论美国大学生参与学校治理的路径

申 超，王志强

(天津大学 教育学院/教育科学研究中心，天津 300354)

美国现代大学治理中的学生参与源于20世纪60年代美国大学的协同治理理念，但最初参与大学协同治理的主体并不包括学生，直到20世纪90年代，学生才逐渐“被视为与大学董事会、行政管理人员和教师同等重要的治理主体”，正式纳入大学治理体系[1]。然而，对于学生来说从参与大学协同治理的“名义主体”向“实际主体”的转变，却并非易事。协同治理是能建设性地跨越公共机构与政府等级的边界，跨越公共、私人与市政领域的边界，以实现其他方式无法达至公共目标的一种公共政策决策、管理的过程和结构[2]。其中，“跨越”突出地体现了这种治理模式的精髓。学生作为大学教育的利益攸关方，其参与大学协同治理难就难在“跨越”上，他们不仅需要跨越学生、教师与行政管理人员间的身份边界，还需要跨越大学不同治理机构间的事务边界。在这场艰难的“跨越”中，美国的大学是如何在制度上为学生参与大学治理保驾护航的？这即是本研究尝试回答的问题。

一、跨越路径：多元层级式的意见表达

尽管美国大学素来具有“自治”的特点，其具体的治理行为可能因校而异，但由于其生长在共同的政治和文化土壤中，故其总的治理架构和制度安排具有不少共性特征[3]。笔者在阅读和分析密西根大学、布朗大学、宾夕法尼亚大学、加州州立大学等美国大学的大学章程、学生会章程及其他有关学生事务的官方文件的基础上，大体勾勒出了各校在学生逾越其“受教育者”的身份和地位，进而参与到大学治理之中的“跨越之路”。这一“跨越”的过程可以理解为学生意见(1)本文的学生意见默认为学生关于大学治理问题的有关意见。在学生、学生会(2)美国大学学生会的名称各异，有学生大会(Student Assembly)、学生评议会(Student Senate)、学生理事会(Student Council)、学生联合会(Student Association)以及学生政府(Student Government)、学生政府联合会(Student Government Association)等不同的称谓，本文为研究之便，统一称呼为学生会。本文研究的学生指的是全日制大学本科生，不包括研究生。、学生代表和大学治理机构等多元主体间的层级表达，并由学生代表直接参与大学决策的过程，具体包括“学生→学生会→大学治理机构”、“学生→学生代表→大学治理机构”、“学生→学生会→学生代表→大学治理机构”以及“学生→大学治理机构”等四条跨越路径。其中，大学治理机构是指董事会、行政管理机构和学术评议会等若干大学决策或咨询机构的泛称(3)行政管理层是指包括校长、副校长、教务长、财务主管、校长秘书等美国大学常设行政管理人员及其所在机构的统称。美国大学学术评议会名称各异，有学术评议会(Academic Senate)、学术委员会(Academic Council)等，本文统称为学术评议会。；学生代表是指在大学治理机构中占有一定席位的学生代表，这类代表跨越了学生身份的界限，有权直接参与大学事务治理。笔者将学生代表分为在大学董事会任职的学生代表——学生董事(Student Trustee/ Regent)和在除董事会之外的大学治理机构中任职的其他学生代表。

(一)“学生→学生会→大学治理机构”的跨越路径

“学生→学生会→大学治理机构”的跨越路径是学生意见经由学生会间接进入大学治理机构,以建议的方式参与大学治理的过程。美国大学的学生会有其专门网站，网站上公示有主要成员的邮箱地址和公开会议的议程，且设有专门的学生意见征集系统。学生可以通过网站、邮件及参加公开会议论坛等形式将自己的意见向学生会表达，学生会将有关意见进行收集整理和审议后，就有关内容以定期的会议沟通或直接报告的形式向相应的大学治理机构提出建议。

