PPP模式下税收优惠政策研究

申山宏

一、税收政策对于PPP模式发展的影响

（一）税收政策可以让社会资本合理预期PPP项目税务成本

税收政策确定性又被称作税收政策固定性，属于税收三大特性之一。在政府确定PPP项目所适用的税收政策后，社会资本可以结合项目具体情况较为准确的预测PPP项目的税务成本，并在此基础上决定是否向PPP项目进行投资。

（二）税收政策优惠性可以引导资源向PPP项目流入

科学、合理的税收政策能够有效强化资源配置，同时可以引导社会资源流向促进社会福利最大化发展的领域。所以在地方政府“债台高筑”的背景下，合理应用PPP模式能够有效获得大量社会资源的协助。所以国家通过设置合理的税收优惠，可以充分发挥税收政策的导向作用。

二、PPP模式下税收优惠政策所存在的问题

（一）融资环节

此环节问题主要分为贷款和其他融资方式两方面。PPP模式下存在股权融资、银行贷款、其他债权融资等多种融资方式，但银行贷款作为传统融资方式依然是该模式的主要融资渠道。银行贷款势必存在大量的贷款服务费和利息费用支出，营改增后要求上述费用的进项税额不得从销项税额中扣除，PPP项目主要以银行贷款作为融资手段，如果无法抵扣贷款服务进项税，则需由企业全权承担，加大企业融资负担；在股权融资、其他债券融资方面，PPP模式所能够使用且不征税的优惠政策，仅有国债利息不征税、地方债利息免税、居民企业直接投资免税等，由于缺乏必要税收优惠政策支持，所以对于其吸引其他投资方产生严重阻碍。

（二）建设环节

在营改增后，如果PPP工程的总承包方属于一般纳税人，能够开具增值税专用发票，则其在建设过程中势必会取得大量增值税进项税额，按相关规定，企业只有产生销项税额才能够抵扣进项税额，但建设环节的PPP项目企业普遍没有收入，则导致此阶段存在大量增值税进项税额无法抵扣。从而导致企业存在部分资金无法及时使用，由于其同时受到融资压力大、前期投资金额大等因素的影响，导致PPP项目存在巨大的资金压力和风险。

（三）运营环节

由于PPP项目普遍是公共基础建设或公共服务，政府为吸引社会资本参与，会给予社会资本较大的政府补助，具体以价格补贴或财政补助而实现。

在补助税收政策方面，若政府补助属于不征税收入，其支出无法在税前列支，不得扣除。若未将其认定为不征税收入，则其支出所产生的档期费用可以在税前列支，并予以扣除，由此可见是否进行不征税认定对于企业税负影响基本相同。若获得的政府补助为不征税收入，且全用于资本化支出，由于其是不征税收入形成的资产，所形成的固定或无形资产在以后年度计算折旧和摊销时，需在确认企业所得税时进行纳税调增。尽管此类政府补助会因资本化支出而形成一定年限分期，达到延迟纳税目的，但此所能够给予的税收优惠力度相对较低，无法吸引社会资本；补贴税收政策方面，由于部分PPP项目的公共服务本身的福利性，所以政府会对项目公司提供服务的价格进行定价，而并非使用市场价格。所以社会资本在落实公共福利时，若其收入低于成本，政府需要弥补所产生的损失。但从经济实质而言，其价格补贴属于政府对定价和市场价格产生差异的弥补，可看作是政府为消费者支付部分费用，所以项目公司应当将此看作经营所得，并予以纳税，所以如此很可能会成为不征税收入政府补助的争议点，当前税法方面对此缺乏明确解释。

（四）利润分配环节

PPP模式下项目公司可以选择多种公司组织架构，常用的有限责任和有限合伙两种。责任制税收优惠方面利润分配存在两种情况，第一，按出资比例分配利润，此时社会资本方所获利润免征企业所得税。第二，社会资本方获得利润比例高于出资比例，即政府将部分利润转让给社会资本方作为补偿，由于我国《企业所得税法》对于红利和持股比例间关系未明确要求，而《公司法》则规定可不按持股比例分红，如此导致超股权比例分红纳税问题存在疑问。合伙制方面，PPP项目下，社会资本方获得利润分成后容易出现利润分成纳税争议，项目利益经由合伙企业分给社会资本方，该利润形式上是合伙企业所得，但本质上属于社会资本方的投资收益，应当予以免税，但此方面缺乏明确规定，所以很容易导致与税务机关间争执。

（五）资产转让环节

PPP项目下，社会资本方和政府如果明确约定项目期满或经营期满之后，将相关的资产及权利都无偿转让给政府部门，则此资产转让环节势必会出现社会问题。一般BOT和TOT模式较为常见，都存在资产的转让环节，该环节一般涉及所得税和流转税问题，当前我国在此方面缺乏明确税收优惠政策。

BOT模式下，普遍在合同签订时，社会资本和政府方面就已经明确项目相关资产和权利的所有权。实质上BOT模式下，一般约定项目相关资产及权利的所有权，在项目完工之后就已经属于政府，项目公司对资产只存在特许经营权，无所有权，在此背景下，资产转让时不会改变所有权，所以无需视同销售。此外还存在部分情况，双方共同约定将资产和相关权利所有权归属于项目公司，在约定期结束后再由项目公司无偿转让给政府部门，对于此需要先对项目的用途进行区分，若其属于公共事业，则增值税方面无需视同销售处理，若其应用于非公共事业，则需要视同销售，并缴纳相关增值税。企业所得税方面，由于所有权出现改变，所以必须视同销售，缴纳相关所得税；TOT模式存在两次资产转让环节，且该模式下的项目存在两种不同的转让方式。第一，政府将存量项目的所有权向项目公司无偿转让，在约定期结束后，由项目公司归还资产所有权。由于其中需变更所有权，所以两次转让环节都需按相关规定缴纳增值税和企业所得税，势必存在重复征税情况。第二，项目公司仅取得项目资产在某时间段内的使用权，其所有权并未出现变动，则无需视同销售。

