“教科书式执法”对我国公安改革警务执法建设的导向研究

陈永辉，唐琳璐，屈晨曦

（1.湖南警察学院，湖南 长沙 410138；2.湖南省会同县公安局，湖南 会同 418300）

随着“法治中国”建设的提出，公安部先后下发了系列关于人民警察执法规范化建设的文件，提出了严格、规范、公正、文明的执法总要求。目前，这种执法要求正逐步深入到公安机关日常执法办案的各个方面中。“教科书式执法”是当前在严格、规范、公正、文明执法总要求下的具体执法范式，是指人民警察依据现有的法规条例制度，在执法过程中能依法、有效贯彻落实相关执法标准和操作规范的具体执法行为，是充分尊重保障群众和公安民警合法权益的执法行为。新时代是我国走向法治社会的时代，对警察执法要求越来越高，警察警务执法建设是推动我国法治社会进程的一个具体手段。“教科书式执法”凸显了警察良好的执法能力，当前，加强“教科书式执法”在警察警务执法建设中的导向建设对我国法治社会建设具有重大意义。

一、“教科书式执法”是我国法治社会建设的具体体现

“教科书式执法”的核心就在于执法程序的规范公正，是法治手段的具体体现。新时代法治社会建设是我国民族复兴的重要部分，引领着我国公安改革方向。“教科书式执法”充分凸显了“以人民中心”的公安改革思想，是与新时代人民的要求相符的，与党的治国理政意志相符的。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出“构建完整的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法训练体系、有效的执法保障体系，要求实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程高效化，保障执法水平与执法公信力的不断提高，全面建设法治公安，推进公安改革，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件处理中都能感受到社会的公平正义”。[1]指出“深化公安执法规范化建设在整个公安工作中具有全局性、基础性地位，要以严格规范公正文明执法为总要求，以全面深化改革为推动力，以解决执法问题为导向，全面贯彻依法治国基本方略，忠实履行法定职责，不断提升运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。[1]可以说，全面提升警察规范化执法是推动我国法治建设进程的一个很重要的途径，也是对警察在执法中采取强制措施的更为规范的规定。我国相关法律，如《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》《公安机关人民警察盘查规范》等，都对警察强制执法行为及相关执法程序、行为程序有比较规范的制度规定，明确了执法警察涉及到武力手段使用时必须要遵循的相关法律规定。“教科书式执法”正是以这些基本的法律法规为执法依据，严格地遵循了这些法律法规的规定，为新时代人民警察进行日常执法采取强制措施提供了比较好的执法模式。

二、“教科书式执法”的新时代特点

“教科书式执法”符合新时代我国法治社会建设的需要，它既继承了我国法律法规规定的执法要求和优良传统，又看到了我国法制发展方向，以党的治国理政意志为指引，对执法如何更好地体现人民的权利有了新的发展，在执法程序、执法素养、执法环境、社会监督等要求方面体现出了很多好的做法。

（一）讲求规范的执法程序

警察执法规范化是对小到警察工作效力，大到国家管理力度的要求。一次规范的执法之所以被称之为“教科书式执法”，是因为当前我们推行的执法规范化操作正处在从教科书教育到反复实践学习的不断探索和落实的进程中，每一次“教科书式执法”如果得到广大民众的认可和赞许，也就意味着我们的执法规范化建设是有成效的。“事实上，经得起人民群众监督和检验的执法行为，都在促进全社会法治共识的形成。而当全社会的法治意识、权利意识、监督意识日益高涨，也意味着对公正执法的转向更加明确、监督更加严格、制约更加合理”[2]，警察在执法中的程序和行为更需规范。“教科书式执法”充分尊重和保障了执法对象的权利，强调了执法者的程序合法性和正义感，显现了公众在面对公共事务时的朴素正义观。“现代法治思想中，程序正义具有重要的地位。没有程序正义，实体正义也无法落地生根。”[3]法律规定警察必须公正行使执法权力，保障人民的公共利益，因为只有违法犯罪行为受到警察及时有效地制止和控制，人民的公共权利才能得以安全实现，这样社会才会更加有序，人们才能更有安全感。如果警察执法总是随意，滥用权力和执法手段，或者没有公正的执行力，与执法对象总是发生一些偏离制度与标准的争论，这样法律也就会失去威严，社会将陷入弱肉强食的丛林法则时代。所以，这种理直气壮、不卑不亢、文明有序的“教科书式执法”规程应大力推广，成为警务执法规范建设的重要手段。

