心理呈现较为复杂的情绪特征，故在该节点上的调研能较为客观、真实地反映公务员对机构改革的认同度。第二，从机构改革的内容来看，S省检察机关改革是典型的大部制改革，自上而下三级联动，改革幅度较大，在内设机构整合、人员分类管理、监督制约机制等方面进行了积极探索，减少职位配置、强化扁平化管理、优化机构职能、推动精细化治理，可视为2018年国务院机构改革的前瞻试点，对此次改革的评估与分析具有重要价值。第三，从笔者回收的样本数据来看，在S省检察机关领导的支持下，问卷的发放是面向整个省直系统的全样本，在剔除一些答题不认真、有漏选多选的数据后，仍保留1061份有效问卷，全样本数据能全面反映该机关的改革认同情况，在学理和实践上都具有重要意义。

(二)问卷设计

国内文献中并没有关于机构改革认同度的成熟量表，笔者根据前期访谈结果，结合相关研究，遵循一致性、可测性、现实性与前瞻性原则，将改革认同度划分为晋升机制与职业发展、薪酬福利、职能责任落实、工作积极性、思维习惯与工作方式、工作强度、自我调适与能力素养等7个指标。本研究关注机构改革后公务员的政治立场与利益诉求，因此指标的设定首先要涵盖公务员对未来的预期、合法权益的诉求，这是对改革认同的直接体现；其次，由于大部制改革后机构精简，对公务员工作能力的要求提高，所以改革后公务员面对工作的态度是对改革认同度的侧面论证；最后，公务员面对机构改革后的一系列变动是否愿意去适应，这种主观能动性亦是对改革认同度的间接证明。

具体来讲，晋升机制与职业发展指标包括“机构改革后，我有了更多施展才华的机会”等4道题；薪酬福利指标包括“机构改革后，单位为我提供公平公正的工资额”“机构改革后，单位为我提供较满意的津贴(交通、餐费等)”等5道题。职能责任落实指标包括“机构改革后，我清楚自己现在的职务所需完成的工作”“我对工作的定位与单位对该职务的定位相符”等6道题；工作积极性指标包括“机构改革后，我每天工作在愉快的环境中”等3道题；思维习惯与工作方式指标包括“机构改革后，我感到难以适应新工作”等4道题；工作强度指标包括“机构改革后，我会比以前办理更多的工作”等3道题；自我调适与能力素养指标包括“机构改革后，我会通过各种途径学习新岗位的权利、义务、责任”等4道题；总共29道题，选项依次设为从“非常不符合”到“非常符合”等6点，按程度依次赋值为1—6分。为提高数据的科学性，笔者设置了部分反向计分题，并向被调查者申明问卷数据的保密性。数据回收后，对问卷的可靠性进行检验，信度与因子载荷如表1所示。

表1 机构改革认同度信度系数与因子载荷

由表1可知，各指标量表的Cronbach’α系数均大于0.7，信度水平较好；KMO度量值为0.920，Bartlett球形检验在0.000水平上显著，29道题共析出7个成分，解释总方差的73.394%，每个成分析出的因子载荷大于0.55，与设想一致。且非规范拟合指数(TLI=0.951)、比较拟合指数(CFI=0.973)、标准化残差均方根(SRMR=0.017)、近似误差均方根(RMSEA=0.080)等指标都优于临界值，因此笔者设计的改革认同度7个指标间具有良好的聚合效度和区分效度。

