高校建设工程项目主要风险点及其防控对策

蒋 涛

高校建设工程项目主要风险点及其防控对策

蒋 涛

[中南财经政法大学]

为适应“双一流”建设和高等教育内涵式发展的需要，在加速推进信息化、智能化建设的背景下，高等学校建设工程项目不断加大资金投入，其概念范围也趋于扩张，不应再限于基建工程。新形势下，高校建设工程在规划设计、投资决策、招投标、施工管理和资金管理等方面的风险越来越复杂多变，原因在于治理体系不健全、治理能力不足等。为提高工程项目服务高校“立德树人”根本任务的能力，有效管控风险，应从决策机制、监督机制、管理模式、制度建设、信息技术、队伍保障等方面完善治理体系，提高治理能力。

高校建设工程; 管理；范围; 风险; 防控对策

一、高校建设工程项目的范围

从一般意义上讲，高等学校建设工程一般是指基建工程，但在新时代新形势下，高校的建设工程项目不应仅指基建工程，它应包括以下三类：一是基本建设工程，一般指新建、改扩建和大型维修改造装饰装修，包括建筑、构筑物、道路、体育场地等；二是维修工程，包括中小型维修和零星维修；三是信息化工程，包括智慧教室、智慧校园、校园网络工程、校园门禁工程、校园安防工程等。维修工程虽然单个项目金额不大，但数量多，年度投资总金额往往比基建工程还要大；随着移动互联网技术的飞速发展，信息化数字化应用的推进，高校信息化工程数量越来越多、金额越来越大，加上其包括软件和硬件建设，技术性更强、复杂程度更高，风险点更复杂多变，对其加强管理和防控的意义不亚于基建工程。

二、高校建设工程项目管理存在的主要风险点

（一）建设项目规划设计、投资决策存在不稳定性和不科学性

如某高校某校区十年间的功能定位变更了三次，最初的功能定位是研究生院，几年后将研究生全部迁走，功能变更为产业开发和继续教育，几年后又将功能变更为新生学院兼办继续教育。不同的功能定位对教室、实验室、运动场、食堂等基本建设的要求不同，变更了新的功能就意味着要投巨额资金进行房屋设施改造。规划、设计的盲目性、不稳定性导致造成项目资金成本、管理成本、时间成本的极大浪费，也会在师生乃至社会上造成不良影响。这种情况虽然可能不涉及贪污受贿，但浪费是极大的犯罪，其危害性同样不容小觑。

（二）建设工程项目招投标管理监管漏洞多

有的高校负责项目管理的部门同时负责工程招标，同一个部门既负责项目的设计论证又负责招标，没有权力制约；有的高校虽然有独立的招投标部门，达到一定金额进行公共资源平台招标，或者到校园招标部门招标，但是项目负责单位可能会将工程分解，比如基建工程将设备和工程分开，将重要材料分开等，将大工程分解为小工程，规避采购和招标程序。有的工程项目的招标委托招标代理机构完成，但学校对招标代理机构的监管存在一定程度的忽视。工程项目借资质围标的现象难以监管[1]，有时候会出现不同的公司承揽工程，而幕后控制者为同一个人。

（三）施工管理容易出现薄弱环节

一是工程材料的监管不到位，在很多情况下对工程材料的标准未进行明确约定，往往导致质保期一过就得更换。二是施工工艺的监管不到位，学校施工管理人员很难做到全程监管。三是对施工单位项目经理的监管不到位，施工单位的实际控制人与中标的施工单位仅仅是挂靠关系，中标的项目经理往往不能实际到施工现场进行管理。2014年，清华大学附中一栋教学楼施工中出现坍塌，导致多名工人伤亡。该案件中，备案项目经理长期不到工地履行管理责任，施工单位多名人员均被判刑[2]，而清华大学基建处处长和相关科长被追究责任，其被问责的原因就是未履行好监管责任、放任项目经理不到场履行管理责任。

三、高校建设项目管理风险点多发易发的原因

从治理能力角度来看，高校建设项目管理队伍不能完全适应工程建设的需要。无论是基建维修工程还是信息化工程，其管理难度大、技术性强、市场环境复杂，需要一支政治素养过硬、管理经验丰富、熟悉政策法律、知晓行业特点的基建管理队伍。但事实上，一些高校名义上重视基建管理，但实际上并不重视基建队伍建设，人员老化、缺少培训、专业匮乏、管理能力不能适应工程建设的新发展。一些高校基建管理部门重业务管理、轻思想政治教育，党建与业务两张皮，造成管理队伍政治信仰、职业德道素养方面存在的不足长期得不到补齐。

从治理体系角度来看，高校工程建设管理领域治理体系现代化仍存在短板。在决策层面，决策程序往往受领导人个人意志左右，未能实现科学、民主决策。在工作模式方面，有的高校还没有建立完善的权力制约机制，有的高校虽然已经建立起来形式上看起来很完美的制约机制，但是由于高校内部熟人社会的存在往往使得制约机制成为摆设，还有的高校，因为制约机制的存在，导致效率低下、无人愿意担责。在制度建设层面，有的高校工程建设管理制度不健全，未能建立工程建设项目全过程、全领域的管理制度体系。在激励机制层面，很多高校建设工程管理人员缺乏激励机制，建设工程一线技术管理人员在学校处于边缘地带，个人发展空间非常有限，职务职级晋升难度大，往往缺乏价值感和认同感。在监督机制层面，高校工程项目管理、廉政风险防控制度还有待于进一步完，对内部熟人社会的监督机制还不完善。

