民族地区义务教育教师合理流动运行机制及实践规制的建构——新型城镇化背景下的思考

(广西师范大学 教育学部，广西 桂林 541004)

新型城镇化背景下民族地区义务教育教师合理流动，是一种彰显人文关怀、区域一体化、公平与效率并重、多元与差异共存的教师流动状态，具有双向有序、量质统一、公平正义、开放普适的显著特质。从世界教育看，义务教育教师合理流动的普遍实施源于20世纪六七十年代西方发达国家促进校际之间师资均衡发展运动，期望以教师的合理流动促进校际之间教师力量的均衡，最终带动义务教育整体水平的均衡发展。时至今日，实施义务教育教师合理流动已成为世界各国基础教育的实践共识。就我国而言，从1996年以来，国家教育行政部门先后制定了一系列教师流动政策制度，以制度为导向促进了义务教育教师在一定范围内合理流动[1]。然而，新型城镇化进程中义务教育教师合理流动制度在民族地区的实践运行中遭遇制度目标宽泛、执行主体模糊、制度内涵要素不全、驱动机制乏力、管理机制的羁绊等问题，导致民族地区义务教育教师合理流动制度的实施出现难为困境。因而，新型城镇化背景下建构有效的运行机制和实践规制是确保民族地区义务教育教师流动制度顺利实施，促成教师合理流动落地式实现的重要前提。

一、义务教育教师合理流动制度的源流与检视

义务教育教师流动制度伴随我国城镇化发展的升级而逐步走向合理与完善，新型城镇化进程中民族地区践行义务教育教师合理流动制度遭遇难为困境。

(一)义务教育教师合理流动制度的源流

自20世纪90年代以来，我国城镇化发展步伐加快，为促进义务教育均衡发展，国家先后制定了义务教育教师流动政策，促进了我国义务教育教师在一定范围内合理流动。1996年国家教委《关于“九五”期间加强教师队伍建设的意见》提出中小学教师需在学校和地区之间定期交流，要建立有效的教师流动机制。2003年教育部颁发《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，提出实施教师聘任制，合理配置教师资源，促进中小学教师在校际和地区之间合理流动；2004 年国家颁布《2004—2010年西部地区教育事业发展规划》，要求为西部地区教师合理流动创造良好的制度环境；2006年国家新修订的 《中华人民共和国义务教育法》，提出县级教育行政部门要均衡配置区域内教师资源，推动校长和教师在区域内合理流动，首次将教师合理流动置于法制化轨道；2010年发布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020 年)》首次提出在县域内实施教师和校长交流制度，建立合理有效的教师和校长流动机制，把它作为均衡配置中小学教师资源的关键手段；2012年公布的《国务院关于加强教师队伍建设的意见》再次强调县域义务教育学校教师资源合理配置，要求加强教师资源配置管理，逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准，健全编制动态管理机制。2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出逐步缩小区域、城乡、校际之间的差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校校长教师交流轮岗，把校长教师交流轮岗上升至国家战略高度，凸显其促进义务教育公平的重要价值。在上述国家宏观政策的驱引下，各省(区)、市、县也相继出台试验性、刚性约束性的教师流动制度及实施办法，但由于其尚未形成稳定的机制与措施，因而在具体的教师流动实践中，政策和制度的落地实施遇到梗阻现象较为普遍。

2014年开始，国家启动了新型城镇化发展战略，标志着我国驶入新型城镇化发展的快车道。为适应新型城镇化背景下义务教育均衡发展的需要，2014年教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，要求加快建立并不断完善义务教育校长教师交流轮岗制度，推进校长教师优质资源的合理配置，重点引导优秀校长和骨干教师向农村学校、薄弱学校流动。该《意见》的突出优势体现在四个方面：一是政策的目标指向清晰，提出用3至5年时间实现县(区)域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，率先实现县(区)域内校长教师资源均衡配置。二是流动人员的范围和数量明确，界定教师交流轮岗的人员范围为义务教育阶段公办学校在编在岗教师，确定城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%。三是强调校长教师交流轮岗方式的创新，要求采用定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、对口支援、乡镇中心学校教师走教等多种途径和方式。四是保障机制的健全创新，要求各地在岗位设置、职务(职称)晋升、聘用管理、业绩考核、培养培训、评优表彰等方面制定优惠政策，以激励校长教师参与轮岗交流；要求全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。可以说，该《意见》是新型城镇化背景下系统指导全国开展义务教育师资合理流动的重要文件，相对契合新型城镇化背景下义务教育教师合理流动的特质，在一定程度上保障了全国义务教育教师合理流动的开展。

