互联网+背景下电信诈骗多元协同治理机制研究

宋晓辉，罗勇健（.陕西警官职业学院，陕西 西安 700；.广东省广州市花都区公安分局，广东 广州 50640）

据公安部统计数据显示：2019年全国共破获电信诈骗案件20万起，抓获犯罪嫌疑人16.3万人，捣毁境内诈骗窝点5126个，捣毁境外诈骗窝点70个。[1]为有效治理电信诈骗犯罪，保护群众财产安全和维护社会稳定，必须深入研究互联网+背景下电信诈骗犯罪呈现的新特点以及公安机关在侦查打击过程中存在的现实困境，进而提出应当联合金融机构、电信运营商、互联网科技公司、境外司法机关以及其他相关责任主体构建电信诈骗多元治理协同机制，让多元主体承担起自身应有的社会责任，在各自的领域内将电信诈骗的苗头、环节进行扼杀、截断，配合公安机关开创多元治理电信诈骗的新格局。

一、互联网+背景下电信诈骗犯罪特点分析

（一）诈骗对象精准化

在互联网+时代，由于网络科技发展迅速，一些钓鱼网站、病毒木马也在网络上快速蔓延，互联网公司的程序漏洞、内部员工信息泄露事件也频繁发生，还有公民在互联网上进行的各种实名登记，也正在被不法分子有意地收集、归类、统计。以上种种事件，都导致了大量的公民个人信息被泄露。有了海量的公民个人信息，就构成了一个电信诈骗的“温床”。近年来社会新闻媒体对于电信诈骗的广泛报道，群众的反诈骗意识提升，使得电信诈骗犯罪分子不得不更新手段，电信诈骗手段从原来的对不特定群体发送诱骗、恐吓信息（如“猜猜我是谁”“家人出车祸急需汇钱救急 ”“账户涉嫌洗钱”）等简单粗暴的“1.0模式”，转变为精准掌握被骗者的相关情况并量身打造诈骗方案的“2.0 模式 ”。

例如：在深圳市罗湖区曾某被骗350万元人民币的案件当中，警方在侦破的犯罪窝点里找到了关于曾某的大量个人信息，足足有50页之厚。主要包括：1.曾某的个人财务状况。包括名下住宅、各大银行存款、理财产品、车辆等。2.曾某的个人社交圈子。包括她的配偶、家人、闺蜜等。3.曾某的个人日常生活习惯。包括她的起居时间、消费习惯、方便接电话时间等。这一切，就是为了对曾某量身定做诈骗剧本。

（二）诈骗范围跨国化

随着互联网金融的飞速发展，人们之间的经济往来大多都是在网络平台上进行，没有了空间上的约束，这导致了跨区域、跨境诈骗案件数量的增多。[2]在互联网+时代，借助于信息网络技术的发达，境内外电信诈骗犯罪分子相互勾结对国内公民实施诈骗。通常情况下，电信诈骗集团首犯为降低自身风险往往身居国外遥控指挥，在国外搭建诈骗网络，组织招募人员实施网上诈骗，就连转账、取款等行为也往往被分散在不同国家。

通过对近年来公安机关破获的一系列电信诈骗案件进行分析，发现这些犯罪分子多来自于台湾、广东、福建等地，在菲律宾、柬埔寨、泰国、马来西亚甚至是非洲、南欧等地建立伪基站，搭建电信网络诈骗平台，然后利用网络上购买到的个人相关信息对国内的被害人实施诈骗。这些有组织的诈骗团伙人员规模庞大，公安机关每一次的打击抓捕都会引渡回国数十名乃至数百名不等的电信诈骗犯罪嫌疑人，涉及诈骗金额也往往数以亿计。

