美国公立社区学院联邦治理

杨旭辉

(1.上海师范大学 教育学院，上海 200234；2.上海第二工业大学 校办，上海 201209)

社区学院是美国高等教育的亮丽名片。公立社区学院是美国社区学院的绝对主体。根据美国社区学院协会的最新统计，截至2019年1月，美国共有社区学院1 051所，其中公立社区学院941所，占比高达89.5%[1]。联邦政府是美国公立社区学院治理场域中层级最高的政府组织，对公立社区学院改革发展具有重要影响力。考察美国公立社区学院联邦治理的历史演进、主要手段与基本特点，对于加强中国高职院校治理体系与治理能力的现代化建设具有重要意义。

一、美国公立社区学院联邦治理的历史沿革

(一)公立社区学院初创时期的联邦治理

从19世纪末到20世纪40年代，是美国公立社区学院的初创时期。这一时期，来自联邦的治理力量小到几乎可以忽略不计。这主要是因为，美国是联邦制国家，教育被认为是典型的应属于州自治范围内的事务。由于没有获得足够的法律授权，除非社区学院涉及聋哑人、黑人或军事教育内容，联邦政府在社区学院的诞生方面没有任何层面的涉及[2]。这一时期公立社区学院的联邦治理，主要特点是非指向性和弱行政性。所谓非指向性，是指这一时期的联邦治理主要指向人权而非社区学院。所谓弱行政性，是指这一时期的联邦治理主要是资料搜集性的，行政规制的意味较弱。最典型的治理行为是，1918年联邦教育署在《两年一度的报告》(Biennial Report)中包含初级学院的统计资料。事实上，这种行为对美国各州的公立社区学院几乎没有任何实质性影响。

(二)公立社区学院转型时期的联邦治理

从20世纪40年代到20世纪70年代，是美国公立社区学院的转型时期。所谓转型，是指美国公立社区学院从以转学教育职能为主转向以职业教育职能为主。促成这一转型的根本原因，是“二战”后复原退伍军人潮水般地涌入社区学院。作为一个具有跨州性质的国家议题，退伍军人的安置使得联邦政府加大了对公立社区学院的影响力。这一时期公立社区学院联邦治理的标志性事件，是杜鲁门总统执政期间总统高等教育委员会于1947年颁布的报告《为美国民主服务的高等教育》(Higher Education for American Democracy)。此报告对社区学院的诸多重大问题提出了政策建议，包括：放弃初级学院名称，改称社区学院；大力发展职业教育职能，培养半专业人才；以州为单位制定社区学院发展规划等。随着这个报告的影响持续发酵，社区学院的职业化运动取得重要成果，社区学院在高等教育体系中的独立地位逐渐提高。这一时期公立社区学院联邦治理的特点，是法案成为主流治理手段。比如，1958年的《国防教育法》(National Defense Education Act)、1963年的《高等教育设施法》(Higher Education Facilities Act)和《职业教育法》(Vocational Education Act)、1965年的《高等教育法》(Higher Education Act)、1967年的《成人教育法案》(Adult Education Act)及相关修正案等，都对公立社区学院的转型发展起到了前所未有的重要作用。

(三)公立社区学院成熟时期的联邦治理

从20世纪80年代开始，美国公立社区学院逐渐成熟。成熟的表现，是转学教育、社区教育及职业教育三大职能成为美国公立社区学院的身份标签，并得到美国社会各界的普遍认可。随着全球化的发展，美国公立社区学院也开始作为一种成功的高职教育模式越来越具有国际影响力。这一时期，公立社区学院联邦治理的特点，集中体现为经费性影响力逐渐成为主流。比如，1982年和1986年通过的《工作训练伙伴法案》(Job Training Partnership Act)、1983年的《职业技术教育法案》(Vocational-Technical Education Act)、1990年的《卡尔·D·珀金斯职业和应用技术教育法》(Carl D. Perkins Vocational and Applied Technology Education Act)、1994年的《由学校到职业机会法》(School to Work Act)、1996年的《个人责任和工作机会法》(Personal Responsibility and Work Opportunities Act)及1998年的《劳工投贷法》(Workforce Investment Act)等，都以经费诱导的方式实现了联邦政府对于公立社区学院的治理意图。