(二)民族地区义务教育教师合理流动制度的实践困境

民族地区践行义务教育教师合理流动制度，面临制度目标宽泛、执行主体模糊、制度内蕴要素不全、驱动机制乏力和管理机制的羁绊等问题，导致民族地区义务教育教师合理流动制度的实施出现难为困境。

1.制度目标宽泛及主体模糊导致流动制度执行出现偏差

在1996—2009年我国城镇化快速发展时期，国家颁布的义务教育教师流动政策制度，其目标定位在区域内推动校际和地区之间合理配置教师资源，促进义务教育教师跨地区、跨校流动，这放大了义务教育教师流动制度的目标边界，触及中小学教师跨县、跨市甚至跨省的自由流动。在民族地区落实义务教育教师流动政策，显然加大了地方教育行政部门在教师流动制度设计及实施操作上的难度，出现教师流动政策在民族地区执行效力偏弱以及教师流动管理较为混乱的局面[2]。执行主体模糊是我国义务教育教师流动制度普遍存在的缺陷，导致流动制度执行出现偏差。义务教育教师流动制度在民族地区实施过程中，地方政府、地方教育行政部门和流动学校互相推诿本该承担的责任现象时有发生，甚至出现对教师流动制度文本的误读及曲解式实施。由此，教师合理流动相关利益主体之间难以形成有效沟通、协调及全面配合，也难以形成契合教师合理流动目标与价值的利益共同体，教师流动制度的执行力因此衰减。

2.制度内蕴要素不全诱发教师流动政策制度整体实施效力不足

健全的教师流动制度其内蕴的结构要素应涵盖流动对象与范围、流动比例与期限、流动类型与方式、流动监督与反馈等基本要素。自1996年以来，民族地区地方教育行政部门积极响应国家教师流动政策，组织中小学实施了不同形式的支教活动，这种为农村薄弱学校单向“输血式”的支教活动，成为义务教育教师合理流动的主流形式，虽然有效缓解了民族地区农村薄弱学校师资不足和质量不高的问题，但由于其缺乏稳定的制度性安排，导致农村薄弱学校师资问题很难得到根本性解决。随着新型城镇化的发展，国家义务教育教师流动政策的重心转向双向的校长教师轮岗交流，力图增强农村薄弱学校的“造血”功能，但教师流动制度对此尚未作出相应变化。如2014年国家颁发的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》提出引导优秀校长和骨干教师向农村学校、薄弱学校流动，明确城镇学校、优质学校每学年教师及骨干教师到农村薄弱学校交流轮岗的比例，但并未提及农村薄弱学校骨干教师向城镇优质学校流动的比例。实际上，推动农村薄弱学校骨干教师向城镇优质学校流动是增强农村薄弱学校造血功能的关键措施。据统计，全国25个省份实施教师轮岗交流制度，仅有9个省份的制度文本能覆盖制度构成的全部要素[3]。目前教师流动制度的内涵要素不全，导致民族地区义务教育教师流动政策制度整体实施效果欠佳。

3.激励补偿机制疲弱难以激发主体参与教师流动的动力

激励补偿机制的作用在于彰显教师流动各方利益主体的收益，促成教师流动各利益主体的自利行为符合教师流动制度所设定的目标。从我国颁布的义务教育教师流动政策和制度来看，鲜有涉及对义务教育学校、流动教师等利益主体介入教师流动而予以激励和补偿的实际内容。2014年国家发布的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，虽然提及各地在义务教育教师的岗位设置、职务(职称)晋升、聘用管理、评优表彰等方面制定优惠政策，但依然缺乏可操作的具体办法。目前义务教育教师流动政策和制度在民族地区实施，学校和教师的利益诉求难以得到有效表达。教师作为最重要的流动主体，流动政策和制度所提供的激励手段仅限于教师的晋级和职称评定，而在流动教师的收入分配、福利待遇、补偿标准和补偿方式方面缺乏明确规定，导致民族地区义务教育学校和教师参与流动的积极性和主动性不强[4]。

