改革开放以来中国城市社区制的形成及其推进机制研究

郭圣莉，张 良

(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海200237)

一、问题的提出

改革开放前，与计划经济相配合，我国城市管理是一种“主辅双线”结构，所谓“主线”主要指基于“国家—单位—个人”这一纵向体系所形成的管理系统；所谓“辅线”主要指以“街道—居委会—地区性组织”为主体的管理系统[1]。20世纪80年代末到90年代中期开始的市场化和城市改革，给“单位制”造成了基础性冲击，使“主线”发生困难，也为基于“辅线”的基层组织体制再造提供了历史性的机遇，“社区制”开始超越“单位制”登上历史舞台。

这一体制的出现既针对改革产生的各种问题，也建立在原有的体系与基础之上，形成了独具中国特色的“社区”，以及在此基础之上的城市基层治理体制。这一体制有效地应对了不同时期的“社会问题”，为经济改革提供了保障。同时，作为城市社会系统，也逐步发展出立基于社会治理规则的社会治理体系，取得了显著成就。概括起来如下：第一，构建了以党的领导为核心、以街居为组织基础的城市基层治理体系，保障了城市基本秩序，为经济改革和社会安全提供了基础，社区治理体系成为国家治理体系和治理能力现代化的基础性构成。第二，形成了完善的社区服务体系，为城市居民生活提供了基本民生服务和精神文化生活，社区越来越多地承载了社会建设、社会治理以及公共服务在微观层面的兜底功能。第三，形成了以政府主导下的社会组织与居民参与的基层社会治理体系①，使基层民主自治充满活力，又能有序有效地扩大群众参与，从而有效地推进社区治理和服务。总之，改革开放以来，我国城市基层社会基本形成了“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的社会治理体制，这一体制中，社区构成了基础环节。在此过程中，“社区”及其相关概念、体制、效果与问题在理论与实践层面一直受到密切关注，形成了丰富的成果。不过，这些研究多是将单位制与社区制作为发展的宏观背景，展开对社区制发生与发展的具体研究：一方面形成大量争论，如一些学者认为中国的社区建设是政府主导自上而下发生的，难以促进自主性的社会发育[2]；另一些学者则认为社区体制的形成是自上而下与自下而上的结合，包含着基于居民自治的体制创新[3]。另一方面，这些研究集中从社区功能的角度对组织、权力关系等进行微观研究，缺乏对社区制本身演变与发展的长时段总结，也缺少在此基础上对这一过程形成机制的研究。本文将我国城市社区制的形成与发展作为研究对象，将其视为我国改革开放总体演进的一个组成部分，以整体视角研究这一过程，对整个过程进行历时性总结，并结合经济发展和国家治理体系对其机制进行分析，问题包括“社区制”的核心含义是什么，它是自上而下设计的产物还是社会发展的自然过程，“社区制”的过程应如何划分，其一系列制度变迁的具体机制是什么，这些变迁的发生与国家的宏观政治经济、地方政府发展、基层社会治理生态以及民众意识发育等之间什么关系。