以布朗大学学生会为例，“学生→学生会→大学治理机构”的学生意见表达路径包括两个环节。第一，学生向学生会表达意见。布朗大学的学生会章程规定，学生可以在学生会每周的公开办公会上表达个人意见，学生会会把学生提出的问题分配给适当的内部委员会进行解决。第二，由学生会组织向教师、行政管理层及董事会等有关大学治理机构表达意见。学生会向教师表达意见主要以参与学术评议会、院长议事委员会(Deans of the College of the Issues Council)等定期召开的会议的方式。除了通过定期举行的与行政管理层的沟通会议以外，学生会还可以定期向其提交年度计划和工作报告。学生会向董事会表达意见可通过派驻成员参加董事会下设的学生生活委员会及其他委员会的会议，并向董事会提交年度计划的方式进行。此外，学生会的主席和副主席在必要时可以安排学生会与董事会的个人、团体或委员会之间的会议[4]。根据布朗大学学生会2015-2016年的年终报告，布朗大学学生会曾与学院院长和教务长合作，提出了价值400万美元的建议，即为贫困学生提供医疗保险奖学金，并将校园生活应急基金的资金增加一倍[5]。

(二)“学生→学生代表→大学治理机构”的跨越路径

“学生→学生代表→大学治理机构”的跨越路径是指学生通过联系学生代表，然后由学生代表向大学治理机构转达学生意见、进而间接参与大学治理的过程。一般来说，学生可以从学生会网站上获取学生代表的邮箱，然后以邮件或者面谈等形式向学生代表提出有关问题的意见和建议，学生代表有权根据学生意见的内容决定是否进一步向大学治理机构提出议案。事实上，这一路径与上一条路径的不同之处在于，普通学生通过给学生代表个人发邮件或者面谈的形式反映情况或表达政见，可能会因考虑到其所反映的情况或政见与学生代表个人特质的某种匹配性，进而更容易获得学生代表的垂询，甚而直接向上反馈至相应的大学治理机构，加速相关问题的解决进程。因此，这一路径虽然跟上一条路径一样，普通学生的意见都是通过一个中间环节才有可能进入到有关大学治理机构的议事过程之中的，但它似乎较通过学生会这一组织中介更显直接和富有针对性。

(三)“学生→学生会→学生代表→大学治理机构”的跨越路径

“学生→学生会→学生代表→大学治理机构”的跨越路径实际是前两条路径的交叉，根据有关大学或其学生会的章程判断，这种交叉路径的形成很有可能是因为学生组织和学生代表的密切关系而导致的。除特殊规定外，大学治理机构中的学生代表是由学生会的有关部门内部公开选举产生的，并接受学生会组织的统一管理。学生代表除了在大学治理机构的工作外，往往也需要在学生会组织担任类似顾问的职务，以便双方的信息交流。此路径与第一条路径的不同在于，学生意见在经由学生个体向学生会组织的官方信息采集系统表达以后，学生会往往会以组织的形式先向学生代表传达学生会关于这一意见的决议，然后学生代表再根据学生会的决议进一步考虑是否向大学治理机构提议。这同时也意味着，此路径与第二条路径相比，由于中介环节的增多，学生意见的表达和传递效率，可能会相应减慢。

(四)“学生→大学治理机构”的跨越路径

“学生→大学治理机构”的跨越路径是指学生直接联系大学治理机构表达其意见，进而参与大学治理的过程。学生可以通过申请参加大学治理机构为学生提供的公开办公时间或公开会议，与有关治理主体就大学治理问题进行面对面交流。例如，密西根大学的校长每月为学生提供1个小时的办公时间，学生可以在校长办公网站上提出申请，申请内容包括学生基本信息和计划讨论的内容，经校长办公室审查后，选取四组学生(每组1-3人，每组15分钟)与校长交流[6]。这一路径与前几条路径相比，由于可以省略或者跳过中介机构(学生会或学生代表)，实现普通学生与大学有关治理机构的工作人员间的直接沟通与交流，故而学生意见的表达效率可能更高。但是，就我们目前掌握的资料来看，这一路径似乎高度受限于有关大学治理机构向普通学生的开放意愿和开放的现实可能性。

