战“疫”背景下基层维稳的法治困境与强化路径

杨 静，詹王镇

（1.西北师范大学 知行学院，甘肃 兰州 730070；2.甘肃省高级人民法院，甘肃 兰州 730070）

基层稳则社会安。面对新型冠状病毒肺炎引发的疫情，从中央到地方紧急部署，聚力打好疫情防控阻击战。此次疫情的防控，既是对国家治理能力和治理体系的一次大考，也是对基层维稳工作的一次检验。该疫情引发的公共应急事件，隐藏着极大的风险性、高度的不确定性和严重的破坏性，一旦疫情防控应对不力，常态下和谐安宁的社会秩序就会被打破，正常的利益关系就会失去平衡，社会民众的生命安全和身体健康就会面临严重的威胁，维护基层稳定已成为基层党委、政府面临的重要任务。习近平总书记在主持召开的中央全面依法治国委员会第三次会议中强调，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，强化法治理念，遵守法治规则，确保在法治的轨道上推进疫情防控工作，确保基层的稳定。

一、战“疫”背景下基层维稳的现状考察

（一）总体认识上，全局稳定与局部隐患并存

面对突如其来的疫情，各地政府和部门能够积极响应国家号召，认真落实重大突发公共卫生事件一级应急响应预案的具体要求，快速有效采取行动，坚决扛起疫情防控的重大责任。为加强疫情防控，各地政府和部门采取了一些硬核措施，确保疫情防控工作有效扎实推进。因此，从总体上来看，基层社会状况平稳，社会秩序较为安定，影响稳定的因素相对较少，基层社会的稳定情况处于可控范围的安全状态。但在全局稳定的情况下，部分地区也存在隐患，比如一些地区规定湖北省籍居民不能居住宾馆或酒店，许多小区也打出“湖北人不得入内”的牌子，这就导致一些在外流浪的湖北居民或隐瞒自身疫区停留、居住经历，或在社会中四处流浪，而且恰值春运往返，人员流动高峰期，这为疫情的防控带来局部的隐患。

（二）思想意识上，高度重视与认识不准确、不到位并存

自新型冠状病毒发生以来，基层党政干部思想上高度重视，能充分认识疫情防控的重要性和紧迫性，不断深入开展疫情排查化解，及时排查、检测和上报疫情苗头隐患，加强流动人口服务管理，全面提升防控等级，全力维护隔离秩序，工作积极，能把重大疫情期间基层维稳作为头等大事，有效采取措施，切实做好疫情防控期间维稳的各项工作，切实维护社会大局持续稳定。但也有少数人员对疫情的防控及基层的维稳存在认识上的不准确、不到位。具体表现为：有的对基层维稳不重视，行动反应迟缓，措施不力；有的对维稳工作警惕性不高，思想上麻痹大意，疏于管理，存有侥幸心理；有的工作不实，失职失责；有的推诿卸责，履职不力；有的急功近利，作秀留痕晒表演。这些不作为和乱作为，不仅造成了极大的疫情风险隐患，而且也影响了政府的公信力，动摇公众对社会治理的信心。

（三）维稳手段上，严厉有余与规范不足并存

根据《传染病防治法》第42条、第43条及《突发事件应对法》第50条之规定，“传染病爆发期间，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，必要时，报经上一级人民政府批准可以封锁危险场所，划定警戒区、实行交通管制、查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动。”[1]该规定为相关部门在疫情防控期间采取必要的应急手段提供了有力的法律依据。国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制也发布了《关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，对武汉市采取“封城”，暂停公共交通，关闭机场、火车站和高速公路等硬核措施。各地也积极响应国家号召，积极做到“应检尽检”“应收尽收”“应治尽治”，但在严厉有余的同时，却存在诸多规范不足。比如有些地方未经相关部门批准，擅自采用断路、设卡、切断交通要道等方法；有些地方采用相对极端的措施对管理区域一律封闭、对外出人员一律强制劝返；也有地方政府的防疫方案存在“一刀切”的僵化行为，如不戴口罩一概属于违反防疫规定，要予以处罚。