4.管理机制的缺陷钳制教师合理流动

2014年教育部要求全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理制度改革，对教师实行“无校籍”管理，推动教师由“单位人”向“系统人”转变，消除教师合理流动的管理体制障碍。为此，教育部于2015年在全国批准成立了19个“县管校聘”教师人事管理改革示范区，要求2020年在全国推广。实施教师队伍“县管校聘”管理制度变革，对改变传统的“校管校聘”教师管理制度，解除教师与学校的依附关系，增强县级教育行政部门对县域内教师流动的宏观管理及调配权具有重要意义。但在民族地区实施“县管校聘”过程中，出现三个亟待解决的问题。一是教师队伍的管理主体由原来的学校转向县级教育行政部门，出现其权、责、利的重新界定与清晰划分问题，出现多头管理和管理失序的情况。二是县级教育行政部门作为教师管理的主体，由于缺乏有效规约而导致其权限扩展，使义务教育学校对教师的校聘失却自主和自决权。三是民族地区县域内城镇和乡村学校的教育资源、教育条件和环境存在很大差异，县级教育行政部门很难解决城镇学校骨干教师自愿、主动向乡村薄弱学校流动问题。由于民族地区“县管校聘”的制度实践存在上述不足，其促成民族地区义务教育教师合理流动的效能受限。

综上所述，民族地区践行义务教育教师合理流动制度，遭遇一系列深层问题，导致民族地区义务教育教师流动制度的实施出现难为的困境。因而建构民族地区义务教育教师合理流动运行机制及实践规制显得尤其迫切，这一建构不仅可以避免教师流动过程中出现制度悬置而导致其效能发挥受到梗阻的现象，也可规避教师流动实践无序推进及表层化运作，持续推进民族地区义务教育教师合理流动的顺利开展。

二、民族地区义务教育教师合理流动运行机制建构的内核

从民族地区义务教育教师合理流动实践的进程来看，其运行机制建构的内核主要包括教师合理流动前置的动力生成机制、流动过程的沟通协和机制和评估流动效能及结果的反馈机制。这些机制内核的建构是民族地区义务教育教师合理流动迈向实践的重要基础。

(一)动力生成机制

新型城镇化背景下民族地区义务教育教师合理流动的动力生成机制，能有效聚合政府、教师流动学校和流动教师的角色能量，充分发挥其持续推动教师合理流动的积极性和创造潜能。因而动力生成机制是民族地区义务教育教师合理流动运行机制建构的核心内容之一。事实上，民族地区义务教育教师合理流动的动力生成机制系统由内外两种驱力构成。外部驱力源自促成教师合理流动的外部环境和条件，而内部驱力生长于教师合理流动的相关主体。具体而言，民族地区义务教育教师合理流动的外驱力来自国家颁布的教师流动政策、民族教育发展政策的驱动，以及国际层面教师流动发展趋势的张力等，这些外部因素刺激了教师合理流动的制度变革需求。而民族地区义务教育教师合理流动的内部驱力由教师合理流动的相关主体内生，即内生于政府、教师流动学校和流动教师，是促成教师合理流动的关键动力因子。在教师合理流动制度实施之前，需要激发教师流动相关主体转化外部驱力为内生动力。这不仅需要糅合教师流动相关主体的不同利益诉求，实现利益博弈的平衡，而且需要教师流动相关主体通过利益表达及协商平台，叠合其利益诉求，以形成共通价值和实现利益共赢[5]。只有当教师流动相关主体的利益得到基本满足，才能获得教师流动相关主体对流动制度的广泛支持，进而激发其内在驱力，共同推进教师合理流动实践。

(二) 沟通协和机制

新型城镇化背景下民族地区义务教育教师合理流动的顺利实施，需要建构主体、信息和情感心理的沟通协和机制，以有效黏合教师合理流动相关利益主体的关系，确保教师合理流动实施过程的透明度及公正性。

1.强化主体沟通

民族地区义务教育教师合理流动的顺利实施，需要教师合理流动相关利益主体的全面配合及通力合作。倘若地方政府及教育行政部门推诿本该承担的责任，未能及时有效制定教师合理流动的相关配套政策以及履行好监督职责，极易导致教师合理流动的管控失效和无序流动的被动局面。如果教育行政部门与教师流动学校，教师流动学校与流动教师因缺乏沟通而出现关系僵硬，则难以形成契合教师流动目标与价值的利益共同体。因而地方政府、教育行政部门、教师流动学校和流动教师需要加强沟通并建立伙伴关系，防止对教师合理流动价值的理解出现偏颇、教师流动相关主体职责和义务不明以及教师流动信息失真等不良后果的发生。只有教师合理流动相关利益主体重视沟通联络、精诚合作和相互支撑，才能使教师合理流动的实施取得理想成效。

