精准扶贫视角下提升我国农业保险财政补贴效率研究

王 晓 红

(中国社会科学院 金融研究所，北京100028)

当前，我国精准扶贫工作进入关键期，通过农业保险和财政补贴支持农业持续性发展是精准扶贫的重要内容。针对农业保险补贴政策，近些年的中央1号文件都强调要不断完善农业保险财政补贴机制，提升农民抗风险能力，以保证我国粮食安全、增加农民收入、增强精准扶贫的动能。2020年是我国“脱贫攻坚”的最后一年，不断提高农业保险财政补贴效率对于实现2020年贫困人口全面脱贫的战略目标具有重要意义。

一、农业保险财政补贴推动精准扶贫机制分析

农业保险财政补贴可以提高农民抗风险能力，具体内容是政府通过财政补贴使农民负担得起较高保险费，既减轻农民负担，又鼓励农民从事农业生产。

(一)农业保险是帮助农民分担风险的重要路径

一方面，农民以农业为本。农民实现脱贫从根本上还要依靠所在地区的自然禀赋，有选择性地开展种植业、养殖业，并在此基础上拓展产业链(如生态旅游+养殖、农产品精深加工等)。另一方面，农业生产面临较大的自然风险和社会风险。随着经济的发展，农业生产资料价格在不断上涨，导致单位土地创造的利润不断下降，因此，在面临较高的不可抗力风险情况下，农民进行农业生产的积极性不断降低。农业保险是帮助农民分担风险，提高其从事农业生产积极性的重要方法，因此，大力发展农业保险已经成为促进我国农业发展的一项重要内容。据统计，2017年我国农业保险承保主要农作物21亿亩，约占全国播种面积的84.1%；受益农户5388.3万户次，同比增长17.8%[1]。由此可见，农业保险在我国已经有长足的发展，尤其是种植业保险的参保率和受益农户规模已经达到非常高的规模，这对于保证农民收入的可持续性具有重要意义，但种植业之外的农业保险还有待进一步拓展和强化。

(二)农业保险财政补贴是提高农民保险消费能力的重要支撑

农业保险在促进农业生产、提升农产品质量及提高农民收入方面发挥着重要作用，但农业保险具有高成本、高赔付及高风险特点，对于普通农民来说，要想达到预期的高赔付标准，需要先期投入较多资金，这对于收入较低的农民来说是很大负担[2]。因此，为了保证农业生产的稳定，政府需要建立农业保险财政补贴制度，为农民购买农业保险提供资金支持，唯有如此，才能使农业保险发挥应有的作用，提高农民从事农业生产的积极性。从这个角度看，农业保险财政补贴是解决“三农问题”不可或缺的一项制度安排。

(三)农业保险财政补贴助力精准扶贫战略实施

农业保险财政补贴对于提高农民的净收入，助力精准扶贫发挥了较大作用。当前，我国农业保险财政补贴已经成为一项连续性的制度安排，在我国精准扶贫战略实施中发挥着重要作用，其优势在于：一是农业保险财政补贴的资金来源为地方财政和中央财政，资金来源保障有力；二是农业保险财政补贴制度在实施过程中可以发挥筛选作用，助力精准扶贫战略实施；三是农业保险财政补贴可以更好地把市场同计划结合起来，为完善精准扶贫制度提供更多参考。从现实角度看，农业保险财政补贴制度与精准扶贫制度相辅相成，二者相互配合，对农民增收、农业发展发挥了巨大作用。

二、影响我国农业保险财政补贴效率的因素与地区差异性分析

影响我国农业保险财政补贴效率的因素主要有经济发展程度、市场发育程度、不可抗力因素、农民自身因素、道德风险因素等，这些因素对农业保险财政补贴效率产生重要影响，并在不同地区表现出差异性。