二、文献回顾与分析框架

(一)文献回顾

关于国内城市社区制的研究已有大量文献，主要集中在以下三个板块：第一，社区管理到社区治理的历史脉络。新中国成立以来的城市基层管理体制经历了从“单位制为主、街居制为辅”到社区制的转变[4]。计划经济时期的单位制为主的管理体制以行政性、封闭性、单一性为特征[5]。1986年，民政部首次提出“社区服务”概念，将其定位为在政府领导下，发动和组织社区内成员开展互助性社会服务活动，就地解决社区的社会问题[6]。20世纪90年代起，民政部为开拓民政工作提出了“社区建设”概念，意在推动全国范围内的社区建设与发展。此后，“社区制”取代“单位制”最大的问题是居委会的行政化现象以及社区参与边缘化的现象[7]。第二，社区治理体制研究。在我国基层社会体制由单位制向社区制转变的过程中，众多学者在总结各地创新实践经验的基础上，围绕着“国家与社会权利关系”这一核心问题分析了我国社区体制创新之路，其中，汪波提出了“行政、统筹、自治之三元复合体制”，认为社区管理体制的核心问题在于结构(机构)职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置[8]；陈伟东则主张，建立一种以社区自治为基础的社区治理模式，实行行政调控机制与社区自治机制结合、政府行政功能与社区自治功能互补、行政资源与社区资源整合、政府力量与社会力量互动的具体运作形式[9]；李友梅将社区建设梳理为两种不同的理论取向，“基层政权建设”取向和“基层社会发育”取向，并指出这两种理论取向的基层社区治理过程[10]。一些学者认为，社区建设是自上而下国家建构的产物，如朱健刚认为，社区建设是政府主导的，以社区制度建设为方向的城市管理组织体制改革，促成了街区内的行政权力由虚拟状态向一级政府实体化的转变[11]；杨敏进一步指出，中国的社区建设是国家治理的单元[12]。另一部分学者则持有不同观点，认为自下而上的改革也可以培育社会，进而推进治理体制改革[13]。同时，社区建设内在地包含着自主性的发展。比如，始于2005年深圳的“居站分离”改革，其动机在于试图解决城市基层社会中“行政整合过度与社区自治能力不足”的问题[14]，目的是为了加强城市基层治理社会治理的自主性，吸纳社会力量参与基层治理，转变政府职能。第三，社区权力格局及社区治理结构的研究。住房商品化带来的社区权力变革使社区权力结构受到很大关注，在业委会出现伊始，李友梅就率先提出了社区权力的“三驾马车”，认为其开启了中国社区多元化治理的时期。不过，“三驾马车”隶属于不同关系体系，缺乏有机整合和协商合作机制，也会造成社区权力的割据[15]。随着业主维权行动的持续涌现，对业主集体行动和业主政治参与的分析开始出现[16]，一些研究者也关注这种维权对社区治理结构的影响。石发勇的研究表明，业主委员会的崛起为业主提供了社区治理正式参与渠道和社区合作平台，促使街区权力结构从国家行政机构单方面操控的集权型转向多元分散型，从而有效促进了基层治理，但也在业主中出现了派系斗争[17]。业主维权还带来了市民组织化的力量，影响了社会治理的格局，一些业委会提供了组织动员资源，比如业主的社会网络[18]、业委会联合协会的支持[19]等。

这些研究理论众多、案例丰富，从宏观框架上可以分为两大类：一是国家中心视角；二是社会中心视角。这两者主要是出发点的不同，并不代表研究者的立场。前者将社区制及其建设过程视为国家控制、管理社会单元的结果，强调公权力(中央、地方政府，政党等)以现代国家建设为目的[20]，为创造一个可治理的社会而对社区进行渗透，从而成为社区治理最为重要的行动者[21]，并主导社区治理的大部分结构、机制与过程，形成了社区居民、社会组织对公权力的合作与服从，这在本质上强化了国家对基层社会的控制，是国家原有城市治理模式的延续而非转型[22]；后者则是市民社会研究在社区治理场域中的体现，认为城市社区的生成与发展改善了基层社区治理和中层城市治理的绩效[23]，尤其是社区自治的发展促进了国家—社会权力结构的变化，为人民民主奠定了一定的基础[24]。如果社会组织继续在社区治理参与中成长，那么，这将会进一步促进市民社会的成长[25]，从而发展出具有自身独立性，能够与公权力、市场之间良性互动的现代社区[26]。随着社区治理的实践发展，“社区合作共治”成为一种新的社会治理模式，合作治理也成为一种新的理论框架，学者开始强调合作治理对于推进我国社区治理结构优化、破解当前社区冲突、实现社区善治的意义[27]。

这些研究在方法上以描述性分析、案例研究以及部分的定量调查和实证研究为主，由于多局限于一时一地的实证分析或总结与政策分析，难以统合改革开放以来的城市社区制的宏观变迁。事实上，我国社区从无到有、从陌生到获得普遍认可，不仅是政府主导的结果，更是整个改革开放发展过程的一个组成部分。相对于其他国家，我国的经济和社会发展不仅具有更强的国家性，而且具有系统演变的整体性。本文着眼于改革开放以来社区制形成与发展过程，从整体性治理的视角集中回答以下问题：改革开放以来城市社区的发展可以划分为几个阶段，阶段演进背后的推进机制是什么，与国家的改革开放进程有着怎样的总体关联。

(二)分析框架

整体性治理是在20世纪末新公共管理运动走向衰微而新信息技术又是在发展为政府治理创新提供可能的背景下出现。根据希克斯的定义，整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式[28]。事实上，我国近年来经常提到的“顶层设计”“城乡统筹”“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”等指导思想，都闪现着整体改革、系统变革的思想[29]。不过也有学者认为，整体性治理并不适用于中国。如尹浩、陈伟东认为，中国与西方发展阶段不同，西方资本主义工业文明发展已经百年，工业大生产初期出现的由传统共同体瓦解而导致的社会公共性消解问题已经得以解决，而中国受大工业生产、城市化进程等综合影响，在社会治理中，中国既有政府部门分割而出现的功能分散化、破碎化困境，也有社会自身碎片化带来的压力，因此，中国应通过国家构建整体性社区，从而建构出社会共同体[30]。在这里，整体性治理是被视为一种具体的技术方法，本文则将整体性治理视为一种国家治理的理论分析框架。