（二）强调良好的执法素养

理念指导行动，行为折射理念。公安机关当前能够主动接受社会监督，并不断去完善一些执法环节，充分说明了我们的公安队伍在执法理念上正在不断地改变，充分认识到原有的执法思想已经不能适应事态发展规律，也说明了我们警察队伍法治素养的转变。当人们的权利意识越来越强烈时，执法警察必须勇于面对镜头，习惯在镜头下的现场执法，让自己的执法权力在社会公开监督的阳光下运行，敢于将自己的执法素养、水平和能力公示在群众面前，让群众来监督，让更多群众知晓当今警察队伍的比较高的执法素养。这种镜头下执法也会进一步督促警察更加加强自身的执法素养提升学习训练，因为当前镜头下的执法正逐渐成为常态，警察执法行为只有越来越规范，执行力越来越强，执法效能才会越来越高，警察执法形成的执法公信力、群众满意度才会持续攀升。所以“教科书式执法”对民警的综合素质要求相比以往更高更严，无论是从知识理论结构，还是技能结构，都需要遵循更严格的标准，这样才能达到执法的更好状态。当前民警的知识技能来不得半点虚假和马虎，只有发生质的飞跃变化，才能在行动上确保执法现场中每一步都合乎公正。可以说执法主体的实战能力与知识结构是“教科书式执法”最根本的要求。

（三）追求公正和谐的执法环境

严格依法是执法者公正执法的前提，是确保执法质量、提高执法公信力和提升公众对执法部门的认同不可缺少的条件。每一次依法执法都是一次生动形象的普法课。在执法现场，不仅执法相对人会受到震慑，围观群众也会受到触动。要习惯在“镜头”下执法，这是公安部的要求。公安民警应当树立正确的执法理念，大胆执法、依法执法，并坦然接受社会的监督，塑造良好的公安形象。“教科书式执法”是对执法对象拥有的人权利益维护的需要，警察在维护执法对象合法利益的基础上，依法实施强制手段，这就是对人权的尊重。也告诉广大人民群众，为使自己的权益受到合理有效的保障，必须要提高自身的法律意识，遵纪守法，尊重社会管理体系，懂法守法。无论执法者还是执法对象都应该遵守规章制度，相互理解与配合。只有执法者与被执法者双方达到良性的规范，才会实现利益共赢，社会才会更加安定和谐。自媒体时代，人人都有发言权，人人都是传播媒介，正因为这样，警察的“教科书式执法”会让更多的民众知晓群众公共权益是怎样得到维护的，执法警察的执法权力是不能挑衅的，警察的执法权益也是需要得到维护的，也让更多的民众在维护公共利益基础上能对警察的执法行为做出比较好的判断和认识。我们期待，执法人员在面对公众的“镜头”时会更坦然，执法权益会得到更直接的维护，将有越来越多的“教科书式执法”走进公众视野，群众的合法权益也会受到尊重与保护，警民关系越来越和谐，法治理念越来越深入人心。

（四）勇于接受全面的社会监督

“教科书式执法”讲求执法程序，合理维护执法对象的合法权益，因此，执法警察不惧怕拍摄、上传视频，说明执法警察在程序遵循和正义维护上有底气，相信自己的执法行为经得起检验，不怕甚至希望网友“挑刺”。对一些不合理的挑刺、找茬或闹事，能理性对待，不受影响，坚持公正严肃执法。而且，他们会虚心接受社会监督，并学会从人们的合理建议中吸取建设性意见、经验，从而更加完善执法工作。这也正是新时代我党建警思想“十六字方针”中关于公正执法核心思想的体现，是我党对警察执法行为严格要求的体现，也是我国法治社会进一步深化的体现。警察规范执法勇于和希望接受社会全面监督，更主要的是强化执法维权，让执法民警的合法行为能得到正义与法律的保护与支持，让执法民警的合法权益维护能得到更多民众的认可。在全社会监督下，警察执法不再是单枪匹马、看群众脸色行事的难事，“教科书式执法”给予民警公正严格执法的信心与高效的执法效率，公安改革工作也会顺利进行。