综上所述，美国大学生意见的表达既要涉及学生个体、学生会、学生代表、大学治理机构等多元行为主体，又需经过“学生→学生会/学生代表→大学”的层次传递，四条路径之间互相补充、共同作用，构筑了一个相对完善的学生意见的多元层级表达机制，是美国学生参与大学治理的基础。前三条路径是交织在一起的，学生间接参与大学治理；第四条路径由于不需要经由学生会或学生代表进行意见转达，学生直接参与大学治理。上述不同路径的参与效果存在差异，通过“学生→学生会→大学治理机构”和“学生→大学治理机构”路径的参与往往是以学生个体或学生会集体向有关大学治理机构进行意见表达，或者向其提供咨询或建议的形式存在的，而“学生→学生代表→大学治理机构”和“学生→学生会→学生代表→大学治理机构”路径的参与，则因学生代表可直接参与到有关大学治理机构的决策当中，从而使学生的意见可能更真切地在有关大学治理机构的决策中得以体现。学生意见在离开学生个体进入组织环节之后，将由学生会或大学治理机构的有关部门根据规章对其内容进行审议，只有审议通过，才可以进入下一阶段。与此同时，四条路径的参与效果还有赖于各大学的学生会组织的独立性与自治色彩，以及学生代表的履职情况，因此可能存在诸多的校际差异，不可一概而论。

二、跨越环节：借由学生代表直接参与大学决策

借由学生代表参与大学决策是指学生意见需要经由学生代表向有关大学治理机构反映，进而进入大学决策的过程，这实际是上述四条路径中“学生→学生代表→大学治理机构”和“学生→学生会→学生代表→大学治理机构”两条路径的关键环节。美国大学治理机构中学生代表的产生，需要经过以下程序：首先，学生会网站和有关社交平台(比如Facebook、Twitter)公布有关大学治理机构的职责范围和学生代表的空缺情况；其次，学生自主填写报名申请或将其简历通过邮件发送至学生会有关部门；再次，学生会有关部门进行内部公开选举或推荐；最后，确定学生代表并进行公示。学生成为学生代表之后，将依有关制度规定，享受大学治理机构的专门权力，通过会议的形式参与大学有关治理机构的决策，平等地享有提议和表达的权利，甚至可能享有投票表决的权利。

董事会是美国大学的最高决策机构，参与其中的学生代表被称为学生董事。而理事会有别于董事会、学术评议会等传统大学治理机构的特别之处在于，它建基于协同治理理念的价值内涵与价值共识，是一个由大学行政管理人员、教师、学生等不同主体选派代表组成多元主体的治理机构，往往被看作是一个咨询建议类的机构，不享有直接的大学决策权。为了更进一步地解释学生意见是如何通过学生代表参与大学决策的，笔者拟从学生董事参与董事会决策和学生代表参与大学理事会表决两个方面进行简要的阐释。

(一)学生董事参与大学董事会决策：以加州州立大学为例

美国大学的董事会治理形式属于“外部治理”，董事会不直接干涉大学的内部管理事务，主要负责制定大学规则、进行内部仲裁或提出建议[7]。以加州州立大学为例，其董事会在教育政策、财政、校园规划和设施等方面的宏观政策制定上具有权威性[8]。目前，其董事会共有25名董事，包括2名学生董事。学生董事的任命过程十分严格，需要经由个人申请、资格审查、学生会提名和州长任命等环节，其中需要特别指出的是，大学甚至对学生董事申请人的条件做出了明确而严格的规定，例如申请人必须是年满十八周岁的加州市民，在读至少6个学期(本科生)，且有良好的声誉[9]。学生董事任期为两年，任命的第一年没有投票表决权，第二年将与其他董事平等地享有大学董事地位[10]。此外，两名学生董事不同时享有投票权，并采用交替换届的方式，每年只改选一名学生董事[11]。这样的制度设计有助于维护加州州立大学系统学生董事的延续性和稳定性，为学生董事参与大学治理提供了制度保障。