总体上看，联邦政府对公立社区学院联邦的治理，经历了对社区学院的指向性越来越强、治理手段越来越多元的过程。

二、美国公立社区学院联邦政府治理的主要手段

(一)出台法案

一般来说，法案分为两大类：与经费有关、与经费无关。前者通常与全国性信息统计、公共卫生、基本人权有关，比如学生知情权法案、残疾人法案、职场安全与健康法案、交通教育与隐私法案、投票注册与免疫法等。这些法案的实施，对于社区学院来说意味着一笔不小的开支。比如，残疾人法案要求社区学院必须为残疾人士提供各方面的便利，这对经费本不宽裕的社区学院来说，有一定压力。但尽管如此，社区学院仍然必须执行。与经费有关的法案，还有很多。比如，劳动力投资法案、劳动力开放与培训法案、就业训练合作法案等。这些法案对于社区学院来说，能提供不小的经费支持。当然，这些法案的绩效问责力度也是很大的。

(二)税收优惠

相对于私立大学和研究型大学，联邦税收政策对社区学院的影响更大。因为社区学院的学生大多来自中低收入家庭，而且社区学院的学费不贵，税收优惠是决定学生是否有意愿或经济能力在社区学院就读的重要因素。

联邦税收政策的受惠对象有三种：社区学院、捐赠人、学生其及家长。比如，联邦法律规定，向社区学院捐款可以获得税收减免，这对捐赠收入很难与四年制机构相提并论的社区学院来说，构成了关键制度性利好。另外一种税收优惠是针对公司的，20世纪80年代，美国国会通过系列法案，允许资助社区学院研究类项目的公司获得税收积分，此举不仅有利于社区学院从事研究性项目，也有利于强化社区学院的校企合作。值得注意的是，美国税收政策对社区学院来说，并非都是有利的。比如，无关业务收入税就规定：和社区学院的使命愿景不符或不直接相关的商业活动不免于征税，包括书店、餐饮服务和住房服务等。惠及个人的税收政策有很多，比如联邦政府规定：对于供养就读于高校的19-24岁的子女的父母给予税收减免。对社区学院学生而言，联邦规定实习期间的学生薪酬受益可以免税。相对于研究型大学，社区学院更容易从这项政策中受惠。

(三)学生金融补助

第一，奖学金制度。联邦最著名的奖学金是佩尔奖学金。最新数据显示，社区学院学生获得的佩尔奖学金的总人数为320万人，接受佩尔奖学金的社区学院学生中，有78%是工薪阶层，共计资金金额为100.5亿美元，占总量的36%[3]。更重要的是，这一比例近年来保持增长趋势。另外一些奖学金，如补充教育机会奖学金也对社区学院学生有重要影响力。

第二，贷款制度。贷款是联邦政府学生金融补助的重点方向。联邦层面的现行贷款项目主要有两个：威廉姆·福特联邦贷款和联邦铂金斯贷款[4]。前者的前身是联邦教育贷款家族项目，社区学院学生也是其合格的申请者。后期项目把家长也包括在内，向同时拥有多个贷款项目的学生并给予利息优惠。为了方便学生还本付息，前任总统奥巴马还提出了便利的“边工作边还款”方案。

第三，工学计划。这是联邦政府鼓励学生工学结合的资助计划。由于申请量较大，其批准原则为先到先得[5]。学生既可以在校内工作，也可以在校外工作。支付方式是由用人单位直接付款给学生，社区学院学生实行时薪制，本科生或研究生实行时薪制或总薪制。学生工作有时间限制，且工作项目的选择必须与学习课程相关。

三、公立社区学院联邦治理的主要特点

(一)问题导向

美国联邦政府对公立社区学院的治理是务实的，这种务实态度是美国法律体系长时间浸润的结果。美国《教育部法》第103款明确规定：禁止联邦政府“对任何课程、教育计划、行政或任何教育机构的人力资源进行指导、监督和控制。”[6]这虽然是针对联邦教育部的规定，但却清晰无误地传递出美国社会对于联邦力量干预具体教育事务的警惕情绪。总体上看，联邦政府对于社区学院的治理是问题导向的。联邦教育部网站上列出的治理项目能清晰地说明这一点。在教育部网站上共计有331个各类计划(program)，和社区学院相关的有26个[7]。其中有一个计划名为“父母在学期间的子女照看服务计划”(Child Care Access Means Parents in School Program)[8]。类似的计划还有很多，这种计划不是宏观调控类的计划，而只是依据某一特定法律或经费来源，针对某一具体、实际问题的解决方案。