三、“教科书式执法”对当前我国警务执法建设的积极影响

（一）以规范执法程序为导向，加强法规制度完善建设

每一个执法程序的规范合理，都因为有现行的合理制度存在。没有完全的绝对的合理化制度，只有不断地接近科学合理，因此，需要我们根据新时代出现的新情况、新问题，不断地制定、完善法规制度。当前，随着我国社会转型的加快加深，一些矛盾凸显，社会治安形式变得更加复杂多变，原有的一些法律法规越发体现出不足，针对警察执法规范化需要，各类旨在制约、规范警察执法行为和民众守法行为的法规条例制度需要进一步得到完善。“作为行政部门的公安机关，在执法实践中往往强调行政管理相对人的义务，而忽略其自身的义务，如公开、告知、说明理由、听证、法律责任等方面的义务”。[4]因此，各省级以上公安机关应当制定更为具体的执法手册和裁量基准，作为现行法律法规的补充，成为“教科书式执法”的执法依据和规范渊源。如，规定警察在执法中必须行使告知权，相关法律法规也应当在执法对象有权知道自己的合法权益和配合警察执法的义务，以及违背警察执法权力应该承担的法律责任等方面做出更明确的规定，进而规定执法警察在告知权的行使上必须要做到具体规范，以便充分维护自己的执法权威。“各地公安机关要因地制宜制定出台相应的维护民警执法权威工作机制，进一步明确本地维权机构设置、维权范围、维权程序和维权措施，为畅通维权工作提供强有力的机制保障”。[5]当前，应从民警在执法中遇到的最棘手、最头痛的问题入手，加快执法行为细化标准工作，严格要求督促执法民警遵循执法程序，规范执法环节，要加强制度细则建设，不忽视执法程序中的每一个环节，增强法规条例制度的可操作性，确保民警每个执法动作都有法可依、有章可循。“诉诸规范性文件的执法行为，就能获得更多信任与支撑，也将向执法者以及社会群众展示一个法治社会应有的良性运作状态”。[6]

（二）以提高民警执法素养为导向，加强实战培训精准化建设

大多数民警知识结构老化，对新修订、新出台的法律法规了解不深、掌握不牢。基层公安机关民警意识薄弱，过于官僚主义、教条主义，在执法过程中对特殊的社会背景和具体事实缺乏考虑，有的民警警务实战技能不过硬，这些都影响了执法的精准效果。所以加强日常实战精准化培训，提高民警综合素质与实战能力是公安机关重要任务之一。

1.及时更新、稳固民警知识结构，顺应社会发展

当前一些警察的法律知识、业务知识不强是群众反映比较强烈的问题。警察对一些违法犯罪行为的不当处置导致很多群众不信任我们的公安队伍，因为一些警察表现出了很不相宜的法律、业务水平，所以应加强警察的法律业务知识学习建设。要制定执法警察上岗任职法律业务知识考试制度、执法资格等级管理制度，大力推行主办民警制，督促民警主动开展法律法规和公安业务知识的学习，提高自己的执法办案水平。各地公安机关相关部门要严密紧扣公安实战规律，主动加强对基层一线执法民警法律法规适用问题的分析研究，特别是对群众反映强烈、基层感到困难、处理较为复杂的突出违法犯罪问题，有针对性地开展基层业务指导、理论学习，让基层民警提前介入指导办案。

2.加强岗位日常训练，突出实战，力求行之有效

公安民警日常执法对象是社会违法违纪公民，所以必然会存在利益冲突，从而引发妨害公务的违法行为，在群众与法律的双层压力下，执法程序的合法规范成为了必不可少的要素，既要求行之有效、处之有力，又要求灵活熟练、反应迅速。因此，要针对民警岗位定期轮训进行实战训练，督促民警掌握处置各种警情的常规技术手段和应急本领，熟练各种日常执法活动的规范执法程序，始终保持一个较好的工作状态，尽可能地做到出警执勤时的顺利。同时，不定期地经常性地组织执勤民警进行大型演练，演练的内容以不同暴力程度的袭警为主，如何进行口头制止、徒手制止、使用警械制止、使用武器制止等强制措施，针对这些不同强制措施操作，分别就怎样的程序规范合法操作得当进行演练。只有在日常训练中加强对民警的精准化实战训练，做好充足准备，才能对执法活动顺利完成起到强有力的保障。