学生董事参与大学治理是以学生董事参加学校董事会及下设委员会(4)截止到2018年，加州州立大学董事会的学生董事加入的委员会有财务委员会、教育政策委员会、政府关系委员会、集体谈判委员会等。的会议形式实现的。学生董事必须出席董事会会议，并将根据大学章程所赋予的专门权力在会议中正常提议、质询、讨论以及投票表决，投票表决的结果将以大学政策(或决议)的形式确立。例如，一名学生董事在任期间经常与学生会面，并为学生游说大学治理机构[12]。尤其是在2017年9月美国特朗普政府宣布取消“童年抵美者暂缓遣返”计划(简称DACA计划)的时候，这名学生董事代表着DACA计划所影响学生的利益与另一名董事于2017年11月联名向董事会提交了关于“保护DACA校友、学生和教职工”的议案[13]。学校董事会于2018年1月做出了关于保护本校的DACA计划相关人员(包括校友、学生和教职工)的决议[14]。除此之外，学生董事作为董事会与学生之间的联系人，还须在学生会下设的学生董事委员会(Committee on Student Trustee)担任顾问，负责学生董事的提名和管理[15]。

(二)学生代表参与大学理事会决策：以宾夕法尼亚大学为例

宾夕法尼亚大学的大学理事会是一个由大学行政管理人员代表、教师代表和学生代表共同组成的具有审议性和广泛代表性的论坛，旨在讨论大学的多方事务，特别是大学的教育目标以及影响教师、行政管理人员与学生共同利益的事项[16]。事实上，大学理事会并不具备直接制定大学政策的权力，但被授权提供政策建议，同时，由于大学理事会成员的广泛代表性，它的一项重要职能是通过共同协商的方式，将不同大学治理主体的多元利益转化为大学整体利益，其表决的结果将成为日后大学政策制定的依据[17]。

表1 宾夕法尼亚大学的大学理事会学生代表席位分配[18]

如表1所示，宾夕法尼亚大学的学生代表在其大学理事会下设的很多与学生利益相关的委员会中均有相应的代表席位，他们主要以参加大学理事会有关会议的形式，参与有关学术事务、校园设施、校园生活及校园氛围等方面的大学决策。例如，2018年10月，一名学生代表在理事会全体会议上提出关于宿舍发霉的问题，校长回应表示将立即解决这一问题；2019年3月，来自穆斯林学生联合会的学生代表在全体会议上提出了斋月的时间与期末考试及(毕业典礼)相冲突的问题，之后，穆斯林学生联合会协助教务长办公室寻求这一问题的解决办法[19]。值得强调的是，学生代表享有言论免责权，即其在理事会有关会议上的发言不受调查或制裁[20]。此外，学生代表须遵守有关的出勤规定，若其未能出席足够数量的会议，学生会有权撤销其学生代表资格[21]。

在加州州立大学的案例中，由于学生董事(第二年)享有大学董事会董事的法定权力，学生董事参与董事会决策的过程可以视为美国大学生“跨越”了学生身份和学生事务边界的典范。在宾夕法尼亚大学的案例中，由于大学理事会是大学治理咨询机构的性质，学生代表在参与大学理事会决策过程中，虽然在一定程度上也跨越了学生身份，并与大学治理机构进行协商和讨论，但这一过程依旧是围绕着学生事务提出的问题和建议。相比较而言，宾夕法尼亚大学理事会的学生代表的跨越性要弱于加州州立大学董事会的学生董事。总的来说，借由学生代表参与大学治理机构的决策是美国学生参与大学治理的突出特点。学生代表作为学生会组织派驻到有关大学治理机构的合法成员，通过会议的形式，就有关议题进行提议、讨论或表决，这意味着学生参与大学治理不仅仅是简单的意见表达，学生作为一个能动体，切实参与到了有关的大学决策中。另外，还需强调指出的是，学生董事被认为是美国“学生拥有决策权的最高形式”，充分彰显了美国多元利益行为主体之间协商共治的大学治理理念[22]。

