关于完善《监狱法》中女犯改造工作规定的思考

杨木高（江苏省监狱管理局，江苏 南京 210036）

1994年12月29日第八届全国人大常委会第十一次会议通过的《监狱法》，在推进监狱严格执法和罪犯改造中发挥了重要作用。近年来，监狱工作形势发生了很大变化，《监狱法》已经不适应当前监狱工作的需要，亟需修改完善。

一、现行《监狱法》中关于女犯改造工作规定述评

《监狱法》对女犯改造工作规定的条文很少，女子监狱管理和运行基本上参照男犯监狱，女犯改造工作很难创新特色。《监狱法》关于女犯改造工作的具体规定主要有五个方面：

（一）关于怀孕女犯的收监

1994年的《监狱法》第17条规定：“监狱应当对交付执行刑罚的罪犯进行身体检查。经检查，被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯有下列情形之一的，可以暂不收监：1.有严重疾病需要保外就医的；2.怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。对前款所列暂不收监的罪犯，应当由交付执行的人民法院决定暂予监外执行。对其中暂予监外执行有社会危险性的，应当收监”。2012年10月，全国人大常委会将《监狱法》第17条修改为：“罪犯被交付执行刑罚，符合本法第十六条规定的，应当予以收监。罪犯收监后，监狱应当对其进行身体检查。经检查，对于具有暂予监外执行情形的，监狱可以提出书面意见，报省级以上监狱管理机关批准。”该条规定修改后，意味着怀孕和哺乳自己婴儿的女犯可以收监。2018年10月26日，全国人大常委会修改了《刑事诉讼法》，其中第265条规定：“对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：1.有严重疾病需要保外就医的；2.怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；3.生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。对被判处无期徒刑的罪犯，有前款第二项规定情形的，可以暂予监外执行。对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”这些规定，意味着怀孕女犯可以收监。那么需要讨论的问题是：看守所投送女犯的时候是否需要向监狱提供女犯妊娠的证明材料？女子监狱在入监体检时，有没有条件做妊娠检查？收监后对怀孕的女犯如何处置？女犯亲属拒绝或者女犯没有亲属，无法办理暂予监外执行，监狱如何安排女犯生育，在哪里生育？

（二）关于女犯入监时的人身和物品检查

《监狱法》第18条规定：“罪犯收监，应当严格检查其人身和所携带的物品。非生活必需品，由监狱代为保管或者征得罪犯同意退回其家属，违禁品予以没收。女犯由女性人民警察检查。”这条规定体现了对女犯人格尊严的尊重，是监狱制度文明的重要表现。“人身检查”是专业的法律用语，是刑事诉讼过程中针对犯罪嫌人采取的一项侦查措施。人身检查又称“人身搜查”“活体检査”，是司法机关为了确定被害人、犯罪嫌疑人、被告人的某些特征、伤害情况或生理状态所进行的对人身体的检查。罪犯入监所进行的“人身检查”实际上是“安全检查”，目的是防止罪犯将危险品和违禁品带入监内。至于对身体状况的检查，属于体检的范畴，应该由医院的医生来进行。“女犯由女性人民警察检查”这一规定表明，无论是“安全检查”，还是体检，都应该由女性人民警察来进行。需要探讨的是，目前监狱系统，无论是男犯还是女犯，都还没有形成规范的、统一的“人身检查”操作流程，亟待完善。