三、PPP模式下完善税收优惠政策的措施

（一）融资环节措施

完善融资环节的税收优惠政策主要从完善银行贷款和完善其他融资方式两方面共同实现。

完善银行贷款税收优惠。针对营改增后，PPP项目从银行贷款中所取得的大量贷款服务进项增值税无法在现有税收政策下进行抵扣的情况，应当构建健全的银行贷款服务进项增值税抵扣体系。具体可以根据PPP项目的盈利水平给予其一定的税收优惠倾斜。对于准经营性及非经营性项目，可以在其向银行进行贷款融资时，对其所取得的利率不超过同期金融贷款机构利率的贷款相关的服务进项税，可以先予以抵扣，如此能够大大降低PPP项目的融资压力，还可以降低其融资风险。

完善其他融资方式税收优惠。美国PPP项目发行债券后，其购买债券的投资人可获得一定程度的债券利息免税，对此可以予以引进和创新。除此之外，还可以采取降低预提所得税的方式，达到吸引国外资本的目的。对于参与PPP项目股权投资的企业给予一定的企业所得税投资抵免，能够更快更好的实现融资目标。

（二） 建设环节措施

当前税收模式下会使得PPP项目的建设环节存在大量进项税留底的情况，对此应当先整体项目进行评估，在此基础上合理设置有效、科学的PPP项目进项税退税制度。在PPP项目评估方面，应当先对项目自身的盈利性、投资回报周期长度等进行考察，对于回报周期较长且盈利性较低的项目，应当给予部分税收优惠支持。2018年5月1日所开展的深化增值税改革措施中明确表示：“对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。”所以PPP项目可以借鉴此措施，允许企业自主申报进项税退税，再由税务机关评估PPP项目进项税额抵扣度大小以及留抵时间的长短，再根据具体情况确定最终的进项税退税额度，要求项目企业的进项税退税额不得超过规定额度，通过此形式能够有效降低项目企业的现金流压力，同时也可以更好的吸引社会资本投入。

（三）运营环节措施

对于PPP项目公司所获得的财政补助，不应当对其一概而论，而需要深入分析财政补助的实质，在此基础上确定是否将其进行经营性纳税或作为不征税收入。

政府补助企业所得税税收政策方面。针对PPP项目在运营环节说或者在政府补助作为不征税收入时，无法在企业所得税前列支费用化支出和资本化支出。而不被认定为不征税收入时，相关支出能够在税前列支，使得政府补助无法起到有效的促进作用。所以应当将原本符合条件的不征税收入重新认定为免征企业所得税收入，并且允许其在税前列支费用化和资本化支出，让企业所得税税收激励优势充分体现；价格补贴企业所得税税收方面，针对当前无明确政策确定其是否属于不征税政府补助，所以应当尽快明确价格补贴收入限制，如此可以有效解决认定模糊问题。针对政府为使用者预先付费的情况，可以把项目公司从政府获得的价格补贴收入认定为所获得的经营性收入，不应当作为不征税收入，对其进行正常处理，若存在所得税税收优惠政策，则其也应当予以享受。

（四）利润分配环节措施

有限责任制方面。我国《公司法》明确规定允许获得差异比例分红，而《企业所得税法》方面无明确规定，所以对此应当先充分考虑PPP项目的盈利性，对于盈利水平较高的项目，如果其社会资本方获得超比例分红，则需要对其进行纳税处理，而如果项目本身盈利性较差，超出部分应当予以免税；有限合伙制方面，由于社会资本方所获得的收入与项目公司的分成收入一致，但缺乏相关的明确税收政策予以免税处理，对此应当根据有限责任制下取得的股息红利分成适用的税收优惠政策，进行免税处理。

（五）资产转让环节措施

PPP项目所涉及的资产转让，首先应当确定在转让资产过程中，是否出现变更资产所有权的情况，这也是之后确定税收优惠政策的基础。在确定资产所有权是否变更之后，应当按照不同的资产转让形式确定相关的税收优惠政策。BOT模式下，由于在转让前后不出现变更资产所有权的情况，且转让之后属于公益属性，所以可以增加转让环节的税收优惠，具体可以在企业所得税、增值税和契税等方面予以减免。TOT模式下，其资产所有权在转让前后出现变更，所以应当依法纳税，但应当采取按资产净值进行征税，避免出现重复征税。除此之外还需要兼顾PPP项目盈利性，如果其资产转让环节涉及双方分别为社会资本和项目公司，且资产所有权出现变更，则该业务存在较好盈利性或以盈利性为目的，对此不应当继续享受税收优惠，而应当依法纳税，避免过度税收优惠情况。

四、总结

为切实提高社会资本的投资积极性，促进PPP模式推广，必须要构建科学、合理的PPP发展税收优惠政策激励体系，加强税收政策优惠力度，增加政策覆盖范围，从融资、建设、运营、利润分配以及资产转让环节合理采取措施，有效解决我国当前存在的地方政府“债台高筑”、社会资本税收激励不足的问题，让税收政策的调节功能得到充分体现，切实促进PPP模式的健康、稳定发展。