例如：2017年8月9日，四川省公安机关与柬埔寨警方联合作战，一举捣毁位于柬埔寨境内波贝地区的诈骗犯罪窝点并成功抓获200余名电信诈骗犯罪嫌疑人，其中122名电信诈骗犯罪嫌疑人被押解回国[3]。2018年4月，河北省公安机关打击电信诈骗工作组赴菲律宾捣毁电信诈骗窝点，并成功抓获78名电信诈骗犯罪嫌疑人回国。[4]2019年9月，陕西省公安机关抽调警力组成工作组赴菲律宾捣毁8个电信诈骗犯罪窝点，成功抓获301名犯罪嫌疑人并押解回国。[5]

（三） 诈骗手段智能化

目前，电信诈骗在不断升级换代，手段也是不断翻新，许多受害人即使被骗了一时也无法识破骗局。例如：犯罪分子以证券公司名义推荐股票，然后将股民引入自行搭建的虚假交易平台进行各种期货炒卖，最后受害者被“亏”得精光，还以为是自身投资失误，而实际上这些平台都是后台自行操作涨跌。又比如，一种网络赌博平台“时时彩”，实则也是后台进行操作，让受害者输了之后，也会认为自己是运气差赌输，并不会想到自己是被诈骗，甚至碍于赌博可能构成犯罪也不敢去报案。还有区块链技术衍生出的数字货币诈骗，通过包装宣传，迅速拉升币值吸引受害者去购买，然后再逐渐调低币值价格，变相诈骗受害者的财产。此外，电信诈骗团伙还充分结合热点话题、社会资讯等信息，不断推陈出新各种诈骗方案，例如，高考前夕会进行高考试题泄题诈骗，高考后会进行走后门进名牌大学诈骗、贫困生教育基金诈骗。

（四）洗钱方式专业化

电信诈骗犯罪重要的环节之一是赃款的安全转移，这就涉及到洗钱问题。犯罪嫌疑人往往在境外使用网络电话实施诈骗得手后，将钱汇入账户然后多次拆分。通常受害者的钱一到账，嫌疑人在几分钟内就可以将赃款层层转移到数十个甚至上百个其他账户上，并由专业取款的车手在异地将钱分批取走，这给公安机关侦查破案带来了极大的困难。现在资金流已经插入了POS机转账、第三方平台、第四方平台甚至是进入了赌博网站、网络点卡平台、网络虚拟货币、直播刷礼物等等。在取钱过程中，操作者往往在全国各地，要找到操作者才能搞清楚资金流向，这是一个不小的难题。

目前，第三方支付介于银行和商户之间，而第四方支付是介于第三方支付和商户之间，第四方支付集成了各种三方支付平台、合作银行、合作电信运营商以及其他服务商接口，由于没有支付许可牌照的限制，第四方支付平台让资金流查询变得更为复杂。犯罪分子通过使用时下最火热的数字货币进行洗钱，利用数字货币具有高度匿名性、转移方便的特性，快速地对大量资金进行跨国转移，导致公安机关对资金流向追查往往无从入手。

（五）犯罪组织公司化

我国电信诈骗犯罪最初是在2003年由台湾地区诈骗团伙在泉州、厦门一带招募当地人进行诈骗，而后福建安溪籍人员在台湾籍诈骗犯罪人员那里学会了技术自立门户，并逐渐演变升级。2007年电信诈骗由福建省逐步转移到内地各省市、中部城市、西部地区等，全国各地陆续进入了电信诈骗案件的高发状态。之后，伴随着4G互联网通信技术的发展，2008年以后的电信诈骗开始逐渐呈现出公司化运营状态，以公司进行掩护。电信诈骗开始形成了组织严密、分工明确、运行有序的犯罪集团，包括了收集公民信息进行贩卖的团队、编写木马程序和虚假网页的团队、编写诈骗剧本的团队、办理银行卡出售的团队、话务组、水房组等等。电信诈骗上下游已经形成了一条完整的黑灰产业链，每个环节相互独立又物理隔离，并且每个环节之间的人员也不会有见面机会，各个犯罪小组与国外的诈骗头目保持单线联系。同时，从上游信息泄露、倒卖手机卡，到下游倒卖银行卡、“水房”洗钱等各个阶段还呈现出非常明显的去中心化运行特点。[6]犯罪集团已经从初期的家族式传帮带转变成产业化、企业化运营模式，许多环节的犯罪现在甚至通过成立正当公司进行掩护，这种公司化运作模式诈骗效率更高，危害范围更广。