（三）以改善执法环境为导向，加强法制宣传建设

公安机关需推进教育宣传，强化警察和群众法制意识，让民警懂法，并依法执法；让公民知法，并愿意配合执法，以营造良好的执法环境。

1.深入开展“政治建警”思想教育

当前，如何把新时代习近平建警思想深入内化为警察的执法思想和品质，需要我们把其作为公安事业发展建设重中之重加以重视。精神文化是队伍建设的宗旨，是指引队伍发展前进的根本指导思想和路线。我们要从精神层面抓好警察队伍法治思想建设，要积极弘扬法治文化，坚决维护法律权威，树立公正、严格执法的意识，把法治思想充分转化为社会治安治理的内生动力与系统效能，使警察在行为上能很好地预防、化解、处置社会治安治理中的各类矛盾，切实做到公民公共权利的有效保护。[7]各级公安机关要以“执法为民，公正执法”思想为引领，加强民警的政治意识、大局意识、服务意识、服从意识，以及民本理念教育，增强广大民警从政治、理论、感情上对执法规范化建设的高度认同，让“教科书式执法”成为广大公安民警的自觉行为和自发要求。要加强公安机关法治文化建设，强化公安队伍的“执法为民，公正执法”思想，做到党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中，让新时代党的建警思想真正内化于心，外化于形，指导民警执法理念和行为，不断增强民警自觉抵制各种诱惑的能力，有效提升民警公正、严格、规范执法的水平。

2.构建“三微一端”

警民和谐关系有利于警察执法，要营造警民和谐关系，需要民众对警察日常执法活动有充分、正确的认知，这里需要各级公安机关加强单位组织文化建设，加强执法宣传建设。各级公安机关在着力提升公安官方微博质量的同时，还应积极开展公安微信、公安微视、公安新闻客户端建设，不断创建服务沟通群众的新平台、新载体，构造具有公安工作特色的新时代“三微一端”新媒体矩阵，积极宣传规范执法，让更多民众了解民警执法程序，知晓该如何配合警察执法，在维护自身的合法权益时做到积极主动地配合警察执法，维护警察的执法权威，以此营造出阳光下警察规范执法的积极氛围。同时做好大型事件、危机事件的应急管理和处置，及时提高信息公开度，联合相关政府部门做好舆情严控和正确引导，化解形象危机，[8]确保警民关系和谐发展。

（四）以健全监督体系为导向，加强警务信息化监督建设

“教科书式执法”敢于暴露在公众眼光下，敢于暴露在媒体下，就是希望被人们来监督，希望通过自媒体传播，通过信息快速化传递，让更多的民众知晓警察的执法行为之正当性和合法性。当前，警察还有许多执法活动需要通过信息化手段来得到监督，以加速警察的执法规范建设进程。信息化监督还有许多需要完善的地方，诸如“过程性监督体系还未完全形成，执法监督机制还不健全，某些执法环节成为监督空白，在线监督、远程监控等现代科技手段的运用尚不成熟”。[9]因此，公安机关应“以新一轮警务综合平台建设为契机，加快实现网上执法办案、执法监控、执法问题研判和执法质量考评一体化流程，为监督指导工作提供依据。尤其要加快推进执法信息采集、存储、传递、办理，实现法律文书网上制作、网上传递、网上审批，积极推进执法监督系统建设，探索网上执法质量考评工作。同时健全执法考评机制，健全执法责任追究制度”[9]，对发现的突出问题严抓严惩，推进公安执法质量的不断提升。

四、结语

“教科书式执法”对执法者而言，执法过程必须坚持严格执法，遵循公平公正的原则，体现执法必严、违法必究的魄力，捍卫法律的威严；对执法对象来说，在享有有法可依、有法必依的权利的同时，还具有配合执法的义务，若不配合执法甚至抗法的行为，只会招致更为不利的法律后果。群众作为执法现场的旁观者，以拍摄录影等方式对警方执法行为进行监督，既是公民权利也是责任，这将营造出警民和谐共处的执法环境。无论执法者还是执法对象都应该敬畏法律、维护社会安定。因此，当“教科书式执法”开启常态化，对社会进步起推动作用，也将对执法改革产生巨大的社会价值。