三、对美国学生参与大学治理过程的反思

(一)学生参与大学决策的合法性尚存在争议

尽管在学生参与大学治理方面，美国大学十分重视程序正义，但对于学生参与大学决策的合法性，目前仍存在争议，这主要表现在学生代表在有关大学决策中是否应享有表决权上。以学生董事参与董事会表决为例，美国高校董事会协会(The Association of Governing Boards of Universities and Colleges)2010年的一项研究表明，70.8%的公立大学至少有一名学生董事，且学生董事的投票比例从1997的20.5%上升到了2010年的50.3%，而私立大学至少有一名学生董事的比率为20.1%，且其学生董事的投票比例从1997的9.3%下降到2010的8.5%[23]。这表明不同类型的美国大学对于学生是否应被授予表决权的看法并不一致。支持者认为，“在董事会上有学生代表很重要”，这既可以强化对学生个人组织技能和管理经验的教育与培训，又可以使董事会获得有关教育政策执行中关于学生意见的一手资料，还可以促进学生对有关政策的接受能力[24-25]。反对者认为，大学治理“并不意味着各利益相关者在治理结构中具有同等的地位和权力，发挥同样的作用，更不是说大学决策要通过各利益相关者采用民主投票的方式”进行，而且学生在某些决策方面和董事会存在直接利益冲突，同时，学生太年轻、重视自身利益、缺乏远见、对大学治理理解不足等因素容易使学生在参与大学治理时往往不考虑后续的责任，可能会导致破坏性的政治斗争[26-29]。

(二)学生参与过程中的程序正义与实质正义价值间存在潜在冲突

西方代议制民主模式有两种理论：一种是精英式民主，认为选民选出代表之后，将权力移交给选票较多的精英，由精英负责决策，选民退居一旁；一种是参与式民主理论，在批判精英式民主的基础上，主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决公共问题[30]。关于美国学生参与大学治理是精英式民主还是参与式民主很难定论，二者兼而有之。其中，“学生→大学治理机构”路径可视为参与式民主，其余三条路径由于均有赖于经选举产生的学生会成员或有关学生代表的履职，故更接近精英式民主。然而，两种民主形式都难以回避程序正义和实质正义的冲突问题。一方面，在精英模式下，大学治理机构的学生代表终究是少数学生的参与，“这无法解决私人利益与公共利益的冲突问题”[31]。具体来看，美国大学生并不全部自动加入学生会，也并不是所有学生都参与学生会的民主选举。即便是被布朗大学学生会称为是该校史上投票率最高的2015年秋季学生会选举，投票人数也只有2 888人，仅占学生总数的46%[32]。更进一步讲，当学生投票选出学生会领袖和学生代表之后，具体事务便由学生会和学生代表负责，当学生会的组织诉求、学生代表的私人利益以及公共利益发生冲突时，将难以保证学生群体的多元的利益诉求得到满足，从而无法保证实质正义的实现。另一方面，尽管参与式民主在形式上看似是多数人的广泛参与，但是由于这种形式对学生的参与热情和参与能力有着很高的要求，而“实践中学生的冷漠问题抑制了更进一步的参与”，使得参与式民主难以从实质上冲破程序正义和实质正义之间的困境[33]。

四、总结与讨论

尽管有协同治理这一纲领式的理念支持，美国学生参与大学治理的过程依然艰难。这种艰难不仅体现在学生意见需要“跨越”多元主体、多个层级，也体现在学生代表参与大学决策尚存在合法性的争议。然而，美国大学的可贵之处在于，它们通过大学章程、学生会章程及其他有关学生事务的官方承诺，为这场几乎注定艰难的“跨越”，提供了有章可循的制度规约，而这正是现代大学精神的体现。