相对于西方发达国家，中国的特殊性不仅在于发展的阶段性，更在于特殊的国家治理体系。某种程度来说，中国治理体系的最大特征在于其整体性。现代西方国家的治理体系是分权式的，既有国家与社会分权，也有国家权力内部的分权，有政治与行政的分权。这保证了权力的规范运作和社会的自主运作，但也导致了协调性问题。古德诺在《政治与行政——政府之研究》中指出，政治是国家意志的表达，而行政则是这种意志的执行，强调政治与行政二分。但是古德诺提出政治与行政分离并非单纯地将这两种职能分开，而是强调实际政治需要要求国家意志表达与执行之间协调一致[31]，并进而提出了美国实现政治与行政协调的两种路径，即政治对行政的适度控制与行政的适度集权化。希克斯提出的“整体性治理”则主要是指行政内部的协调性，即应用新的管理理念和技术手段化解科层制内部，以及科层与社会系统之间的协调性问题。中国的治理也存在着碎片化的问题，但功能上、事务上的碎片化，中国各个治理子系统之间具有相当高的一体化和同质性。这种一体化不仅表现在不同的地区，也表现在不同层级的行政单位，表现在社会与国家的政治系统、行政系统、社会系统之间具有高度的一致性。从分化的角度说，类似于经典社会学家所一致认同的社会结构的“同质性”与“未分化性”。不过，中国共产党领导下的国家治理与传统社会的未分化特征不完全一致。传统社会是因为“社会生活的各个领域在功能和需要上缺乏自主性和互补性，没有形成以充分分工和自主发展为基础的、开放的自愿联合”[32]，所以才未分化，而中国共产党领导下的国家治理是带有一定规划性的，是以党及其指导思想为核心构建出来的整体性运转的体系。如果说西方发达国家的国家治理系统是建立在各个分化的子系统之上，以法律规定为标准，各自为政，围绕着法律规定运转构成的一个运行系统，中国的运行系统则是围绕着政党(党政系统)这一核心组织运行的，各个子系统均从属于同一核心、围绕同一目标而调整运转的运行系统。如果说前者是分化的系统，后者就是整体性系统。因此，国家中心视角、社会中心视角都不符合中国治理实践，从宏观上说，国家治理系统及其运作是整体性的，各部门、各层级没有真正的各自为政，也就不存在分化的子系统。

从这个角度说，本文所论的整体性治理与希克斯等人所说的整体性治理不在一个层面。后者针对具体管理(治理)碎片化问题，在理念上强调责任和公共利益，组织框架上强调无缝隙政府，在运行机制上提倡“整体性”服务，在技术运用上强调信息技术的重要性[33]。而本文的中国国家整体性治理体系是指中国各系统之间的关系，中国城市社区制正是在这一治理体系下形成和发展的，只有在这一框架下才能更深入地发现中国城市社区制的特征及其演化机制。

三、整体性治理视角下的中国城市社区制及其阶段划分

众所周知，社区制的出现是因为改革带来的单位制瓦解，使依托于单位的城市管理体制不得不转向社区，从而形成了依托社区治理的新城市管理体制，即以“地区性组织”街道与居委会为组织基础，构建了基层的社区治理体制。然而，社区的出现不完全是“单位”瓦解的结果，从某种角度说，恰恰是因为要改革制单位才需要社区制，也就是说社区制的出现是为了服务于经济和社会改革，其后的发展也与这一目标分不开，特别是在改革开放之初我国社会保障体系尚未建立起来之际。不过，随着经济的增长和社会的发展，社区开始成为国家服务于居民、建立生活秩序的基础。也就是说，如果从国家整体治理的视角观察，就会发现社区制的出现及其演化是作为国家系统性发展与治理的一个支持系统，不同时期国家发展的条件及主要目标决定了社区治理的体制与目标，也使社区制呈现不同的阶段性。

学界对改革开放以来城市社区制演进的阶段有多种划分，比如，徐道稳从社区管理体制改革内容的视角将社区演进划分为三个阶段，即社区服务、社区建设和社区工作站的设立[34]；刘继同从城市社区发展与社区结构变迁的视角将社区演进划分为六个阶段，即普及社区概念、改革传统社区体制、建设新型社区体制、完善新型社区组织、发展社区服务体系，以及真正以人为本，全面发展社区居民能力、潜能和实现社会发展现代化阶段[35]；袁方成等从政府与社会的行动过程的视角将社区建设划分为“行政化阶段”与“行政化与社会化结合”两个阶段[36]。可见，这些学者对社区治理发展阶段划分的依据是以社区自身的演进。本文从整体性治理视角，即社区制所服务的大系统的目标与内容视角对社区治理的演进过程进行划分，将社区制演进划分为三个阶段：一是社区服务阶段；二是社区建设阶段；三是社区治理阶段。这三个阶段的主要目标各有不同：社区服务阶段是改革开放初期，主要是提出“社区”概念，初步构建社区制框架，实现对单位制的功能替代，为城市经济社会体制改革铺路；社区建设阶段是社区制的探索与形成阶段，其目标是通过建立适合的社区治理体系解决改革中的各种问题，保障城市经济改革的深入与经济持续增长；社区治理阶段则是社区制的改革与探索阶段，目标是构建新型社区治理体制，解决社会性问题，构建社会秩序和安全，服务于国家的整体安全。