(一)影响农业保险财政补贴效率的因素分析

1.经济发展与地区性差异。我国农业保险财政补贴实行的是中央和地方政府根据农林牧副渔险种的需要按比例分担原则，并且兼顾了地区性差异。例如，我国中西部省份对于种植业保险各级财政补贴至少65%(中央财政补贴40%，省级财政补贴至少25%)，东部省份对于种植业保险各级财政补贴为60%(中央财政补贴35%，省级财政补贴至少25%)[3]。这充分说明两个问题：一是地方政府经济实力对于农业保险财政补贴效率具有重要影响。如果地方政府财税收入少就无法满足省级财政补贴预算，会在一定程度上影响农业保险财政补贴规模。二是地区性差异是影响农业保险财政补贴效率的主要因素。我国东部地区经济较为发达，中西部地区经济相对落后，地区性差异导致农业保险财政补贴效率因地区不同出现差异。

2.市场经济发达程度。市场经济较为发达的地区往往服务业、金融业、制造业较为发达，市场经济较为落后地区往往第一产业比重较高[4]。并且，市场经济发达程度越高，当地政府市场意识越高，对于农业保险推广的力度就越强。同时，农民自身的市场意识也会影响农业保险的普及和推广，并直接影响农业保险财政补贴效率。从某种程度来说，市场化程度越高，政府就能更好地利用市场来完善农业保险财政补贴这一政策，从而提升其效率和质量，但究竟市场化程度对农业保险财政补贴效率产生多大影响，还需要通过数据分析并加以地区性比较来予以验证。

3.不可抗力因素。不可抗力因素主要包括自然灾害、经济系统风险以及国际环境不确定性等，例如，自然灾害(干旱、冰雹、洪水、地震等)会对农业生产带来重要影响，这些因素直接影响农民购买保险的意愿和未来持续投入农业生产能力[5]。同时，不可抗力因素会影响参保农民索赔难度和最终获赔金额，加大保险机构和政府面临的风险，不利于提高财政补贴的综合效率。

此外，经济性的系统性风险如金融危机、石油价格上涨也会对农民购买保险的意愿产生重要影响。国际环境的不确定如中美贸易摩擦引发的农产品价格异常波动等，也会对农业财政补贴效率造成影响。经济性的系统风险还会对保险机构和政府之间的风险分担比例产生影响，对财政补贴标准和覆盖率产生负面影响，最终都会影响到补贴效率。

4.农民投保意识。农民是否具有投保意识直接影响农业保险财政补贴效率，而农民是否具有投保意识又和农民所处地区的经济发达程度、市场化程度及自身受教育水平有关。通常认为，经济发达、市场化程度较高地区的农民和受教育水平较高的农民，其投保意识更强，但是投保意识能否转化为具体的投保行为，主要受到农民收入的影响。因为，虽然农业保险财政补贴对我国不同地区农民设置了不同的补贴比例，但我国目前施行的是自下而上的农业保险模式，即农民主动投保然后才能享受农业保险财政补贴，一般在投保农业险时农民要先行缴纳20%左右的保险费，这笔费用需要农民自掏腰包，如果农民的净收入低，即使有较强的投保意识也无法投保，自然影响到农业保险财政补贴效率。

5.其他因素。其他因素主要包括农户、中介机构、保险机构的道德风险和逆向选择[6]。道德风险主要表现在农业保险承保机构和农业办事机构人员通过虚假承包、伪造数据骗取国家财政补贴款，或者农业保险承保机构与村干部勾结套取国家财政补贴款等。这些骗取国家财政资金的行为既违反了法律，也直接影响到农业保险财政补贴效率。

逆向选择主要表现在农户参保和获得财政补贴后，可能并不专注于提高农业生产的实际效率，而专注于获得高额的赔偿，从而使保险机构面临较高风险。农户与保险机构、政府信息不对称情况下，农户个体素质存在的差异性最终会影响到农业保险财政补贴的效率，使政府的财政补贴没有发挥出支农惠农作用。

(二)农业保险财政补贴效率分析

农业保险财政补贴效率是指中央和地方的补贴到底能产生多大效果，可以使用DEA方法通过衡量投入与产出比例来度量[7]。本文根据2013年至2018年23个省(自治区、直辖市)的农业保险补贴效率数据，通过计算得到相关的投入产出指标数据，将数据带入DEA-BCC以产出为导向的模型，可以得到历年各个省份的综合效率值、纯技术效率值和规模效率值。为了方便分析，本文将各省份2013年至2018年的农业保险补贴效率值进行均化，目的是反映2013年至2018年这几年的总体效率值，结果如表1所示。