三、机构改革认同度实证分析

(一)基于人口学变量的认同度分析

以往研究表明，人口学变量对个体的主观感受具有重要预测作用[17]，因此我们首先基于人口学变量讨论公务员对于机构改革的认同度，如表2所示。第一，从性别来看，女性公务员对机构改革总体上的认同度略高于男性公务员，在公务员系统中，男性的晋升期待更强烈，但大部制改革减少了领导岗位，对男性公务员的影响更大；从社会分工的角度来看，男性往往被期望承担更多的家庭责任，对薪酬的要求更高，但在体制内薪酬与职级挂钩，因此一部分对职业前景感到迷茫的公务员同样对改革后的薪酬水平感到不满，这在男性公务员身上体现得更加明显；此外，机构改革后，在职能责任落实、工作积极性提升、思维习惯与工作方式转变等方面，女性公务员要优于男性，但由于改革后对公务员个人素养要求更高，部门精简但职能反而更加细化，因而工作强度增加，在这两方面男性公务员的适应性与认同度高于女性。第二，从年龄来看，31—40岁的公务员对机构改革的认同度最低，这个年龄段的公务员正值壮年，处于事业上升期，对改革后的不确定因素的排斥更加明显，在7个指标的比较中均处于最低的水平；51—60岁的公务员对机构改革的认同度最高，这部分公务员多居于领导职务，或者处于职业生涯的尾期，对晋升机制的调整并不敏感，且工作经验相对丰富、薪酬水平相对较高，对改革能泰然处之，但由于生理客观规律，这个年龄段的公务员的自我调整能力和对新要求的适应力要低于其他年龄段的公务员。第三，从婚姻情况来看，未婚公务员对机构改革的认同度略高于已婚公务员，在7个指标的比较中，二者各有高低；离异或丧偶公务员由于样本量较小，故不再具体阐述。第四，从学历水平来看，具有博士学位的公务员对机构改革的认同度最高，这与当前政府对高学历的专家学者型公务员重视有关，改革后这部分公务员往往有更为明晰的发展前景，且薪酬水平较高，自身职业能力素养也较高，能够较快适应机构改革后精细化的岗位职责，但也有一个现象值得注意，机构改革后公务员群体的工作积极性呈现出随学历水平升高而递减的趋势，反映出现有的激励措施对高学历者的吸引力较低。第五，从工作年限来看，工作年限在26年及以上的公务员对机构改革的认同度最高，6—15年的公务员对机构改革的认同度最低，与年龄所反映出的趋势大致对应，但有一个现象值得注意，工作年限在5年以下的公务员对改革后的晋升机制有最高的认同度，反映出机构改革后加强重视对年轻公务员的激励与培养。

表2 不同人口学变量公务员的机构改革认同度

从总体上来看，公务员对机构改革的认同度平均分为4.120分(满分为6分)，处于较高水平。但各指标的分值起伏较大，公务员对晋升机制与职业发展的认同度最低，大部制改革打破了原有的晋升机制，在改革初期增加了诸多不确定因素，改革必然有阵痛期，完善公务员系统的晋升激励机制，使其能够科学规划职业发展在这时期尤为重要。公务员对薪酬福利水平的认同度也较低，这与整个政府环境下公务员的薪酬水平有关，而改革后工作强度加大，很多公务员对此也感到困惑与疲惫。值得肯定的是，机构改革优化了职能配置、加强了精细化管理，在实际工作中公务员对职能责任落实、思维习惯与工作方式展现出较高的认同度，乐于为机构改革后工作的变化而提升自身素质，工作积极性也比较高。

(二)基于行政级别与单位级别的认同度分析

根据公务员行政级别与单位级别的不同，对改革认同度进行比较分析，具体情况如表3所示。首先，从行政级别来看，级别越高的公务员对机构改革的认同度越高，高级别公务员往往是改革的推动者，且在级别较低的公务员最容易感到迷茫和不满的晋升路径与薪酬水平两个维度上，高级别公务员往往已经有清晰的规划或已处于较高的水平，较少产生抗拒情绪。其次，从单位级别来看，省部级单位对机构改革的认同度最高，而基层县处级单位对机构改革的认同度最低，且省部级单位在7个维度的比较中均处于水平最高的位置，这与公务员单位资源分布、晋升机制的“倒金字塔”形结构有关。相较于县处级单位和厅局级单位，省部级单位的公务员晋升路径更为宽广，而基层单位中的一线公务员承担了更加细化与繁重的工作，但机构改革初期对基层人员的关注相对不足。

表3不同行政级别与单位级别公务员的机构改革认同度

变量类型晋升机制与职业发展薪酬福利职能责任落实工作积极性思维习惯与工作方式工作强度自我调适与能力素养机构改革认同度行政级别科员3.141(1.353)3.671(1.327)4.431(0.942)4.312(1.231)4.075(1.154)3.914(0.713)4.748(0.966)4.051(0.767)副科3.436(1.338)3.662(1.350)4.552(0.883)4.306(1.259)4.073(1.064)4.004(0.693)4.747(0.932)4.123(0.790)正科3.379(1.281)3.755(1.281)4.583(0.839)4.335(1.209)4.170(1.048)3.896(0.775)4.683(1.034)4.134(0.736)副处3.978(1.120)4.347(1.055)4.807(0.690)4.813(1.069)4.610(0.895)4.135(0.835)5.096(0.790)4.557(0.617)正处4.385(1.249)4.800(1.073)4.958(0.817)4.944(1.203)4.260(1.311)4.125(0.767)5.313(0.622)4.717(0.679)副厅及以上4.625(0.884)5.200(1.131)5.500(0.707)5.500(0.707)4.625(1.945)5.000(1.414)5.500(0.707)5.155(1.048)单位级别县处级3.262(1.340)3.718(1.329)4.496(0.929)4.367(1.231)4.088(1.142)3.962(0.735)4.768(0.942)4.104(0.776)厅局级3.386(1.361)3.816(1.284)4.533(0.851)4.325(1.239)4.205(1.047)3.893(0.721)4.754(0.996)4.149(0.742)省部级3.721(1.526)3.847(1.692)4.667(0.982)4.529(1.087)4.279(1.320)4.118(0.687)5.147(1.169)4.337(1.028)