(一)社区服务阶段(1986—1999年)

民政部借鉴我国香港地区的经验，在1986年首次提出了“社区服务”概念。1993年，民政部联合14个部委发布《关于加快发展社区服务业的意见》(以下简称“11号文”)，从社区服务定义、目标、服务标准、支持系统等角度初步界定了社区服务在中国的方向与体系。11号文的出台标示着社区服务已经超出民政部一家职能，获得多部门的认可，社区服务政策开始在全国开展。这一阶段的突破性成果是社区概念的提出与普及，以及初步建立起了社区的体制框架，社区制开始逐渐替代单位制。之所以发生这一制度继替，肇始于改革开放初期社会结构转换凸显的经济问题。20世纪70年代末到80年代初，全国有1500万“文化大革命”期间上山下乡的知识青年以及其他因落实政策而返城的人员，这构成了巨大的就业压力。更大的挑战和回应过程出现于90年代开始的市场导向的国有企业改革。据统计，1990年实行合同制的工人数为1702万人，占全国职工总数的12.1%，到1996年合同工人数上升到7580万，占总数的51.1%。不仅如此，传统单位组织外就业的职工人数也从1992年的282万人上升到1996年的942万人[37]。原来由单位承担的社会服务事项逐渐转移到社会，给城市行政管理尤其是基层治理带来了巨大的挑战。民政部门接管基层政权建设后，敏锐地察觉到城市基层社会变化所具有的意义，开始将原来仅面向特殊群体服务的社会保障制度与“社区服务”结合起来。

发展社区服务来解决经济问题的政策由民政部制定，政策的实施过程也是由民政部主推。当时，民政部在各地召开会议，邀请专家和地方民政部门的基层工作人员开展座谈会。1987年，在武汉市召开“全国城市社区服务工作座谈会”，决定开展以民政对象为服务主体的社区服务，提出建立具有中国特色的社区服务系统。1989年，民政部发文《关于印发全国城市社区服务工作经验交流会议纪要》，总结交流两年来城市社区服务工作的基本经验，研究了当前和今后一个时期开展社区服务的主要任务和具体措施。在11号文出台之后，吉林省快速跟进，民政部及时加以转发，之后又发布了社区服务的标准，建立社区服务示范区，具体推动了社区服务的开展。北京被认为是社区服务发展较早的地区，但从时间上看，北京市社区服务的启动与发展都是在民政部文件发布之后，甚至还在其他地方之后，但北京的地利以及经济能力使其很快成为一个发展先进地区；西部和一些地级市开展社区服务则要到1990年代晚期，甚至到21世纪初期。

社区服务的政策实施基本满足了当时国家通过建构社区服务，满足基层福利、就业等经济需求的效果，但也存在功能限度。在政府财政支出的约束下，早期的社区服务所需资金主要依赖居委会自筹。这种自筹性社区服务减轻了政府财政困难，因而得到政策支持，居委会所费不多就可获得一定收益，补贴日常经费之不足，受此激励源源不断地供给了更多的服务。但是，居办经济的谋利倾向与社区服务的公共性存在一定冲突，经过激烈争论，1996年后居委会终于被要求与“三产”脱钩，代之以政府财政性补贴。从而，居委会的自治性进一步削减，管理性地位进一步加强。伴随城市改革进程的推进，政府对社区愈发寄予厚望，管理重心下沉，但是显然社区服务政策无法进行整体性的管理，不能也不宜承担如此多的内容。社区服务政策面临当时新的问题挑战，需要进一步调整，在国家大政方针政策要求下，结合当时各地方的创新做法，民政部再次提出了社区建设。

(二)社区建设阶段(2000—2011年)

社区建设阶段是社区制的探索与形成阶段，强调对更广阔视域下的城市体制改革带来的社会管理职能增加的负担，服务于经济发展。这一时期的标志性文件是2000年中共中央办公厅和国务院办公厅转发的民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》(中发办〔2000〕23号文件，以下简称“23号文”)。这一文件对社区建设的指导思想、基本原则、主要目标以及方法任务等做出了政策指导意见，强调“努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力”。伴随23号文的落实，社区建设运动在全国各城市中轰轰烈烈地开展起来。