二、互联网+背景下电信诈骗犯罪的治理困境

（一）侦查协助难

电信诈骗的关联犯罪行为如提供公民信息、买卖银行卡和手机卡、提供改号软件、架设GOIP设备、制作虚假网页、洗钱等等遍布全国各地，实践中需要进行全链条打击才能将犯罪事实查清并将犯罪分子绳之以法。目前，全国各地公安机关对于电信诈骗的侦查打击由于缺乏统一领导，往往导致侦查重复、各自为战、打击断层等，随之而来的是侦查难、抓捕难、处理难、串案难，间接造成对犯罪嫌疑人的处理存在证据不足、量刑不符等问题，导致现实中司法机关在办理电信诈骗案件过程中对抓获的犯罪嫌疑人往往很难按照实际造成的损失进行处理。

（二）信息共享难

电信诈骗案件的侦办往往会涉及多个部门，不仅仅是各地公安机关内部部门，更多的是跨部门、甚至跨境的协作。公安机关与电信、银行等等相关职能部门信息交流不畅、协作机制不顺已经成为办理电信诈骗案件面临的重大阻碍。虽然相关部门都有自建的数据库，都能够为电信诈骗案件提供相应的信息，但是不少部门会以涉及用户隐私为由，拒绝将数据批量移交给公安机关，这就造成了公安机关需要调阅相关数据的时候面临阻碍，变相拖延了办案时效，造成案件侦破困难。例如电信诈骗案件的资金流追查，首先资金流会涉及多个银行的跨行转账，单单调取银行流水就要走遍各个银行，若是大型银行还比较容易找到网点，若是地方小型银行则需要长途出差，费时费力。再者，部分电信诈骗案件还会涉及到第三方支付的网络平台，还有POS机转账等等，导致要快速查询各个公司信息流非常困难，犯罪嫌疑人在作案后有足够的时间转移赃款、毁灭证据、甚至转移窝点。

当前，第三方支付平台、第四方支付平台与传统银行的架构区别很大，普通银行在各地都有驻点支持执法机关进行查询，而支付平台企业只会在部分城市设立办事机构甚至不设立查询机构。公安机关查询只能出差前往总部联系，面临查询速度慢、反馈周期长、信息不完全、查询成本高等困境，这给打击电信诈骗带来了巨大的不便。

（三）行业监管难

从职责划分上，治理电信诈骗犯罪不是公安机关一家之事。首先，从源头上看，电信部门有防止经改号软件改过的电话号码呼入其他电话的义务。其次，电信诈骗有很多是境外电话打入大陆地区实施诈骗，并且是每天长时间持续性地打入，电信运营商对这些异常来电本应该尽其监管义务，采取措施进行拦截、关停。再者，某些电话卡自开通以来，长期没有进行通话而是不停进行群发短信，这些非正常用卡行为也应该引起运营商的关注。长期以来，电信部门都把注意力集中在如何巩固阵地、抢占更大的市场上，若让其主动进行监督，那就需要高额的监督成本，同时也是变相破坏自身的既得利益。

银行为了吸入大量资金进行投资获利，通常会对业务员下达高额的开卡任务，这也导致利用假身份证开卡、冒用身份证开卡的情形普遍存在。在银行的众多业务交易当中，经常是只认密码不认人，电信诈骗团伙里有专门的团队从农民工、大学生等群体中购买银行卡和手机卡。而网上银行开通量是银行工作人员考核的任务之一，所以一般人开卡时都是默认开通网银，由于使用网银操作进行转账更加隐蔽，更加快捷，不限制次数和金额，从而有可能被犯罪分子利用在短时间内转移赃款。