（三）关于罪犯不得携带子女在监内服刑

《监狱法》第19条规定：“罪犯不得携带子女在监狱服刑”。很多学者和监狱民警在解读这条规定的时候，都认为是针对女犯的专门规定。有学者认为，“由于已婚妇女往往有需扶养的子女，因此，是否可以让女犯携带子女入监服刑，涉及到刑罚专属性的问题。我国《监狱法》明文规定罪犯不得携带子女在监内服刑，这是基于罪责自负不株连无辜原则和保护未成年人心理健康的原则。”[1]笔者认为，《监狱法》第19条所规定的“罪犯”既包括女犯，也包括男犯；“子女”既包括未成年子女，也包括成年子女。在监狱工作实践中，确实有很多女犯存在未成年子女无人监护的情况，也存在部分罪犯成年子女有智障而无人监护等特殊情况，但监狱是国家的刑罚执行机关，不是社会福利机构，罪犯需要监护的子女在无人监护的情况下应该由地方政府安排在儿童福利院、社会福利院等机构。在《曼德拉规则》和《曼谷规则》等联合国刑事司法文件中，从儿童利益最大化的角度，提倡或者鼓励监狱机构的女犯可以携带一定年龄范围内的未成年子女在监狱服刑，并且明确监狱要提供一定的配套措施（如幼儿园）。在西方许多国家，也确实存在女犯携带未成年子女服刑的实际。从中国的实际情况来看，法律不宜规定女犯携带未成年子女在监狱服刑。但从另外一个角度看，《监狱法》规定存在一定的不足，罪犯子女确实无人监护的时候，应该由谁照顾，在法律层面还是个空白。如前文所述，怀孕女犯具有社会危险性，应该收监，收监生育后，是及时将婴儿送出监外？还是要等到满月或是要等到哺乳期结束？这与“罪犯不得携带子女在监狱服刑”是否存在冲突？在《监狱法》修改的时候，应为明确规定有关机关依法确定罪犯子女的监护问题。

（四）关于女犯的分押分管

《监狱法》第39条规定：“监狱对成年男犯、女犯和未成年犯实行分开关押和管理，对未成年犯和女犯的改造，应当照顾其生理、心理特点。监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理。”这条规定明确了女犯和男犯分开关押，分别管理，这是罪犯分类管理的必然要求。1994年《监狱法》颁布的时候，女性犯罪并不是很严重，独立建制的女子监狱数量也不多，因此《监狱法》中并没有明确女犯必须关押在女子监狱，只是规定了与男犯分开关押。当时大多数省份都是在男犯监狱设置女犯监区，因此《监狱法》的规定符合当时的历史条件。当下女犯数量急剧增长，大多数省份都建立了独立建制的女子监狱，部分省份建立了2个以上独立建制的女子监狱。因此从立足当前、着眼未来的视角出发，在女犯的分押分管方面，应当作出新的规定，比如规定：“应当设立女子监狱，收押改造女性犯罪人。女犯数量较少或者女子监狱容量受限，可以在男犯监狱设立女犯监区，关押改造女犯。”

（五）关于对女犯的直接管理

对女犯实施直接管理是我国女犯改造工作的一贯做法。1954年的《中华人民共和国劳动改造条例》第38条规定：“女犯由女看守员监管。”1982年公安部颁布的《监狱劳改队管教工作细则》第7条规定：“女犯应当单独设立女监或女分监，一律由女干警进行管理教育。”1994年的《监狱法》第40条规定：“女犯由女性人民警察直接管理。”这是法律赋予女性人民警察的职权。落实女犯由女民警直接管理，是为了防止女犯诬陷、腐化男民警。女犯长期关押在封闭隔离的监狱里，与异性接触较少，对性的渴望相对强烈，倘若由男民警实施管理，一些道德败坏、思想肮脏、不能遏制性欲望的女犯很可能会利用女色引诱男民警，破坏监狱管理秩序。“女犯由女性人民警察直接管理，其根本目的在于使女犯能感到监狱的威严性、文明性和道义性，促使她们认识自己的犯罪行为，改掉过去那种不文明的行为以及不道德的旧观念，减少性刺激，减少和杜绝多种影响改造的诱发因素，使她们能稳定情绪，集中精力改造”。[2]