从实践上看，社区建设的发生与20世纪90年代中期以国企改制为标志的城市改革迅速推进密不可分。据统计，1999年非国有制经济在GDP中贡献份额约占64%[38]。相比社区服务阶段，社区建设阶段的单位制瓦解进一步加速，“单位”瓦解过程中剥离出来的社会管理职能迅速涌入了政府和社会，但是新的城市基层社会管理体制又尚未健全，新旧交替带来的体制空白导致剥离出来的社会管理职能无处附着。同时期，城市吸纳了大量的农村剩余劳动力进入城市，据农业部统计，2001年中国有7800万农村劳动力外出打工，同比增长5%，占农村劳动力总数的16.3%。如此庞大规模的人口进入城市，带来的社会保障、公共服务等问题更是给城市基层治理提出了严峻挑战。城市基层的社会基础发生了质的变化，但是上层的政府管理体制却没有改变，依然保持市、区的行政建制，伴随单位制的瓦解，上级压下来的千条线的任务从单位枢纽中嵌入社区。当然，如此大量的管理任务下沉到社区，社区服务政策显然已经无法解决当时的社会问题，民政部借用联合国援助第三世界发展中国家的社区发展理念，出台了社区建设的相关政策。

社区建设适应了急骤变化的社会情境，进一步推进政策扩散，其较社区服务更为复杂。在这一阶段的政策制定过程中，地方政府发挥作用的权重明显上升，出现了“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”等，并作为典型模式得到推广(具体三类模式的特征比较见表1)。

表1 三类社区建设模式特征比较

从总体上说，三类模式都代表着一种自上而下设计的、由行政实践主导的城市管理创新方式，因而同大于异。模式之间的区别不具有实质性，所谓政府主导与自治之间的区别更多是出于理念上的期许。社区建设发展至2011年，已经基本完成了当初政策设定的目标，实现了这一阶段社区建设的部分政策期望，即在5—10年的时间里，建立起以地域性为特征的新型社区，构建新的社区组织体系；推进社区服务向社区公共服务转变；建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制等[39]。社区建设模式作为一个过渡性的概念，已经基本完成其阶段性的历史使命。随着改革深入和社会发展，专业性社会机构以及各种社会组织的出现，在政府购买服务和创投等政策支持下，各种社会力量开始介入社区治理之中，在深圳、北京、上海等地出现“一核多元”的治理模式，主要方式是在党组织发挥领导核心作用下与社区各个主体共同合作来实现治理[40]。在这种模式中，党组织发挥“枢纽型”作用，采取组织渗透或设定联席会议议程的路径来引导各类主体参与社区治理[41]；整合居委会、社区工作站、民间组织、驻社区单位、企业和个人等多种参与主体，引导多元主体坚持共同参与，充分发挥社区各方面的力量。此时，社会分化加剧，社会矛盾、安全事件等有激化现象，如何进一步整合各方力量，促进社会参与，支持社会成长，化解社会矛盾，建立社会安全系统成为新时代的任务。社区建设政策主导范式已经无法适应新的社会问题的挑战，需要对其进行调整，建构新的政策范式来更新。

(三)社区治理阶段(2012年至今)

2012年，党的十八大首次把“城乡社区治理”写入党的纲领性文件，标志着社区治理的政策范式已经上升到国家高度。社区治理体系和治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的基础性构成，其内涵也较传统的管理和服务有了根本性的转变和提升。社区开始服务于社会自身，着眼于社区自身发展，并不再以经济为中心而是转向了社会发展和国家安全。

这是因为随着经济增长，物质基础夯实，社会主要矛盾发生了变化，开始成为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。城市居民的生活需求更加多元化，消费结构升级，单一的行政逻辑已经无法满足社区居民对公共服务的多样化需求。伴随着住房商品化的推进，房屋自有率快速增长，居委会、物业、业委会、开发商、业主等多元主体的利益分化给国家统合带来挑战。另外，政府购买社会组织多年来，探索出了政社合作互动的丰富经验，社会组织真正地参与到社区服务供给中来。伴随社会组织力量的注入，街居体制逐步规范，建立了新型工作机制，如南京的“四位一体”社区减负增效治理改革、江苏太仓的政社互动、浙江宁海36条、武汉和成都的“三社联动”、重庆南岸区“三事分流”社区治理创新、济南的“四社联动”等。这些创新的核心着眼于行政与社区的有效衔接，通过规范行政权力加强社区自治，并引入项目制和社会组织，打造新型社区治理的机制。