此外，众多网络公司、服务器、网站设计公司、软件公司，往往在利益驱使下，为诈骗犯罪分子设计赌博网站、钓鱼网站、木马软件、发布虚假信息等等。在目前的司法实践当中，此类技术支撑团队哪怕“明知”该类行为是违法的，但是对其也难以作出适当的处理，变相导致了该类责任主体更加肆无忌惮。由于目前缺乏对相关行业的有效监管措施，不仅导致发案量逐年攀升，同时也导致公安机关办理案件过程中困难重重，得不到相应的支持。

（四）跨境打击难

为了逃避国内公安机关的打击惩处，电信诈骗犯罪分子已经开始转移到境外作案。由于电信诈骗案件犯罪分子流动性强、反侦查能力强，大多数境外作案人员都从内地临时招募人员，国内警方在境外冲击窝点时候，抓到的是最底层的马仔，而整个团伙的幕后金主往往可以“金蝉脱壳”，导致警方难以打击到核心人员。幕后金主的长期存在，就可以不停地重新招募人员开展电信诈骗，而且在被打击的过程中组织者不断吸取教训，逐渐升级其手法，由以往的话务组在海外，水房架设在国内进行洗钱已经发展成话务组架设在与我国没有司法引渡的国家或地区，将水房架设到国外地下钱庄甚至是国外赌场或各类金融交易市场当中，使公安机关的打击难度大大提升。

此外，对电信诈骗的出境打击成本巨大，这对一些内陆地区本来经费就不充足的公安机关来说，由于单个受害人涉案金额少，即使有线索也无法踏出国门追查，加之办案消耗的警力也异常巨大，航空押解1名嫌疑人必须3名正式民警跟随，对警力资源紧张的基层公安机关来说也是捉襟见肘，要求境外国家司法协助，必须逐级上报至公安部，然后转外交部联系当地大使馆进行协调，层级多、手续漫长，也导致办案周期过长。

（五）资金追回难

电信诈骗洗钱环节涉及到分散和融合两个阶段，在分散阶段，又分为上游、中游、下游三类账户。当被害人将资金汇入电信诈骗犯罪分子指定的上游账户之后，上游账户对资金进行拆分，转移至多个中游账户，中游账户将资金进一步细化拆分转移至数十个乃至数百个下游账户，最终由下游账户持卡人在境内外ATM机上进行取现。在融合阶段，犯罪分子将取出的现金归拢至与电信诈骗账户没有任何关联的账户中，甚至会用这些资金进行正常的商业活动，利用现在的网络快捷支付手段，在整个取现过程中可能被害人将资金打入犯罪分子指定的账户内几分钟后资金便被拆解取出，即使被害人事后反应过来及时报案，公安机关也很难通过银行机构将资金原路返还。

另一方面，由于这些资金绝大多数都掌握在电信诈骗集团中的少数犯罪头目手中，且资金基本都是储存在国外银行账户中，在犯罪过程中，这些少数犯罪头目与电信诈骗的实际操作人员又大都是异地联系，反侦查能力极强，公安机关根据线索往往只能抓获具体实施电信诈骗的中下层犯罪人员，对于上层的指挥头目和诈骗资金最终流向很难摸清。此外，近年来随着比特币等虚拟货币的出现，犯罪分子开始利用这类虚拟货币进行洗钱犯罪，[7]这种加密资产及其交易的匿名性造成大量资金和加密资产的来源和投向不明，为电信诈骗犯罪洗钱提供了极大便利。[8]因此，电信诈骗案件即使破获也很难对涉案资金进行追回，导致被害人损失难以弥补。

三、构建电信诈骗多元共治协同机制

（一）公安机关内部的协同机制构建

为了能够对电信诈骗进行全链条式打击，一方面，各地公安机关要改变以往的侦查模式，依托全国性的警务信息平台，将关于电信诈骗案件的侦办成果及时录入，针对同一个案件各地要开展信息合作，从而实现公安机关内部警务信息资源的高度共享。同时，在对电信诈骗犯罪嫌疑人的抓捕以及后续的讯问过程中，建议由公安部出面成立全国性的反电信诈骗治理机构统一指挥，通过警务信息平台将犯罪信息推送至案发地公安机关由各案发地公安机关进行统一抓捕、讯问，这样不仅降低了各地公安机关的办案经济成本和时间成本，同时也避免以往为了完成战果任务，而出现数个公安机关抢人抓捕、各自为战抓捕的局面。