2.畅通信息平台

民族地区义务教育教师合理流动的实施依赖于信息平台的架构，以便于数据信息的搜集及共享。因而地方政府和教育行政部门需要依仗可靠的信息平台，及时发布流动教师、教师流动学校需求的真实信息，同时借此平台又能接收、公示教师流动学校和主动参与流动的教师的客观信息。如果缺乏这样的信息平台，就不能有效沟通信息和及时占有信息，或出现信息不对称的现象，这不仅影响教师合理流动的科学决策，也会制约教师合理流动实施过程的透明度及公正性。由此，地方政府和教育行政部门需要建立开放的教师流动信息共享平台，畅通政府和教育行政部门层面的教师流动信息的输出和流动教师信息的传达，及时发布、接收和公示教师流动数据信息[6]。这不仅有助于协调地方政府、教育行政部门、教师流动学校和流动教师之间的职责和利益诉求，而且有助于切实保障社会大众对教师合理流动的知情和监督。

3.增进心理相容

民族地区义务教育教师合理流动的实施，势必对教师合理流动相关利益主体带来心理上的影响和冲击。而教师合理流动的顺畅运行又离不开相关利益主体间的协作。这就需要加强地方政府、教育行政部门、教师流动学校管理者和流动教师之间的情感沟通，以便于调节和黏合教师合理流动相关利益主体的关系，有效化解彼此间的矛盾和冲突，增进彼此互信，达成其情感认同和心理相容。具体而言,一方面，地方政府和教育行政部门对学校教师流动的定量须充分考虑学校的实际承纳力，避免学校因教师流动量过大而导致学校师资总量的失衡。另一方面，学校对流动教师的筛选要充分尊重教师的流动意向和家庭负担等特殊情况，以舒缓其精神压力[7]。学校要为流动教师营造一种良好的用人环境，提供宽松的发展空间，让他们生活在一种愉悦和谐的环境中，提升其对学校的心理认同感和归属感。学校和流动教师也要理解地方政府和教育行政部门实施教师合理流动的制度性安排及要求。

(三)评估反馈机制

新型城镇化背景下民族地区义务教育教师合理流动的评估反馈机制的建构，旨在检视教师合理流动的施行状况，彰显评估和反馈对教师合理流动机制的改善及监督功能，有利于维护教师合理流动评估的权威性、透明度和公正性。

民族地区义务教育教师合理流动评估机制的建构，其目标直接指向教师合理流动政策制度和实践的不断改善及发展。事实上，教师合理流动评估是一个动态的过程，评估的结果直接指向教师合理流动政策制度和实践的改进。具体而言，教师合理流动评估的价值主要彰显以下几个方面：一是诊断教师合理流动制度的运行及评估教师流动政策的落实状况，发现其存在的问题症结并提出进一步改善的对策和建议。 二是凝练、宣传与推广地方政府、教育行政部门和学校实施教师合理流动的宝贵经验。三是公布教师合理流动评估结果，接受地方政府、教育行政管理部门、学校和社会的全面监督。四是建立教师合理流动数据共享平台，促进教师合理流动管理信息化建设。五是完善教师合理流动评估指标体系，促进教师合理流动评估动态发展。

反馈评估结果是民族地区义务教育实施教师合理流动链条的关键环节。一方面，评估机构要如实地将教师合理流动的评估结果及时上报给地方政府和教育主管部门，使其掌握进一步调整教师流动政策方向以及获得新的制度决策依凭。同时要告知实施教师流动的学校，使其明确实施教师流动中的优势和问题，为将来进一步做好教师合理流动工作奠定良好基础。另一方面，评估机构要及时向社会公布教师流动评估结果，以接受公众监督并引导公众参与教师流动政策的制订。评估机构要根据具体情况使用诸如公开反馈和内部反馈、书面反馈和口头反馈多元的反馈形式，以避免有悖于评估专业和伦理规范要求的负面反馈的出现。