四、整体性治理视角下社区制发展的演进机制提炼

过去学界较少研究关注社区制发展的推进机制，推进动力研究主要集中在经济发展领域，政府被视为“企业家政府”或追求政绩的理性选择者。社会治理绩效因其难以衡量且与经济关联度少，较少获得系统性研究。但是，这是一个值得追问的问题。社区制从无到有、不断深化的过程有其内在逻辑，从以上阶段分析可知，每一个阶段均是由国家标志性文件启动的，那么，政策主导者的政策依据是从何而来？中央与地方、地方与基层之间是何关系？社会创新绩效既然难以体现，激励效益不明显，那么，地方社会创新的动力是什么？本文将这些问题结合总体的历时性过程，放在国家整体性治理视域下从整体治理的角度观察。社区是国家治理系统的基础环节，国家治理的主要目标是经济发展、国家安全等，并为此制定各种大政方针，而各级部门、地方政府以及基层单位均需在此大政方针下，结合各自的职能创新性地完成任务。这是中国社区发展的制度变迁根源。

从这个角度看，中国社区制带有很强的从属性和工具性，其发展本质上归属于国家整体治理的一部分，根据不同时期的任务目标形成不同体制，并随着国家的发展成长将自身向前推进。因此，不同时期，问题不同，全国性政策制定者在中央层面，问题发现者以及主导应对者在不同的地方，不同主导者提出的应对策略(社会创新)会根据管辖范围，在不同层级、不同地点进行试验和学习传播。中央则根据策略的有效性将其中的部分上升为国家政策，全面铺开，推动社区制进入下一个阶段。随着旧问题的解决，新问题出现，面对新问题的主导者又会出现。如此一来，面对宏观层面社会转型出现的现实问题，这些不同层次、不同地方的行动者出于各自的目标，在各自的结构约束和资源条件下，运用政策、资源、命令、示范、竞争、激励、迎合、选择性执行等治理技术，在彼此的互动过程中调整行为策略，来实现各自的目标。同时，社会情境还会改变参与治理的行动者的目标和策略。如此，社区制实现从简单的社区服务走向社区建设、社区治理的更新。本文通过对社区制的纵向与横向的全面分析，提炼中国社区制演进的四个机制，具体如下：

(一)政策与示范——社区制演进的中央推动机制

这一机制体现在社区发展的各个阶段，但在启动期尤为显著。社区作为一个概念在中国出现及传播，民政部功不可没。改革开放之初，社区尚不为人所知，民政部率先提出社区服务，推动了社区在中国普及与发展，并使这一概念进入中央和地方层面，逐步为整个社会所认可。其具体方式为政策先导，实施“一手抓实验(示范)，一手抓研究”的工作方法，反馈修正，形成正式的政策文本，并上升为国家政策进行推广。首先，民政部通过政策进行社区倡导，并通过与地方合作，以在地方设立社区服务、社区建设实验区为突破口。其次，民政部联动其他各部，将社区政策上升为国家政策，推动了社区建设在全国的开展。如11号文初步界定了社区服务的内容和体系，致力于打造社区服务体系的基本框架，标志着社区服务上升到国家层面；社区建设同样肇始于民政部，23号文标志着社区建设概念被中央和国务院认可，这证明了以民政部“一手抓实验(示范)，一手抓研究”工作方式的有效性。总结之，政策与示范是指相关政府部门在工作过程中敏感地察觉到城市社会变迁中出现的问题，以相关讲话、精神、政策加以引导，同时建立试验区、示范区进行总结推广，之后再上升为国家政策。一些具体政策则直接来自于民政部的要求，如居民委员会的直接选举就是在民政部的要求下形成了一项形式化的任务。这一路径同时还包含着横向拓展机制，即中央多部门的合作机制。如随着社区定义与框架的确立，以及单位职能的进一步剥离，社区在中国的内涵和外延不断延伸，这个过程中其他相关职能部门发挥了类似民政部的关键性作用，作用路径也类似，即先由职能部门探索、发布指导性文件，之后进行试验、示范，再上升到国家层面的政策与法律法规，对地方形成明确要求。这种横向上以民政部与多部门联合为中轴、纵向上以地方政府推动为主体的方式，推动了社区事务的不断扩张。