最后，为了避免犯罪数额统计不足或犯罪证据搜集不够而导致对犯罪分子刑事判决偏轻，针对一些跨省特大电信诈骗案件，由于受害者人数众多且分布在全国各地，对被害人的调查取证工作量极大，为了在限定的侦查期限内获取尽可能多的被害人陈述及相关证据，可以参考刑事诉讼法中关于网络犯罪案件跨地域取证相关规定，由全国各地公安机关在各自辖区内对被害人进行询问，各自调取证据然后统一汇总，从而实现全国公安机关反诈力量对单个电信诈骗案件的集中突破。

（二）公安机关与境外司法机关的协同机制构建

在互联网+时代，网络通讯的无国界极大地便利了电信诈骗犯罪的延伸，电信诈骗发展到今天已经遍布全球各地。由于国内外司法制度不同，单靠国内公安机关进行打击治理，往往收效甚微，因此，要治理电信诈骗，还需要建立与境外司法部门的协作机制。

1.建立反诈信息共享机制

打击跨国电信诈骗犯罪，情报工作是重中之重，各国司法部门在日常工作中对获取到涉及电信诈骗的情报信息，应该尽快通知对方，请求对方对相关嫌疑人员信息进行核实，这样有利于双方的后续侦查合作和对犯罪活动的打击处理。信息共享可以分为两个方面：一是我国将案件研判出的犯罪嫌疑人、窝点藏身处所、通讯联系方式、活动范围、作案模式以及其他相关背景资料等具体情况移送至境外司法部门时，当地司法部门应按照协议立即进行落地核查控制。二是要求境外司法机关对本国某地区短时间内出现多个台湾地区人员与其他地区人员入境旅游，然后进行群居生活的，应尽到必要的注意义务，并将信息传至中国进行核实是否有电信诈骗作案嫌疑。

2.建立协同调查取证机制

从国际司法协助实践上来看，因为中国执法人员在境外很难获取到当地执法权，因此在搜集证据方式上一般只能采用司法协助的形式由中国委托境外的执法人员代为取证。在当前国际犯罪日益增多的情况下，如果大量委托当地司法机关进行调查取证，可能会增加境外司法机关工作人员的执法负担，导致取证效果不如人意。因此，在跨国的证据取证方面，需要与境外司法机关尽快签订相关司法协议，建议直接授予我国警方在国外开展调查取证的执法权，或是在当地警方协同下与当地警方密切配合，共同进行取证、抓捕工作，

3.建立司法引渡机制

在打击跨国电信诈骗时要积极与当地国家进行协商，针对电信诈骗重灾区如马来西亚、菲律宾、越南、柬埔寨、印尼等相关国家，应尽快建立引渡条约，加强两国司法协助，督促相关国家严格依照条约引渡犯罪嫌疑人至我国，建立长期稳定的司法引渡关系。

（三）公安机关与电信运营商、金融机构及互联网企业之间的共治机制构建

社会治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机关与私人机构的合作，强制与自愿的合作。[9]电信诈骗犯罪智能化、技术化特征显著，涉及到电信运营商、银行等金融机构、网络科技企业多个部门、多个环节，治理电信网络诈骗，需要加强反诈骗技术的攻关和升级换代，强化技术治理。[10]因此，如果公安机关不能与这些部门建立长期有效的合作共治机制，仅仅依靠自身力量开展专项打击治理，就会弱化打击效果，陷入越打越多、防不胜防的困境。为此，当前公安机关亟需与电信运营商、金融机构及互联网科技企业之间建立电信诈骗的共治机制。