二、战“疫”期间基层维稳的法治困境

（一）专门法律制度缺失，基层维稳无法可依

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，目前我国尚未制定紧急时期的基础性立法，也没有制定维护社会稳定专门的法律、行政法规、地方性法规和政府规章，面对突如其来的疫情，除了国家层面的防疫法律依据，地方性的法规和地方性的预案也缺乏。如何制定防疫方案，如何采取防疫措施，如何组织防疫力量，如何分配防疫资源，实际上都需要运用法治思维，采取法治方式。但法律依据的缺失首先导致特殊期间地方政府权力的行使缺乏明确的法律授权，权力行使的边界和强度明显扩张，如对特定区域、特定地区、特定人群实施的强制隔离。其次导致公权力滥用，侵犯私权利的行为存在，如疫情防控早期各地政府随意阻断交通要道，自行封锁国道，随意侵入他人住宅，对轻微违反防疫规定的行为予以处罚，等等。

（二）一些基层领导干部法治素养不高，用法上存在困境

基层领导干部作为基层维稳的组织者、实施者、执行者，其法治素养的高低直接决定着基层维稳的水平与成效。近年来随着社会主义法治进程的不断推进，基层领导干部的法治观念、法治素养不断得以提高，法律实践能力也有所提升，“办事依法、遇事找法、解决问题靠法”的法治思维从自发到自觉不断转变。但从总体上来看，由于缺乏专业的法学教育背景和专门的法制培训，基层领导干部掌握的法律知识和形成的法治意识碎片化现象明显，对法律掌握不成体系，不透彻现象普遍存在，再加上中国传统文化影响久远，“人治”观念根深蒂固，导致基层干部运用法治思维和法治方式解决基层社会矛盾纠纷、维护基层社会稳定的能力明显不足，尤其是面对突如其来的疫情，使得原本繁重的维稳任务更加艰巨。

（三）一些基层领导干部法律责任弱化，形式主义、官僚主义盛行

基层领导干部“具体执法办案活动不仅仅是适用法律，更重要的是向社会公众生动地演绎法律的内在精神，培育公众对法律与法治的敬仰，培养公众对公平正义的信心”[2]。战“疫”背景下，基层的防控与稳定是防止疫情蔓延扩散的关键所在，而基层干部则是落实基层防控和稳定的关键力量。自疫情防控以来，从建立健全区县、街道、社区等防护网络，到做好疫情监测、排查、预警、疏导、教育、管理、服务，广大基层干部都付出了艰辛的努力，但在艰巨繁重的疫情防控面前，在形式主义、官僚主义思想的作祟下，一些干部没有将疫情防控作为“战场”而是作为“秀场”，其将主要精力放在刷“存在感”“争名利”“造仪式感”上，重复繁重的填表任务、空洞鼓劲的动员会、停不下来的“迎检大战”、作秀留痕晒表演等等。这一系列形式主义、官僚主义的行为，不仅消耗基层干部大量的时间、精力，而且也消耗了本来就紧张的人力、物力，引来群众的不满，对防疫工作造成明显的干扰。