(二)问题导向与学习创新——社区制演进的地方创新机制

社区从总体上来说是在中央层面的要求下起步的，但就具体实践来说，却离不开地方的具体实践及其经验。特别是当社区制框架基本确立后，随着改革深入，地方尤其城市政府是社会问题的直接面对者和具体问题的解决者，因此，很多具体可行的方案是由地方先行先试。如目前普遍实行的“二级政府、三级管理、四级网络”是由上海率先提出，因其有效性得到各地的学习而推广开来；网络化则是由北京东城区率先试验的；社区工作站、居站分离是以深圳的试验最为突出；目前的社区基金会则始于深圳的桃源居。如果说地方上的试验体现了地方的现实需求，即以解决问题为导向，但在社会创新的激励和国家政策文件的指导下，以问题为导向的地方试验都需要经过理论化提升，在获得国家背书后得以推广。除了国家层面的推广，社区在中国的实践与发展还有地方之间的学习创新机制。社区是一个新事务，从概念、定位与框架都有一个摸索普及的过程。各地展开社区建设，特别是早期在中央政策的要求下，或者被纳入民政部的社区建设试验区时，各地共同的开展方式都是出去学习其他地方的先进经验。如当年的上海模式并不受民政部和学界青睐，被认为过于行政化，但现实中“二级政府、三级管理、四级网络”却迅速推广而来，就源于这一模式的有效性得到各地的学习模仿；而受到民政部特别推崇的沈阳模式、江汉模式等，从广度到深度上的扩展都相当有限。不过，各地的学习并不是机械的，地方存在着各自的特殊性，同时社会领域也存在着竞争关系，其他地方的经验很少能够完全照搬照用。各地往往会在学习之后，结合本地进行一些创新，因此，社区在地方的实践创新与扩张具有地方自主性创新的特征。

(三)专家与民间精英——社区制演进的微观创新机制

在中国社区发展实践与体制改革的过程中，自始至终均有专家学者的身影。在社区服务阶段，民政部在各地召开座谈会时均邀请专家进行研讨，如在取消居办经济中，专家建议就影响很大。在社区建设阶段，专家的总结对各种模式的形成与推广起到了至关重要的作用，如沈阳模式、江汉模式等，从设计到推广都有专家的介入。实践部分从问题出发的做法往往需要专家学者进行经验总结，进行理论化概括，形成新概念和可推广的模式。到社区治理阶段，专家就从人文社会科学领域扩展到了建筑设计等领域，如成都和上海嘉定的社区营造、上海杨浦的社区规划师、北京的清河试验、大栅栏社区营造等。社区创新实践的另外一个行动者来源是社区里的精英，即不同阶段不同地方的居委会干部、社会组织成员、社区居民等。如目前在上海实行的居委会“三会制度”(1)“三会”，包括听证会、协调会和评议会，“三会制度”即“事前听证、事中协调、事后评议”。，就始于20世纪90年代末上海原卢湾区五里桥街道，原桑城居民区党总支书记魏桂花回忆，这一制度是为了破解工作难题产生的。此后，五里桥街道进一步创新发展了与“三会”制度配套的“三制”(2)“三制”，即听证会配套公示制、协调会配套责任制、评议会配套承诺制。、新“三会制度”(3)新“三会”制度，即在“三会”前置阶段，设置议题征询会、民主恳谈会、监督合议会。等，对谁来自治、自治什么、如何自治等社区治理问题进探索。2017年，“三会制度”被写入《上海市居民委员会工作条例》。

(四)党建引领——社区制演进中党的领导与整合机制

纵观社区发展的历程，党的领导始终是社区发展的核心保障。党的领导落实到基层社区，最重要的特征表现为基层党建的引领与整合机制。一方面是党的组织性领导，即在社区层面建立党的领导的组织体系。党组织推动城市基层社区治理首先就是推动党组织体系在基层的全覆盖。2004年，《中共上海市委关于加强社区党建和社区建设工作的意见》首要目标就是社区党建全覆盖。2006年，明确将街道党工委统一调整为社区(街道)党工委，并按照社区行政组织、驻区单位和居民区“三条线”覆盖党组织。在具体工作过程中，党组织体系全覆盖的基本方法包括：推动两新组织党建；推动党员在居住地报到的“双报到”机制；梳理党的组织体系，形成“社区党工委+社区行政组织党组/社区综合党委/居民区党委”的“1+3”机制(2014年调整为“街道党工委+行政党组/社区党委”的“1+2”机制)。此外，还有结合实际组建“网格党支部”“小区党支部”“楼宇党支部”“商贸市场党支部”“QQ( 微信) 党支部”等，确保基层党组织建设的全覆盖，基层党的工作的“不留白”。另一方面，通过党的组织与方针，有效地整合条块，并在行政系统与社会组织之间搭建整合的平台，充分保障社区治理的方向性和有效性。上海党建发起的凝聚力工程，以深化拓展区域化党建为重要抓手，着力构建新的社区治理格局。打破行政隶属壁垒，拆除相互封闭藩篱，整合条块，打造多层次、扁平化、融合式组织平台，由“以街道为主”向“做实街道、两头延伸”提升，各区普遍建立“区、街道、居民区”三级党建联席会议，整合、吸纳驻区单位协同参与社区治理。一些地方探索基层党建整合社区服务功能，搭建整合平台，提升社会组织活力，通过采取“政府购买服务、公益创投服务、慈善捐赠服务、义工志愿服务”等形式，以群众需求为导向，推动“三社联动”，让社区搭建平台、社会组织运营、社工提供服务真正联动起来。各地探索健全以党组织为核心的新型城市社区治理机制，通过建立健全居民议事会、民情恳谈会等制度，整合群众诉求，推动居民自治良性互动。