三、民族地区义务教育教师合理流动实践规制建构的内蕴

“规制”最早是作为经济学的一个重要范畴，意含按规则管理和调控；之后其拓展至政治、法律等领域，是指按照规则对社会中行为主体的活动及行为加以限制和约束[8]。其实，新型城镇化背景下民族地区义务教育教师合理流动是可以按照市场逻辑行进的，但基于市场逻辑运行的教师流动，往往出现教师流动主体追求利益和效益的最大化倾向。在缺乏必要的制度约束的情形下，教师流动呈现单一向上流动的格局，极易导致教师流动失范。此外，民族地区义务教育教师合理流动涉及复杂的系统结构，在现实的教师流动实践中也交织多方的利益纠缠。因而促成民族地区义务教育教师合理流动实践真正走向落地式实现，迫切需要政府和社会建构适切的规制，以规约教育行政部门、教师流动学校和流动教师的行为选择。具体而言，新型城镇化背景下保障民族地区义务教育教师合理流动顺畅运行，需要从法律和法规、契约合同、监督问责等方面建立规制。

(一)法律法规的规约

新型城镇化进程中我国义务教育教师合理流动机制体系的架构尚处于初期阶段，新型城镇化发展的高位拉动与民族地区义务教育教师合理流动的法律法规的不健全形成鲜明反差。2012年和2014年，国家先后发布了《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》等有关义务教育学校校长、教师流动的法规及其条款，突出县域内校长教师轮岗交流制度的地位和价值，强调县域内校长教师交流轮岗的制度化和常态化，明确规定城镇学校、优质学校每学年教师与骨干教师交流轮岗的比例[3]。但这些法规的约束力和影响力远不及新型城镇化发展对民族地区义务教育教师合理流动的特别要求。法律和法规彰显强制性和权威性效力，完善的法律法规对教师流动的相关主体具有普遍约束效力，可以有效规避其逐利行为的滋生，为教师合理流动保驾护航，使教师流动基于公正而维持良好的秩序。因而民族地区建立健全契合新型城镇化发展的义务教育教师合理流动法律法规，显得尤为迫切和重要。

(二)契约的规范管理

契约是两人以上通过自由订立具有法律约束力的条款，而为自己创设权利和义务的一种协议形式。在民族地区义务教育教师流动实践中，政府与社会评估机构可以通过订立契约合同而形成对教师流动管理的有效规制。事实上，政府担负着为社会公共利益服务的重责。教师合理流动的施行，政府的职能空间不能缺位，更不能把政府部门本该承担的事务转移给教育行政部门和教师流动学校。政府应该扮演导引和调控者的角色，通过订立契约而形成教师合理流动的规范管理。具体而言，民族地区地方政府与社会评估机构之间可以通过委托-代理关系而产生契约合同，地方政府通过公开招标，遴选信誉良好的社会评估机构，授权其开展教师合理流动评估工作，按照契约合同所规定的服务内容、质量要求和违约责任，执行教师合理流动的评估标准和流程，双方履行教师合理流动评估的义务，共同承担责任和风险。地方政府和教育主管部门应严格按照契约的规定，不干预社会评估机构的专业行动，但要验收和审核其评估的结果。

(三)监督问责形成闭环效应

监督问责旨在找准问题，追责问责，督促落实主体责任。其理想的状态是体现组织监督、公众监督和舆论监督共生的监管格局，形成“自上而下”和“自下而上”两条监管路线的闭合。其实，监督问责往往与信息公开透明、公众热情参与和媒介即时性介入等相伴而生，是从一元管制向多元监管的转变。当下我国公民的社会参与及责任意识显著增强，监督问责无疑是一种对公民日益增强的社会参与及责任意识的积极回应。由于民族地区义务教育教师合理流动相关主体具有多元性，其与网络技术手段的黏合助长了公民的参与热情，形成了社会公众及舆论对义务教育教师流动过程的有效监督，这有利于及时发现民族地区义务教育教师流动中存在的各种问题，基于对这些问题的深入探究而生成倒查机制。这种倒查机制倒逼民族地区地方政府、教育行政部门、社会评估机构和教师流动学校，客观公正地开展义务教育教师合理流动工作，为未来教师合理流动政策和措施的调整以及流动机制的进一步完善提供有利条件。