（四）基层群众法治意识淡薄，守法用法上存在障碍

战“疫”背景下各种违法犯罪行为的背后是公众法治意识的薄弱，法律信仰的缺失。尽管近年来随着社会主义法治进程的推进，我国法律体系逐渐完备，法治宣传力度逐渐增大，群众的法治意识和维权意识逐渐增强，但在群众法治意识强化的同时，社会法治观念并未明显进步。就在疫情期间，仍然有人“只讲自己的道理，听不进去最起码的法理”，强闯防控关卡①安徽省宿州市恽某骑摩托车欲通过疫情防控劝返点，现场工作人员表明身份并劝其返还，恽某拒不配合强闯关卡，并挥拳将工作人员打伤。载http://365jia.cn/news/2020-02-04/46E3F0B1077C758A.html，作者最后访问时间2020年2月20日。，拒绝防疫检查②湖北省竹山县村民刘某以走亲访友为由，拒绝防疫检查，毁损警戒线，工作人员对其进行劝导，其不但不听还对工作人员进行殴打，致使工作人员面部被抓伤。载 http://news.163.com/20/0129/17/F42TAO58000187R2.html，作者最后访问时间2020年2月20日。，暴力袭击工作人员③湖北省通城县陈某在防疫检查过程中，极力反抗，咬伤、踢伤两名工作人员，导致一名工作人员两处肋骨骨折，另一名工作人员面部软组织挫伤，右上肢皮肤损坏。载 https://zhuanlan.zhihu.com/p/105255995，作者最后访问时间2020年2月20日。，威胁恐吓执法人员④重庆永川区汪某，因疫情防控需要被要求停办生日宴会，汪某遂在自己腰间捆上鞭炮、胸前浇上汽油，并持打火机试图恐吓威胁村委会同意其举办生日宴会。载 http://news.sina.com.cn/c/2020-02-07/doc-iimxyqvz0894148.shtml，作者最后访问时间2020年2月20日。，扰乱正常的疫情防控，触碰法律的红线。也有一些不法分子鉴于医用口罩严重不足，浑水摸鱼，借机销售无生产日期、无质量合格证、无生产者名称并不具备防护功能的“假口罩”。[3]还有一些商家在销售口罩、酒精等防疫物品时坐地涨价，各大电商平台明知有人坐地涨价囤积居奇，不但不制止反而参与分配利益。基层群众法治意识的淡薄，是法治在基层社会的生根和成长缺乏足够的给养，也给基层社会的稳定带来很大的阻碍。

三、战“疫”背景下基层维稳的法治化路径选择

（一）构建法治思想宣传机制

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[4]法治观念的树立对于重大疫情期间基层社会的稳定具有重要的引领和推动作用，只有让社会群众知法、懂法，才能使其自觉守法。在疫情防控期间，一是要常态化地通过微信、微博、电视、广播、抖音、快手等网络媒体深入开展《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件条例》等专门性法律和行政法规的规定的宣传，让广大基层群众及干部了解掌握相关权利保护的规定和战“疫”期间维护基层稳定的法律制度，为依法维权和依法维稳奠定相应的基础；二是加大法治的宣传和教育，通过典型案件的解读，以案释法、深入浅出进行宣讲，让普通群众在直观的体验中增强法治观念，树立法治精神，培养广大民众对法治的认同感；三是加大警示教育，通过对疫情期间违法犯罪活动处罚的宣传，进一步震慑不法分子，充分展示司法机关坚决依法严惩违法犯罪、维护人民群众生命安全和身体健康的决心。

（二）构建法治思维养成机制

古人云：小智者治事、大智者治人、睿智者治法。法治思维的养成是重大疫情期间基层维稳走向法治化的重要环节。破解疫情防控中的形式主义、官僚主义，领导干部的思维是关键。一是要求基层领导干部要改变以往的拍脑袋决策、拍胸脯办事的工作作风，不断改进工作方法，既能开拓创新，又能不违背法律规章标新立异，既能创造成绩，又能不急功近利，统筹安排、合理配置，摒弃浮光掠影、大水漫灌式的防控。二是要充分构建基层党委、政府部门与司法机关的联系，共同搭建法治平台，提高基层领导干部依法防控、依法治理的能力，为基层社会的稳定及新冠肺炎疫情的防控提供有力法治保障。三是要树立疫情防控下个体权利的收缩与尊严的保护思维。战“疫”背景下为有效防控疫情，公民的权利会因此受到一定缩减或限制。例如因紧急征用而导致的公民财产权利的缩减，因封锁疫区、封锁村庄、封锁社区、阻断交通、强制隔离等措施带来的公民人身自由受到限制等。但公民人身权、财产权的限制或缩减必须严格遵守法律的规定，在权利保障、利益均衡、比例适当的法治思维方式下，充分保障公民的知情权、隐私权、人格尊严等基本权利，平衡各方利益关系，为当事人提供相同的正义供给模式，能同等情况同等对待，不同情况区别对待，并且防控所采取的措施应当为实现公共利益之必要，有多种措施可供选择的，应当选择尽可能最小损害个人利益的措施，不能过度限制或侵害个人权利。