(三)基于职位变动因素的认同度分析

S省检察机关改革的亮点是“员额制”的落实，只有进入员额，才具有检察权。进入员额的检察官称为“主任检察官”和“承办检察官”，未进入员额的为“检察辅助人员”，此外还有一些行政人员。检察权对于检察官是身份的象征，因此有必要针对改革后的工作岗位变化做进一步分析。从表4可以看出，机构改革后，院领导作为改革的推动者和具体落实者，其认同度最高；进入员额的主任检察官和承办检察官对机构改革的认同度也较高，尤其在晋升机制与职业发展、薪酬福利两个指标上明显高于员额外的检察官。

表4 机构改革后不同岗位公务员的认同度

据悉，员额内检察官有检察权，晋升前景相对乐观，且薪酬水平高于员额外的检察官和行政人员，当然也要承担更多的职责。在改革前，有一部分检察辅助人员也有一定的检察权，但在优化检察职能、规范司法运行的改革目标下，检察辅助人员如果没进员额就不再具有办案的权力。员额是有限的，这就造成了机构改革后很多公务员的岗位存在落差。由于院领导居于领导职务，员额制对其影响并不显著，而其他人员的情况较为复杂，因此这里删除院领导和其他人员的数据，仅探讨主任检察官、承办检察官、检察辅助人员和行政人员在改革前后的岗位变动，并基于是否有检察权为标准重新编码，进而得出岗位变化情况。岗位情况计算出的值为1(可视为岗位比原来好，获得检察权)、0(可视为岗位与原来持平，没有检察权的变动)、-1(可视为岗位比原来差，失去检察权)，如表5所示。改革后675人的岗位情况变动不大，占总人数的76.01%；144人在机构改革后失去了检察权，比原来的岗位“差”，占总人数的16.22%；69人在机构改革后获得了检察权，岗位更加重要，占总人数的7.77%。从数据可清晰看出，岗位变动后存在明显落差的公务员对机构改革的认同度最低，尤其是晋升机制与职业发展、薪酬福利两个指标大幅低于其他公务员，在对晋升机制的认同度上甚至仅为2.946分(满分为6分)，这部分公务员的心理状态急需改革设计者的关注。

表5 基于岗位变化的公务员机构改革认同度

为了进一步分析岗位变化对机构改革认同度的影响，笔者构建OLS回归模型，如表6所示。在控制了性别、年龄、婚姻状况、学历水平、工作年限、行政级别等变量后，岗位变化对改革认同度具有显著正向影响，即改革后比改革前更为获益者，更加认同机构改革，而为改革做出利益牺牲的公务员在心理上更容易产生抵触情绪。具体来看，岗位变化对改革认同度7个指标的影响，只有“思维习惯与工作方式”一个指标没有统计学的意义，这是由于因岗位变化而产生的心理波动更主要映射在涉及个人利益和工作内容上，而思维习惯与工作方式并不受这种心理落差的影响。

表6 岗位落差对机构改革的回归分析

注：N=888，显著性水平：*p<0.05，**p<0.01，***p<0.001

四、结论与讨论

我国行政改革虽然带有一定的中国特色，但总体上与国际社会的公共管理变革潮流是相吻合的[18]，政府逐渐过渡为有限政府和服务型政府，重视职能的转变和管理的精细化。在历次机构改革中，人员调整都是重要环节，若处理失当会严重影响改革的成效。经过上述数据分析，笔者认为在新一轮大部制改革中，公务员总体上是持认同的态度，面对改革后的工作调整能较快适应并及时转变思维习惯和工作方式，虽然工作强度有所提升，但大多数公务员对此都能坦然接受并做出积极的回应。需要注意的是，由于机构改革后的不确定因素冲击了既有的晋升制度，很多基层公务员对未来的职业发展感到茫然，大部制重组了职能相近或相关联的部门，强调扁平化管理，在客观上减少了领导岗位的数量，使得公务员在职业发展与晋升方面的压力增大。同时，由于在公共部门中薪酬福利与职级挂钩，在当今公务员群体工资普遍偏低背景下，改革对薪酬的调整也影响着基层公务员的满意度与认同度。在基于人口学变量分析公务员对机构改革认同度的同时，笔者重点关注了岗位变动对公务员群体心理的影响。进一步深化改革必须打破原有的利益格局[19]，势必会有一部分公务员的岗位比原来做出较大调整，并直接影响晋升和薪酬。当公务员对岗位变迁不满意时，对机构改革的认同度也会降低，这部分公务员的心理疏导显得尤为重要。