二、修改《监狱法》时需要完善女犯改造工作规定的几个具体内容

（一）关于武装看押问题

《监狱法》第41条规定：“监狱的武装警戒由人民武装警察部队负责，具体办法由国务院、中央军事委员会规定。”从逻辑学的角度来看，既然女子监狱是监狱的一个类型，《监狱法》规定了武装看押，因此女子监狱由武装警察看押显然是必需的。但是，我们也应该看到，《监狱法》颁布之前，我国独立建制的女子监狱数量较少，大多数女犯关押在男犯监狱的女子监区，《监狱法》在立法过程中，不可能就这个问题作出立法上的规定。国务院和中央军事委员会关于监狱警戒的规定到目前为止一直没有出台。在这一情况下，女子监狱是否需要武装看押出现了一个不规范和不统一的情形，在新建和改扩建女子监狱的规划设计中，大多数建设了岗楼和武警营房，在实际运作中，既有武装看押的，也有没有武装看押的。有的女子监狱从建制独立开始就一直有武装看押，有的是一开始没有武装看押，运行了一段时间后，开始有武装看押。监狱的武装警戒应该根据监狱的戒备等级、关押对象的危险程度等合理安排警戒力量。女子监狱尽管也收押死缓和无期徒刑的女犯，但一般确定为中度戒备等级，相对于男犯而言，女犯危险程度较低，发生暴力越狱和群体性事件的概率很小。女子监狱究竟是否需要武装看押，亟待从法律上给予明确。在《监狱法》修改过程中，建议司法部和武警总部可以就这一问题进行广泛调研，提出一个规范的意见，切实改变目前女子监狱武装看押问题上的不统一的状况。笔者认为，从节约武警人力资源和保护女犯隐私的角度来看，女子监狱可以不设武装看押。女子监狱不设武警看押，可以在警力配备上多增加一些比例，多设一些内看守岗位，以维护女子监狱的监管改造秩序。“假如女子监狱一定要安排武装看押，那么也应该由女性武警来承担警戒任务。从目前武警部队的实际情况来看，尚缺少女性武警官兵”。[2]

（二）关于未成年女犯收押问题

我国监狱在分类时，按照罪犯的年龄一般分为成年犯监狱和未成年犯管教所，成年犯监狱包括成年男犯和成年女犯。女子监狱收押的对象是成年女犯，未成年女犯一般划分在未成年犯之中，因此未成年女犯应该由未成年犯管教所收押。《监狱法》第74条规定：“对未成年犯应当在未成年犯管教所执行刑罚。”《未成年犯管教所管理规定》（司法部第56号令）第2条规定：“未成年犯管教所是监狱的一种类型，是国家的刑罚执行机关。由人民法院依法判处有期徒刑、无期徒刑未满十八周岁的罪犯应当在未成年犯管教所执行刑罚、接受教育改造。”第15条规定：“对未成年男犯、女犯，应当分别编队关押和管理。未成年女犯由女性人民警察管理。”在目前的监狱工作实践中，有部分省市的未成年女犯关押在女子监狱。从全国的情况来看，未成年女犯数量相对较少，在未成年犯管教所设立一个监区就能够满足关押要求。女子监狱不应当收押未成年女犯的主要理由是：

1.缺乏法律法规依据。无论是《监狱法》，还是《未成年犯管教所管理规定》以及多年的司法实践，未成年犯都是由未成年犯管教所收押改造，当然包括未成年女犯。

2.不利于分管分押。法律规定，对未成年犯和成年犯应该分别关押。女子监狱收押未成年犯女犯，由于数量很少，很难做到与成年女犯分开关押。

3.未成年女犯正处于青春期，生理和心理都处于发育期，如果收押在女子监狱，过早地生活在单一性别的环境中，不利于其正常的社会化，会对其人格的形成产生不利的影响。

4.未成年犯管教所享有特殊的政策，按照法律的有关规定，必须对未成年犯实施义务教育，有相当一部分省份的未成年犯义务教育纳入了地方教育体系，这是对未成年犯管教所的特殊政策，如果将未成年女犯关押在女子监狱，女子监狱很难争取到义务教育这一政策，有可能导致未成年女犯的教育权无法得到保障。因此，笔者建议，在修改《监狱法》的时候，必须明确未成年女犯应该由未成年犯管教所收押改造，未成年犯管教所不具备收押条件的，可以由女子监狱收押。对未成年犯女犯单独编组，与成年女犯分押分管。