近年来，中国已经逐渐认识到学生参与大学治理是完善现代大学制度的重要组成部分，并在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、《高等学校章程制定暂行办法》(2011)、《普通高等学校学生管理规定》(2017)等文件中，相继提出了要建立以学生代表大会为基础的学生参与高校民主管理的相关要求，保障学生在有关政策方面的知情权、参与权、表达权和监督权。然而由于起步较晚，中国大学关于学生参与大学民主管理的制度模式尚未成型，且因“受传统观念的束缚，仍将学生视为单一的服从者”，故而在某种程度上忽视了学生意见的表达，尚未充分调动起学生为大学发展建言献策的积极性。治理进程的合法性在于体现透明、多元的决策参与等民主原则[34]。因此，中国大学在完善有关学生参与大学治理的制度设计时，应尤其注重学生参与路径的公开、透明，尊重学生平等参与大学有关决策的主体地位，并在此基础上，探索符合国情的学生参与大学治理的适当路径。事实上，中国已有部分大学正在探索并完善类似的制度和程序，如清华大学、南开大学等高校在校务委员会中设立了学生代表席位，天津大学、华东师范大学等高校则设立了学生校长助理席位，并规定了相应席位的准入条件和履职要求等。然而，总体来看，中国学生参与大学治理的制度尚在初步建设中，具体程序亦不甚完善，有待进一步的探索与变革。

五、对完善中国学生参与大学治理的建议

中美两国大学生参与学校治理的治理语境具有鲜明差异。有别于西方自由主义的治理，中国特色治理语境的治理是“国家(公共权威)主导下的协同治理”，强调在集中权威领导下各利益相关者“在重大决策之前进行充分协商，以适当的方式进行深入地讨论和沟通，尽可能就共性问题取得一致意见”[35-36]。因此，笔者从中国特色的治理语境出发，结合本研究的实际结论，提出对完善中国学生参与大学治理的几点建议：

第一，畅通学生参与大学治理的路径。既有研究表明，中国学生参与大学治理存在学生参与路径不畅通的问题，即学生只能单方面地向大学治理机构表达意见而缺乏有效反馈的路径[37]。因此，为实现学生参与大学治理的“身份跨越”，就必须畅通学生参与大学治理的路径，各大学可根据实际办学条件，有选择地畅通学生、学生代表、学生会及大学治理机构之间的多重路径，不仅让学生有渠道反映自己的意见，还应当让学生意见能够得到有关大学治理机构的实际关注和反馈。

第二，构建学生和大学治理机构之间的协同治理机制。尽管借由学生代表直接参与大学决策并不符合中国大学治理的实际情况，但加强学生与大学治理机构之间的沟通和协作是十分重要的。一方面，在涉及学生利益的重大决策之前，大学治理机构应当创建平等磋商的机会和平台，公开征集学生意见，正面回应学生提出的问题，积极考虑学生的诉求，适当吸纳学生的建议。另一方面，在涉及学生利益的重大决策执行过程中，大学治理机构也应该积极引导学生参与治理，并接受学生监督。学生与大学治理机构之间的沟通和协作，有利于双方矛盾的缓和，从而维护校园稳定，提升大学内部治理水平。

第三，培养学生骨干(精英)的同时，也要注重培育广大学生的民主参与意识和能力。在高等教育大众时代，高校既可以通过一系列培训项目来重点培养学生骨干，也可以通过思想政治教育来培育广大学生的民主参与意识和能力，锤炼学生的民主素养。学生骨干的培养可以有效提升学生代表的能力和水平，而学生大众的民主参与意识和能力的培育可以有效调动更为广泛的学生参与积极性。同时，大学治理机构既要尊重学生骨干的利益诉求，也要充分考虑到学生大众的广泛意见，只有二者兼顾，才能更好地解决学生参与大学治理过程中可能存在的精英民主和大众民主之间的矛盾问题，从而更好地实现程序正义和实质正义的价值诉求。