2018年以来，政府机构改革陆续在各地方政府全面推进，如何保障改革顺利落实是顶层设计者和实践执行者共同关注的议题。基于前期调研和具体数据分析结果，笔者认为，下一步推动政府机构改革应注意以下四个方面：

第一，做好机构改革的整体规划，上下联动，构建整体性格局。政府机构改革牵涉面广，利益结构复杂，历次改革都会面临执行时的阻力，而且以往地方政府改革中常呈现碎片化的现象，缺少宏观设计，致使机构改革缺乏长效机制，更容易激起普通公务员的恐慌和抵触。此次改革中央层面已做出顶层设计，国务院机构调整对地方政府机构改革具有重要的指导和借鉴价值，因此，在接下来的地方政府机构改革中，首先，需从职能对接的角度出发，兼顾地方特殊性，构建起宏观的改革框架；其次，需要多部门、上下级联动，确保改革的整体效果。改革不能一蹴而就，但也不能迟疑不决，各部门应联合发力，缩短改革的震荡期，尽快让改革后的工作步入正轨，为广大公务员的职业发展提供稳定的机制和平台，以期进一步巩固机构改革的成果，提升政府部门的工作效率。

第二，在机构改革推进的过程中，着重关注那些岗位发生变化且客观上存在一定落差的公务员群体的心理状况。政府机构改革的目标是优化政府职能，当前地方政府的内设机构存在诸如部门重叠、人员冗余、权责不清等问题，严重影响工作效率，大部制改革就是要将现有机构按照职能优化的目标进行重组整合。这个过程中，势必会牵涉众多人员岗位的调整，有很多优秀的公务员可能要为改革做出牺牲。根据调研，绝大多数公务员对机构改革在立场上是坚定支持的，但如果改革对当前的薪酬福利和未来的职业发展路径产生较大影响，他们也难免出现抵触情绪，严重的甚至会产生“为官不为”的现象[20]。当前在职公务员大多是历经重重选拔的高素质人才，如果忽视其在改革中的诉求，放任其不满情绪，将会严重影响改革的落实，降低政府的工作效率。在如今的人力资源管理中，心理因素已成为领导者关注的焦点，在机构改革的过程中，上级领导应及时发现、及时疏导岗位存在落差的公务员的心理情绪，关注他们的正当利益诉求，帮助他们转变思维，并协助他们做好情绪管理以及职业规划，提升对机构改革的认同度，从而将改革的阻力转化为推力。

第三，机构改革的有效推进需要根据工作属性提前安排好人员分流，厘清岗位职责，确保改革对工作造成的波动在可控范围内。工作职能的整合与人员的安排是政府机构改革中必须关注的两大议题。优化职能提高效率是机构改革的出发点和落脚点，但在改革过程中，往往由于规划时的不严谨以及实践操作问题，导致岗位职责模糊，影响工作正常开展。同时，这些问题也会影响公务员对改革的信心，延长改革震荡期，破坏稳定的运行机制。以往研究更多地关注改革后的效果[21]，而忽视了改革过程中的工作开展和人员调整情况，但这个时间段的工作安排和公务员的心理状态对后续改革推进所产生的潜在影响却不容小觑。缩短改革震荡期，确保改革平稳过渡，考验改革方案的设计，改革允许试错，但不意味着前期工作可以轻视。因此，改革部署要严谨慎重、提前调研、科学规划，尽可能清晰地匹配岗位和职能，确保在改革的调整期没有工作处于空白状态。职能的合理部署亦能提升公务员对改革的信心和认同度，进而有利于机构改革的平稳推进。

第四，结合公务员自身年龄、工作经验、学历等特点，安排匹配度较高的岗位。机构改革是对现有部门与人员结构的一次“精装修”，在遵照职级等硬性条件的前提下，应充分考虑结合公务员自身的特点来安排相应的工作。调研结果也证实，不同性别、工作年限、学历水平的公务员对改革的认同度存在差异，对工作的适应性、对工作强度的承受力也不同，因此在改革前需要对公务员的心理特点、工作适应能力等方面做科学调研，充分发挥数据作用，综合考量领导、同事的主观评价与个人的自我测评，从而使人员的安排既有“人情味”，又兼顾科学性。