(二)崇尚合作

可以从两个方面理解合作。

第一，联邦与州政府、社区学院的合作。在美国政治文化背景下，联邦政府和州政府不是上下级关系，不存在简单的命令与服从的关系，而是合作关系。州政府对于申请联邦政府的财政经费支持是自愿的。联邦政府有关基本人权的规定，需要州层面的合作与配合。比如，佛罗里达州建有“佛罗里达职业再适应”项目，就是帮助身体或心理残疾人士获得好的职业体验，从而使联邦政府的相关规定真正落地[9]。Arthur M. Cohen的研究表明，联邦的经费要发挥作用总是要通过州政府的管理[10]。同样，社区学院对于联邦政府的经费资助也是自愿申请的。申请成功，联邦政府就能够产生治理性影响，若不申请或申请而不成功，联邦政府就不能对这些社区学院具有影响力。联邦政府对社区学院的经费支持，通常含有严格的条件，比如要求社区学院提供校园的犯罪率数据，要求学校要给学生提供投票注册表格等[11]。社区学院的选择，实际上是在付出和受益的综合权衡之后做出的。也就是说，如果联邦政府的条件造成过大的工作量，社区学院宁可不申请该项经费资助。

第二，合作还存在于联邦行政机构、立法机构以及质量认证协会之间。仅从联邦政府的角度看，其治理力量并不算强，但当政府和认证协会的合作形成合力，其治理作用就不容小觑。联邦政府和认证协会作为两种不同的组织类型，其利益诉求和组织特点各有不同，但通过市场机制，两者能很好地协调起来，从而发挥对社区学院治理的更大作用。联邦行政机构和立法机构的合作，一方面是出于权力制衡考虑，一方面也是两者的共同利益所在，只有相互合作才能在社会公众面前营造对选民负责的形象。

(三)基于法治

联邦政府对社区学院的治理，一直与法案、法令密不可分。也正是这个原因，在联邦教育行政机构命运多舛、前途未卜的情况下，在国家层面仍然保有对社区学院的治理性力量。从历史角度看，相当多的治理任务是由联邦立法机构承担的。而其主要的治理手段，就是法案。和行政机构的行政性规章和研究性报告相比，立法机构的法案不仅数量更多，而且影响也更深。更重要的是，联邦机构哪怕是总统的教育发展设想，在没有得到国会通过前，也只能算是提案，对于教育实践没有任何实质性影响力。比如，2015年初，前任总统奥巴马在诺克斯维尔佩利西比州立社区学院的演讲中宣布了“学院承诺”，提出对美国所有两年制社区学院实行有条件的免费项目，并提交国会。但这一提案没有获得国会支持，最终无法对社区学院发展产生任何影响[12]。由于有联邦1791年宪法修正案的约束，联邦政府在治理社区学院方面是非常审慎的。治理行为必须于法有据。即使是很细小的法案变动，也必须获得正式的法律授权。比如，《高等教育法案(1965)》规定西班牙裔学生无法获得佩尔奖学金支持。1992年法案修订，西班牙裔学生才正式获准资助，此时距法案首次通过已经过去了27年。

美国联邦政府对社区学院治理的上述三个特点，集中体现为面向受教育者的治理。联邦政府对社区学院治理的所有目的几乎都藉由对受教育者的影响来实现。即便是那些直接指向社区学院的治理行为，也都打着增进公共利益或者保护基本人权的旗号。Arthur M. Cohen认为，美国的高等教育治理传统是，联邦政府支持学生而州政府支持学院[13]。联邦政府通过面向学生的治理方式，告诉了社区学院一个非常重要的关键词：市场。学生对社区学院的选择是一种市场行为。联邦政府正是通过这种面向学生的治理方式，教会了社区学院敬畏市场力量，遵从服务逻辑。而这正是美国公立社区学院自觉、高效地服务社会的重要文化心理基础。