表1 东中西部部分省份农业保险补贴效率值

上述部分只进行了效率的静态分析，为了更全面地分析农业保险补贴效率，以下进行东中西部的比较分析。

1.综合效率分析。综合技术效率(TE)测量的是既定投入下的产出最大化。从表1可以发现,在23个省份中，北京的综合效率最高为1，为DEA完全有效，表明北京市农业保险财政补贴取得了很好的效益，投入产出效益好。东部其他省份的综合效率表现出较大差异性，例如，河北省的总体效率值为0.622，低于均值0.830，河北省作为农业大省综合效率不高的原因与农户整体数量多，财政收入低，无法更好地实施农业保险财政补贴政策有关，也可能与当地农业保险财政补贴政策实施透明度有关。

从区域分布来看，东部的综合效率最高为0.830，西部的综合效率其次为0.796，中部的综合效率最低为0.714。近些年，我国通过大力实施精准扶贫政策，使得中西部地区尤其是西部地区的财政补贴综合效率大大提高，区域间差异有所缩小。

2.纯技术效率分析。纯技术效率是指农业保险财政补贴制度建设和运作机制是否完善，农业保险运行模式、财政补贴标准以及补贴流程、补贴对象和补贴范围对于农业保险补贴效率具有重要影响。纯技术效率主要受到农业保险补贴制度及内容的影响，如农业保险运作机制、补贴对象的选择及补贴比例的确定等。从表1可以看出，相对于综合效率，纯技术效率较高，均值为0.963，这说明制度效率要高于规模效率，但23个省份中只有9个省份纯技术效率为1即完全有效，占比为39.13%，可见纯技术效率还有较高提升空间。具体看中西部地区，还有较多省份的纯技术效率值不到均值，有的甚至还在0.8左右，说明从制度层面来看我国农业保险财政补贴制度的内容及运行机制存在较大改进空间。

从东西部的横向对比来看，我国东部的纯技术效率最高为0.968，中部地区为0.964，西部最低为0.958，说明农业保险财政补贴技术效率和所在地区的政府治理水平和市场化指数有关。东部属于发达地区，市场化指数高，政府治理水平也较高，并且东部地区政府财力雄厚，导致在纯技术效率层面东西部地区存在一定的差异性。从时间维度来看，我国农业保险补贴的纯技术效率相对于规模效率一直处于较高的水平并且相对稳定。2013—2018年，在纯技术效率指标上，各省基本处于逐年递增的状态，说明在精准扶贫战略背景下省级政府对农业保险财政补贴制度越来越重视，不断完善制度运行机制，并取得了良好的效果。

3.规模效率分析。规模效率主要是指目前的产出状态对应的投入是否多余或不足。从经济学原理来说，随着经济规模的扩大，生产效率降低，致使规模报酬递减成为常态，因此，厂商必须寻求规模报酬的均衡点，边际利润等于边际成本时的规模报酬率最高，反映到数值上就是当规模效率等于1时边际利润等于边际成本[8]。从表1可以看出，我国农业保险财政补贴的规模效率远低于1，说明规模报酬效率还存在提升空间。规模效率与纯技术效率及综合效率具有内在关联性。制度设计的合理性首先会影响纯技术效率，但从长远来看也将影响规模效率。从规模效率数值来看，北京和天津的规模报酬效率均为1，这两地的纯技术效率也较高，说明纯技术效率影响规模效率。此外，规模效率高低与所在地区的政府财政收入有关，如果政府财政收入不高或者财政补贴占整体财政收入比例不高，都会影响到规模效率。

此外，道德风险、贪污腐败等外在因素能产生规模报酬递减效应。过高的规模不一定会提升效率，原因在于存在工作人员利益侵占、资金挪用等情况，因此，认真审查规模报酬递减背后的真正原因对于提高农业保险财政补贴效率也十分重要。

分区域来看，西部地区规模效率整体上高于中部地区，这说明西部地区的财政投入较少，仍然存在规模报酬递增效应。中东部地区规模效率低于西部地区，说明存在规模报酬递减效应，要避免财政补贴投入规模增大时资金被浪费的可能性，降低规模报酬递减效应。因此，中东部和西部省区都要寻求适度的规模，使财政支农资金发挥出最大的效用。