四、高等学校建设工程管理风险点防控对策

笔者认为，应从以下几个方面完善高校建设工程治理体系，提升治理能力，有效管控管理风险。

（一）从决策机制层面，探索完善民主科学的建设工程项目管理决策程序

完善工程建设项目管理决策程序，校园规划的编制、重大项目的立项、年度投资计划的编制等有关重大决策均应由学校校务会议或党委常委会研究批准。在重大事项的决策程序上需要注重广大师生的参与度，提高决策民主化水平。在基建项目的立项和方案论证方面，前置专家论证程序，增强决策的科学性。引入专家论证机制，邀请校内外基本建设专家，成立工程设备专家咨询委员会，在校务会议和党委常委会议决策之前，将重大建设项目提交专家委员会进行论证。很多高校近年来在实践中不断探索完善前置专家论证机制，取得了积极效果。

（二）从监督机制层面，建立健全监督与再监督机制

高等学校要以全面从严治党新成效，推动严格落实各级领导班子的主体责任和班子成员“一岗双责”制。在工程建设项目管理领域，实行重点领域、重要岗位和关键环节廉政风险防控实施办法，定期对工程领域的风险点进行梳理，将风险点防控责任明确到具体岗位、落实到人，强化监督管理，严把重要关口，确保主体责任落实到位。学校纪委在“三转”之后，要积极探索以新的方式加强建设工程项目管理领域的监督，把监督挺在前面。要明确工程项目管理部门监督职责的范围、清单和监督职责运用的手段，建立监督再监督的联动机制和重点单位监督职责报告制度等，从制度和机制层面，对工程项目重点领域的监督工作实行再监督制度，督促工程管理相关部门将监管责任履行到位。

（三）从工作模式层面，不断探索改进权力制衡的基本建设管理工作模式

在基建项目管理过程中，招标需求与招标流程必须由工程管理单位和招标管理单位分别完成；金额较大的工程项目，由项目实施单位和审计部门实行背靠背的工程量清单、拦标价编制和工程决算审计；审计部门聘请第三方机构负责基本建设项目的全过程跟踪审计；基建财务支付实行分管基建副校长、分管财务副校长双签等工作流程，使工程项目中管理者权力相对分散，加大程序管理力度，使得工作上部门相互监督，多人把关，形成相互制衡的基本建设管理模式，有效减少违规行为发生的风险，将廉政风险防范落到实处。同时要按照习总书记“三个区分开来”，探索实施容错机制，鼓励工程建设各相关部门在权力制衡的机制下，尽可能发挥主动性创造性，提高工程管理效率，优化工作流程，压缩各环节办理时间。

（四）从制度建设层面，健全基本工程建设管理领域制度体系

持续排查基本建设领域的新隐患，新风险，不断织密、织细基本建设领域廉政风险防控的制度体系。健全对工程项目立项、设计、招标、施工和结算各个阶段的各类制度规范[3]，覆盖工程建设全过程，包括：决策程序、前期工作、规划设计、招标及采购、项目合同、施工质量、施工进度、施工安全、投资控制、变更签证、预算及结算管理、工程款支付、跟踪审计、档案管理、项目移交及保修等方面的制度体系，涵盖工程建设全领域，包括项目实施单位，招投标、审计、财务等各领域。

（五）从技术手段层面，充分利用信息化手段提高管理和监督能力

5G时代的来临，为建设工程管理信息化带来了新的机遇。实践表明，工程信息管理系统，可以记录决策行为，可以监控每项业务处理，每笔资金使用过程[4]，可以做到实现行为留痕迹、过失可追溯的目标，可以倒逼工程管理人员履职尽责，并能够建立管理数据库，有效监控每一个管理环节。电子招投标管理系统，可以有效地减少围标的可能性。同一个控制人，同时制作十几份标书的情况，在电子评标系统很容易被发现。因此，利用5G技术等信息化手段是防控风险的一个有效办法。

（六）从队伍保障层面，提升工程建设干部队伍建设水平

机制、模式、制度、技术都是依赖于人来具体实施、具体操作的，因此，高校建设项目风险防控的关键是干部队伍建设。一是应以高质量党建为引领，提升工程项目管理党员干部的党性修养、责任意识，激发基建管理干部干事创业的积极性、精益求精的事业追求和工匠精神，增强工程管理干部的纪律意识和拒腐防变的能力，强化干部责任意识，提高执行力。二是应拓宽工程项目管理人员的职业发展通道，健全激励机制[5]，可以探索实施职务和职称双通道，激发专业技术人员履职尽责的积极性。

[1]王志祥,柯明.高校基建领域腐败犯罪的治理:特点、原因与对策[J].河南警察学院学报,2018,27（03）:39-46.

[2]曲波.北京清华附中工地坍塌事故案15人获刑[J].中国勘察设计,2016（01）:20.

[3]马小龙,董洪艳.浅论高校基建管理制度建设——以首都医科大学为例[J].高校后勤研究,2018（11）:49-51.

[4]刘桂阶.“互联网+”下提高高校基建管理水平的对策[J].荆楚理工学院学报, 2017,32（03）:64-67.

[5]张凯.浅议“双一流”时代高等学校基建规范管理[J].高教学刊, 2019（04）:26-27+30.

中央高校基本科研业务费“三全育人”项目：高校纪检监察“三全育人”功能发挥研究[2722020SQY02]

（责任编辑:赵鹏程）