（三）关于女犯的隐私权保护问题

隐私权是公民一项非常重要的民事权利，女犯被剥夺了人身自由，并不意味隐私权的丧失。在依法保护女犯隐私权方面，需要明确三个问题：一是女子监狱的监狱长应为女性。女子监狱的监狱长作为一监之长，可以随时进入监管区的任何部分，可以随时找女犯谈话，检查女犯的人身和物品。《曼德拉规则》第81条规定：“监狱兼收男女囚犯时，监狱女犯部应由一位女性工作人员负责管理，并由她保管该部全部的钥匙。除非有女性工作人员陪同，男性工作人员不得进入监狱中的女犯部。”因此建议《监狱法》明确女子监狱的监狱长应为女性。二是限制无关人员参观或者进入女子监狱。目前以社会帮教名义或者警示教育名义参观女子监狱的人数较多，一部分女子监狱也以开放日等名义邀请社会公众（包括女犯的亲属）参观女子监狱。应该明确除了上级领导机关（主要指监狱管理机关）工作检查、其他女子监狱工作交流和专家学者进行调查研究外，原则上不接受公众参观和警示教育。

（四）关于女犯特殊权益保障问题

女犯是罪犯中的特殊群体，其合法权益除了受《监狱法》保护以外，《妇女权益保障法》等其他法律法规的有关规定也适用于女犯。在修改《监狱法》的时候，建议增加以下内容：

1.女犯未成年子女的特殊会见问题。我国法律规定“罪犯不得携带子女在监狱服刑”，女犯作为母亲，对子女的感情是天生的，女子监狱在女犯未成年子女会见方面，应该从人性化的角度予以重视。《曼谷规则》第26条强调“（女犯）涉及子女的探视，应在有利于创造良好探视经历的环境中进行，包括工作人员的态度，并应允许母亲和子女之间的公开接触。在可能情况下，应鼓励与子女接触时间较长的探视。”近几年来，不少女子监狱在女犯未成年子女会见方面做了积极的探索，包括会见的地点、时间以及场所的安排等，受到女犯的欢迎。这些改革举措应该上升为法律，在《监狱法》中明确“女犯会见未成年子女，可以在特定的场所，采取特别的会见方式。具体办法由国务院司法行政部门规定”。

2.女犯劳动保护权益的保障。女犯在监狱所从事的劳动，虽然与社会公民从事劳动的性质不一样，但是其合法的劳动权益应该受到保护。《妇女权益保障法》第26条规定：“任何单位均应根据妇女的特点，依法保护妇女在工作和劳动时的安全和健康，不得安排不适合妇女从事的工作和劳动”。国务院还制定了具体的《女职工劳动保护特别规定》，明确了女职工禁止从事劳动的范围。女子监狱在女犯劳动项目选择、确定劳动定额等方面要考虑到女犯的生理特点，遵守有关法律规定。修改《监狱法》的时候，可以考虑增加“女犯的劳动改造要符合《妇女权益保障法》的有关要求”等内容。

3.女犯生活卫生权益保障。目前《监狱法》针对女犯生活卫生权益的保障还是空白。《监狱建设标准》（建标2010-139）中对女犯监舍每间关押人数（不超过12人）作了规定，对厕所面积给予适当增加，体现了生活权益保障。但是在医疗方面尚没有具体规定。女犯存在月经期、哺乳期以及更年期等特殊生理周期，需要特殊的卫生保健。《曼谷规则》对女犯的个人卫生、医疗卫生服务（入狱时体检；与性别相关的保健；心理健康与护理；艾滋病毒预防治疗护理和援助；药物滥用治疗方案；预防自杀和自残；预防保健服务等）作出了具体的规定。从我国目前监狱工作实践来看，在女犯卫生权益保障方面，应该就卫生巾的免费发放（或者发放卫生费）、妇科医生的配备以及妇科病的定期检查等作出规定。