(三)我国农业保险财政补贴效率现状的整体评价

1.农业保险财政补贴制度仍需完善。从近年我国农业保险财政补贴制度运行情况来看，其效率正在不断提高，在保证国家粮食安全和提高农民收入、助力精准扶贫方面发挥了重要作用，但应该认识到，农业保险财政补贴还存在效率不高、各方协作不畅、农民保险意识不强、资金被截留挪用等问题，直接影响到财政补贴制度无法发挥出更大作用，未来要着重解决这些问题，使农业保险财政补贴制度日趋完善。

2.农业保险财政补贴效率省际差异明显。地区差异明显依然是我国农业保险财政补贴制度当前的主要特点，东部省区的综合效率高于西部省区，而西部省区的规模效率要高于东部省区。现实情况是，我国贫困人口大多集中在西部，充分说明农业保险财政补贴在西部省区存在投入不足情况。西部地区财政投入不足，加上当地农民的农业保险参保意识不强，将直接影响农民收入增加，不利于西部地区贫困人口的“脱真贫、真脱贫”。因此，西部地区必须加大对农业保险财政补贴资金的投入，优化制度设计，发挥出农业保险财政补贴在精准扶贫中的重要作用。

3.道德风险防范亟待加强。无论是纯技术效率还是规模效率，都会受到道德风险影响。农业保险机构中的极少数工作人员与一些农村集体经济组织、不法农民之间的利益串谋和勾结，严重损害了农业保险财政补贴制度的运行。近年来，关于农业保险财政补贴资金被别有用心的人套取的新闻屡见不鲜，严重伤害了农业保险财政补贴的效率，既给相关保险机构造成较大的负面影响，也使本来就捉襟见肘的财政资金更加紧张。因此，防控道德风险始终是摆在监管部门面前的最重要任务。

4.创新补贴模式助力精准扶贫。精准扶贫面临的诸多挑战中的核心问题是如何持续性地保证农民提高自身收入。农民从事的农业生产活动具有多样性和复杂性特点，面临自然和社会的多重风险，所以，保证农民的收入持续稳定地增加是精准扶贫中最重要也是最难的工作。农业保险对于保障农民收入稳定增加发挥着重要作用，国家通过财政补贴帮助农民上足农业保险，使农业保险具有了有别于商业保险的政策保险含义，能帮助农民规避自然风险和社会风险。针对农业保险财政补贴制度存在的漏洞，各级政府必须创新补贴模式，提高补贴效率，才能使精准扶贫工作顺利进行，确保全国的贫困人口在2020年如期脱贫。

三、发挥农业保险财政补贴制度效用助力精准扶贫的策略

我国农业保险财政补贴制度对于助力精准扶贫具有重要作用，针对农业保险财政补贴制度效率不高的特点和我国精准扶贫的现状，提出如下策略和建议。

(一)完善农业保险制度强化运行机制

1.结合实际，合理制定农业保险财政补贴的数额和范围。从以上分析来看，我国大部分地区农业保险财政补贴制度存在规模报酬递减，没有达到财政补贴解决“三农问题”最高效率。从理论上说明，一方面，我国目前农业保险财政补贴的规模已经达到相当大的程度；另一方面，说明农业保险财政补贴制度在实际运行中还存在诸多问题，导致投入与产出比例失调。因此，如何提高财政补贴单位投入的回报率成为亟须解决的问题。各地政府、农业部门应结合当地农业保险开展的现状，明晰存在的问题，结合当地农业发展实际和农民需求，及时地对农业保险补贴模式进行调整和完善。

2.各省区应该根据本地经济发展情况及地区差异，结合当地农作物的特点，加快推出更多接地气的农业保险产品，以满足各地农民多层次、差异化的参保需求。要将保费补贴与其他农业补贴相结合，确保农业保险的整体效用和必要的参保率；将农业保险财政补贴与当地生态环境保护、耕地保护等联系起来，积极引导生态农业、绿色农业发展。利用卫星遥感、大数据、GPS技术及无人机对农户的参保土地面积、生态保护情况及遭受灾害情况进行动态监测，提高财政补贴资金的使用效率，解决信息不对称问题。