（三）构建法治方式监督机制

谣言止于智者，恐慌止于公开，公开是最好的防疫，让群众及时、准确、全面知晓疫情信息，可以使其树立更强的风险防范意识。构建法治方式监督机制：一是要充分发挥司法行政机关行政执法协调监督职能，加大基层公、检、法、监在疫情防控工作上的协调沟通，建立联合防疫协调工作机制及司法建议、检察建议发送常态机制，发现并及时通报非法防疫、非法行政行为；二是行政机关要严格依照法律规定，运用法治思维、法治方式，通过各种监督方式让基层干部切身体会到法治方式的必要性，充分认识不依法办事，不依法防疫的严重后果，从而倒逼其运用法治方式解决基层问题。

（四）构建法治维稳推进机制

徒法不足以自行，战“疫”背景下要建立健全法治维稳的工作机制，营造“办事依法、遇事找法”的良好法治环境，从根本上强化“防”的意识、织密“防”的网络、严格“防”的举措、靠实“防”的责任，就需要建构法治维稳推进机制。一是在构建系统完备、科学规范、运行有效的公共安全防控法律体系的同时，还需反思疫情防控的基层维稳方面相关法律短板并予以立法补全，使得基层的维稳能真正做到有章可循、有法可依；二是在法律制度的框架内切实加强特殊时期基层维稳的长效机制建设；三是强化司法的引领作用，将法律规则引入到基层矛盾纠纷的解决中，搭建基层维稳的法治阶梯，将基层社会的稳定与法治化建设有效结合起来。

（五）建构法治信息化交流机制

战“疫”背景下信息就是生命，加大维稳信息掌控，排查防范和处置力度。一是建立健全涉疫情警情的信息通报，搭建统一的处理平台，健全信息网络系统，做到信息共享、警情共享、维稳共建；二是建立专门的信息沟通机制，化解现实中上下级之间、各部门之间因信息不对称、信息难沟通所导致的同一信息重复登记、重复交办等现象；三是建立统一的科学的疫情信息登记体系和疫情信息检索体系，实现网上管理、网上传输、网上交办、网上反馈；四是加强对网络舆情的检测和管控，针对防疫期间出现的各种违法犯罪行为，可以建立违法信息双向通报机制，开展违法信用登记分类管理，有力促进重点行业的规范化运行，而且各执法部门要服从统一指挥，做好联动响应、信息共享、协同监管工作，做到违法线索互告、执法监管协同、执法结果互通。

（六）构建违法行为严惩机制

无规矩不成方圆，无惩戒难成规矩。一是要加大对在防疫期间阻碍和破坏强制隔离、交通检疫等法定防控措施的管控，对殴打伤害医务人员、扰乱医疗救治秩序，故意传播病毒，利用疫情囤积居奇、哄抬物价、牟取暴利、欺骗消费者，非法捕杀、收购、运输、出售野生动物及其制品，生产、销售假冒伪劣疫情防控药品、伪劣口罩、手套、消毒水等防治、防护产品、物资，造谣传谣制造混乱，假借疫情非法募捐、非法挪用、截留或者侵占捐赠款物，擅自改变捐赠物用途阻碍和破坏复工复产等违法行为的打击力度[5]，让基层群众切实感受到法治就在身边，相信自身的合法权益完全可以通过法律途径来予以争取和维护；二是要加大对违法维权的说服教育，对利用网络恶意散播谣言、恶意挑起事端、擅自外出不听劝导甚至袭击民警、暴力抗法等蓄意破坏疫情防控的违法犯罪行为予以必要的惩处；三是对未按规定履行报告职责或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的，对负有责任的主管人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。