三、完善《监狱法》中女犯改造规定需要把握的几个方面

（一）总结多年来女犯改造工作的成功经验

改革开放以来，我国女犯改造工作不断改革创新，取得了很大成绩，特别是大多数省份只有一所女子监狱，各项工作都具有特色，成为展示监狱工作的一个窗口。司法部分别于1988年和2003年召开女犯改造工作座谈会，会议对女子监狱的建设和发展起到了非常关键的作用，会议出台的相关工作要求，具有创新性和前瞻性，大多数女子监狱按照会议要求进行实践探索，也取得了一定的效果。但由于没有上升到法律的高度，一些改革措施受领导个人意志和工作条件的限制，没有得到很好的执行。比如2003年在南京召开的女犯改造工作会议提出：“对于女犯，原则上不使用戒具，尽量不使用禁闭室，对一般违纪行为，可设置反省室，反省期限最长不超过7天；严格禁止男女犯混岗劳动，直接管理女犯的必须是女性人民警察；在严格依法的前提下，扩大对女犯假释的比例；针对女犯重视亲情、家庭观念强的特点，可适当增加女犯家属接见的次数和时间，有条件的可安排亲情会见，允许与未成年的子女共度节假日；打电话可适当放开，只要女犯提出申请，一般情况应安排，写信不受限制；允许女犯在参加社会帮教活动、会见时化淡妆，女犯留短发要尽量美观、大方；对女犯定期体检，并配备妇科医生，适当提高女犯零用钱。”[3]这些举措，相当一部分没有得到落实。笔者建议，在《监狱法》修改的过程中，要广泛听取女子监狱民警的意见，将一些行之有效的有利于女犯改造的成功经验上升为法律，使其具有强制性，推进女犯改造工作的法治化。

（二）处理好《监狱法》和其他妇女法律之间的关系

女子监狱的工作是监狱工作的组成部分，也可以看作是妇女工作的重要组成部分。女犯兼具母亲、妻子、女儿、劳动者、罪犯等多种角色，尤其是作为社会性别的角色，其权利和义务受多种法律的调整和规范。改革开放以来，我国高度重视妇女权益保障立法，分别制定了《妇女权益保障法》《反家庭暴力法》《母婴保健法》《女职工劳动保护特别规定》等法律法规，同时还加入了一些保护妇女权益的国际公约。不少省市还制定了具有地方特色的妇女权益保障法规，对促进妇女事业的发展起到了法治保障。《监狱法》作为规范监狱管理的刑事法律，必然涉及到女犯的权益保障问题，在修改《监狱法》时，要注意吸收其他妇女权益保障法律的精神。在立法技术上，无论是设立专章规定女犯改造工作，还是分散在不同的章节规定，都要符合女犯的改造特点，不能与宪法或者其他法律相冲突。

（三）吸收联合国刑事司法规则

联合国高度重视刑事司法领域的立法，先后颁布了多项刑事司法文件，要求成员国借鉴和参考。1955年通过的《囚犯待遇中最低限度标准规则》在运行60年以后，2015年作出了重大修改，并把该规则命名为《曼德拉规则》。在《曼德拉规则》中，有相当一部分内容涉及到女犯改造。联合国经济及社会理事会2010年7月22日第2010/16号决议建议大会通过了《联合国关于女性囚犯待遇和女性罪犯非拘禁措施的规则》（简称《曼谷规则》），该规则是对《囚犯待遇最低限度标准规则》的补充和发展，是专门就女犯问题制定的规范性文件，包括普遍适用规则，适用特殊类别的规则，非拘禁措施和研究、规划、评价以及提高公众意识等4个方面，共70个规则。我国作为联合国的常任理事国，对联合国作出的决议、颁布的刑事司法文件要结合中国国情予以执行。建议在修改《监狱法》的过程中，要注意研究《曼德拉规则》和《曼谷规则》的相关规定，结合中国监狱工作实际，作出有关规定。