3.建立多层次的农业保险补贴体系。农业保险公司要针对不同的农业生产主体、风险偏好以及农业保险需求等设置不同的农业保险产品，满足多样化的农业保险需求[9]。对种植面积比较少的散户可以推荐国家全额补贴保费的巨灾型农业保险，为农民提供基本风险保障；对产粮大县的新型农业经营主体可以推荐多层次的高保障收入型保险。同时，除了农业保险保费补贴这种补贴模式以外，各地政府还要创新提出其他类型补贴模式，如给予农业保险公司税收优惠政策，对农业保险公司实行经营费用补贴等，减轻商业保险公司在经营农业保险时面临的经济负担。同时，对同一地区的不同险种，财政补贴政策也要区别对待，如对大宗农产品类的险种要扩大补贴范围，逐渐提高投保率，更好地保障我国粮食安全；对具有地区特色农产品种植险种，也要给予差别化支持，以保障本地区特色农业发展，促进农民收入水平提高，最终提高农业保险财政补贴效率。

(二)建立审查机制防控道德风险

1.建立专业的监察队伍和有效的监察机制。当前的道德风险主要存在于政府工作人员与保险机构、保险机构与农户之间的利益勾结，建议在政府的主导下建立一支专业的纪检队伍或者将监察职能分解到政府相关部门，专门监察在参保、理赔过程中存在的贪腐问题。还要建立农业保险机构之间的相互审查机制，如在政府部门的监督下推行不同地区的农业保险机构相互审查，并通过有效的制度保障审查结果的客观性。保险机构最了解参保、理赔过程哪些环节可能存在问题，不同地区的保险机构相互审查更容易发现存在的“猫腻”，以防控道德风险。也可以在本地寻找非农业保险机构去审查农业保险公司，由于二者之间不具有业务关联性，审查队伍的独立性有保障，有利于发现参保、理赔过程中的利益勾结行为，防控道德风险发生。

2.建立专业的保险服务中介机构，充分发挥中介机构沟通政府和农民的作用[10]。目前，我国各省的农业保险财政补贴效率差距较大，地方政府对此项工作的重视程度显著影响着农业保险财政补贴效率。地方政府应该担负起责任，培养一批农业保险方面专业人才，并定期进行培训，提升农业保险从业人员的职业技能，扩充农业保险专业理赔队伍，保证农民受灾后能在第一时间得到优质理赔服务。优秀的农业保险中介服务机构可以帮助农民更好地了解农业保险，保障农民的利益，并监督投保和理赔环节，防止道德风险。

3.优化资金拨付流程。农业保险财政补贴制度主要是由政府组织，以商业保险公司为依托进行经营，中央和省级的拨付资金由省级政府负责，然后由省级政府和省级保险公司来结算。应取消市、县级政府承担的保费补贴资金，不仅能减轻市、县级政府的财政负担，还能减少资金的划拨环节，提高资金的安全性。由于农业种植按季收获，所以，农业保险财政补贴资金至少要做到按季结算划拨，才能使财政补贴资金及时到账，满足农业保险公司的资金需求。

(三)加大技能培训提高保险意识

1.加大农业保险知识的宣传。通过保险知识普及让农民了解保险的重要性，让他们知道参与农业保险是按照市场规则进行的一种自我保护。从国际范围来看，发达国家的农业保险已成为农民规避风险、锁定收入的重要方式，参加农业保险获得政府补贴也是发展中国家常见的保护农民利益的做法。要加大对农民宣传农业保险的力度，通过讲座、报纸、广播、电视、网络等渠道不断宣传，提高农民参与农业保险意识。

2.加强农民技能培训。精准扶贫的意义在于通过精准地寻找扶贫对象，培养其创收能力，实现其真正地脱贫。为了达到精准扶贫目标，除了鼓励农民参加农业保险以外，大力培养农民的技能也非常重要。提高农民的技能可以降低赔付风险和赔付规模，减小发生保险纠纷概率，从而提高财政补贴资金的使用效率。各地政府应在农民技能培训中发挥主导作用，组织高校、农业服务部门或者社会公益组织参与进来，通过各方协同做好农民技能培训工作，如农业院校可以通过组织学生下乡的方式帮助农民提高生产知识，公益组织则可以为农民参保投保、保险理赔或者权益维护提供更多实质性帮助。