在利益主体日渐多元的现代社区中，充分发挥基层党组织的引领和整合功能，通过社区党组织统合社区中的不同利益组织，协调各种利益群体之间的矛盾，对于夯实执政党执政基础具有重要意义。基层党组织是整个党的组织体系的重要基石，是党在社会治理中的桥头堡。在基层党建的创新引领下，各地社区大力推动“一核多能”的社区服务创新；在党组织发挥领导核心和战斗堡垒的作用下，延伸拓展多项服务功能，即系统服务功能、自我服务功能、引导服务功能、治理服务功能、文化服务功能、智慧服务功能、依法服务功能。并且，全面提升基层党组织在在区域内整合资源和组织动员能力，形成齐抓共管社区共治的强大合力，探索“区域统筹、资源整合、服务联动、共建共享”的区域化融合发展之路。基层党建的发展不仅是社区治理发展中的核心，最关键的价值在于通过党的纵向整合和横向协调，有效地整合各方资源，协调各方的利益，凝聚党心，服务群众，着力改善民生，提升了社区党组织的治理服务功能，维护了社会稳定，保障了城市管理体制改革的有效推进。

五、结论

城市社区体制的演进是改革开放以来城市新治理体制过程中形成的，其具体形成过程是问题的产生—解决—再生产的过程，问题既有宏观社会转型带来的全国普遍性问题，也有局部地方性的问题；既有经济问题也有社会问题；在此基础上形成的政策既有以经济发展为中心的，也有以社会建设为目标的。不同时期主要问题和目标不同，形成的社区治理政策和具体方式就有阶段性的区分。而社区自身的发展使其自身成为整体性治理的基础环节，也为其自身进入新的阶段打下了基础。从具体过程来看，中央政策文件始终是推进全国进入新阶段的标志性事件，但具体的启动者则有不同。如改革开放初期，民政部因为负责政策托底和基层建设，因此成为社区服务的主导者，其担当社区服务的启动者，经多方合作，对这一阶段的发展方略进行提炼，建构出政策范式，集中力量解决经济发展的问题。进入20世纪，即社区建设阶段，改革开放已经多年，社会矛盾与问题累积，社会治理压力转向地方政府，从而使地方政府成为社区创新与改革的启动者。地方政府在压力传递与问题导向下，针对问题不断创新实践，并结合模仿学习发展出本地模式，逐步扩散经验。其中的典型经验经治理网络传导到宏观层面，得到地区和全国性推广，如上海“二级政府、三级管理、四级网络”的提出成为全国城市管理和社区建设的新框架。社区治理阶段则直接源于国家大政方针，标志着国家治理的整体性进一步提升。党的十八大正式提出国家治理现代化，社区治理也进入了新阶段，这说明这一阶段针对的问题发生了质的变化，需要以社区自身发展为目标进行整合。在整个过程中，伴随着单一行政体系的弱化，社会力量的发育和参与，党的引领发挥着越来越重要的关键性作用。在具体过程中，则类似于经济体制改革创新同样的模式，即改革没有一个事先设计好的“一揽子的改革方案”，已出台的改革措施及改革强度是针对经济运行中出现的问题和社会承受能力所确定的，具有“摸着石头过河”的基本特征，伴随渐进性改革的推进，改革的目标愈益明确[42]。可见，无论是经济发展阶段还是社会建设阶段，社区均是在整体性治理框架下发展起来的，且具有实验性和渐进性。从社区发展来说，其阶段演进过程中的治理创新既有中央自上而下推动的，也有地方创新经国家背书后再推广的。社区发展的目标则随着经济改革与国家治理体系变迁而不断调整，在社区服务与社区建设的阶段，以服务于经济发展为目标，而随着财政情况的好转、政府职责的变化，社会主要矛盾发生变化，社区发展的目标调整到了民生，开始致力于社区自身的秩序与服务，以及社会治理与国家安全，服务于“以人民为中心”，充分体现出其作为国家整体性治理基础性一环的功能。因此，中国城市社区制既有工具性也有主体性。