3.鼓励农民开展生产合作。这种合作既可以是自发的，也可以在专业组织或者政府指导下进行，比如，农业合作社就是组织农民进行合作的专业化组织。农民之间的合作不仅可以降低农民对于参保风险的担心，还可以提升农民抗风险能力和参保能力，降低保险机构风险，鼓励农民之间的合作对于激励农民的保险需求具有重要意义。在精准扶贫过程中，由于贫困人口收入较低而且一般只从事单纯的种植业，抗风险能力较差，鼓励农民之间的合作对政府、农业保险公司、农户本身都大有益处。

(四)创新补贴模式提高补贴效率

1.结合我国精准扶贫的需要，不断创新财政补贴资金使用模式，提高资金使用效率。农业保险助力精准扶贫的基础和保证就是财政资金投入和政府政策支持。当前，我国精准扶贫工作已经进入“深水区”，要加大对贫困农户的补贴力度。一是要针对特别贫困地区建立农业保险全额补贴机制。通过补贴使农民意识到保险的重要性，未来脱贫后可以逐渐缩小补贴比例。这是一种对贫困农民最好的“现身说法”的教育方式，有助于我国农业保险推广和普及。二是把贫困地区的特色农业如特种养殖业、特色种植业等纳入财政补贴范围，并根据现实需要制定专门的补贴方案。三是在条件允许的情况下可以把专项扶贫资金转化为保险补贴，既能提高财政扶贫资金的使用效率，也可以改变农民“等、靠、要”的落后思想。四是取消贫困地区县级的财政补贴，改由省级或者中央财政补贴。贫困地区县级政府经济实力薄弱，在给农户农业保险财政补贴时政府采用拖欠或者长期挂账方式，导致保险机构参与农业保险的积极性不高，无法及时地帮助贫困地区农户脱贫。

2.不断创新农业保险产品。精准扶贫更多地集中于产业扶贫及特色农业扶贫，无论是发展农产品加工业，还是发展特色农业，农民所从事的都不再是传统的种植业或养殖业等单一产业，而是在其基础上衍生出的其他产业。因此，应根据农村发展的实际、农户的现实需求和产业发展的实际，不断优化农业保险品种，根据农作物价格指数、养殖动物价格指数、区域作物产量指数、区域气象指数等衍生出新型农业保险产品。农业保险产品丰富了，不仅可以提高农业保险财政补贴效率，还能降低保险公司的赔付率，促使更多的保险公司积极投身于农业保险，助力精准扶贫。

3.实行“联办共保”模式。“联办共保”模式已经成为我国农业保险的主要模式，其主要特点如下：一是政府主导。政府与保险机构双方风险分担比例由于地区差距各地存在一定差异性，有些地区政府分担比例较高，有些地区政府与保险机构按照5∶5的比例分担风险。二是道德风险管控严格。政府主导的好处是可随时对保险机构、参保农户进行监督核查，明确补贴对象，及时阻断保险机构与农户之间的不正当利益勾结，有助于提升政府补贴资金使用效率。三是预防逆向选择。政府和保险机构通过对参加保险的农户有效监督、实地调研和考察，甄别农户违约真实原因，修订增加失信惩戒条款，防止农户的逆向选择问题。“联办共保”模式已在全国大力推广，建议未来各地结合实际不断优化财政补贴农业保险制度机制，如江苏南通就在风险共担、产品覆盖、扩大参保面、赔付流程等方面总结出符合本地的实际经验，这些经验既可在省内共享，也可提供给全国借鉴。

按照市场经济的发展规律，结合中国实际，不断优化农业保险财政补贴机制，夯实其法律、制度及经济基础，对于助力精准扶贫具有重要意义。当前，我国农业保险财政补贴效率依然有较大改进空间，建议各地结合实际认真分析影响效率的因素，根据当地精准扶贫的需求，不断创新农业保险财政补贴工作的思路、方法，进一步提高农业保险财政补贴的效率，尽快实现精准扶贫目标。