1.以法律法规规范多元主体经营活动

鉴于近年来社会舆论对于电信运营商、银行金融机构以及网络科技企业对电信诈骗的暗地“帮扶”强烈不满，最高人民法院和最高人民检察院酝酿数年终于出台《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），该《解释》涉及3个罪名：拒不履行信息网络安全管理义务罪、非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪。相关条文犹如一把利剑高悬于互联网企业头顶，公安机关据此可以根据实践中办理电信诈骗案件需求进一步明确细化互联网企业、电信运营商及银行机构相关工作人员的监管职责，要求相关部门认真履行管理职责，切实打击电信诈骗关联行为，从源头上减少滋生电信诈骗犯罪的土壤。

2.建立与多元主体的约谈、合作机制

目前全国各地公安机关已普遍认同“跨界联动，合成打击”的电信诈骗治理理念，并取得显著实战效果。各地区可根据实际情况在政府部门的主导下成立电信诈骗专项治理小组，成立电信诈骗专项治理小组的意义不仅仅是要求各主体在自身职责范围内履行监管义务，更要为公安机关在预防、打击电信诈骗犯罪过程中提供必要协助，形成公安机关与银行金融机构、电信运营商、网络科技企业共同治理电信诈骗的联动机制。电信诈骗犯罪是一种高科技犯罪，以公安机关现有的科技警力资源还不能完全满足治理电信诈骗的现实需求，打击电信诈骗需要专业的技术人才，通过借助互联网企业、银行金融机构、电信运营商的高科技人才构筑防火墙，对电信诈骗信息追根溯源，收集相关犯罪证据，追索电信诈骗资金流向提供必要的司法协助。

3.联合相关部门对多元主体违规经营行为进行监督

除了依靠《解释》对不履行监管职责的关联主体工作人员进行刑事制裁以外，公安机关还可以联合市场监督管理局等相关行政部门对银行金融机构、互联网企业、电信运营商的日常经营行为进行监督，依据行业法规进行经济制裁，以避免关联主体利用法律漏洞逃避监管责任。公安机关对于共治主体日常经营行为的监督主要包括以下几个方面：

一是对各个银行及电信运营商营业网点进行暗访调查，查看各个营业网点在为客户办理SIM卡及银行卡时是否存在未严格落实实名制的情况，是否存在为提升销售业绩一家营业机构为一人办理超过规定数量SIM卡或银行卡，业务员在办理业务过程中是否尽到了必要的注意义务，对于辖区内的频繁呼出号码电信运营商是否长期视而不见。二是中国人民银行出台《关于改进个人支付结算服务的通知》规定了个人一类银行卡每日取现金额限额2万元人民币，转账需24小时后到账。现实中银行是否存在为了尽可能多地收取手续费，减少业务对人力资源的依赖，而没有对网银、手机银行进行限制的情况。三是从日常办理电信诈骗案件中寻找、发现共治主体监管漏洞，根据本辖区银行、电信运营商、互联网企业的监管漏洞引发的电信诈骗案件数量对这些共治主体的监管工作进行评估，以此判断这些单位企业日常安全监管工作是否落实到位。四是开通民众投诉渠道，广泛收集民意。从各种渠道了解民众对于银行金融机构、电信运营商和互联网企业在电信诈骗防治工作中的实际表现的评价，以此作为评定依据并要求整改。

（四）构建多元参与反电信诈骗宣传机制

第四次警务革命的核心在于社区警务，社区警务理论认为犯罪根源在于社会。[11]相比在电信诈骗案件案发后，耗费大量的人力、物力、财力去进行侦查、破案再追赃，在事前进行有效地宣传防范更有实质意义。宣传电信诈骗不能单纯依靠政府或者公安机关单方面的力量，需要多元力量广泛参与。为此，有必要发动社会各个主体，形成一个多主体进行共同防范的态势。

联同社会其他主体共同宣传防范电信诈骗，不仅仅是一句口号，更要懂得精准宣传，就像诈骗犯罪分子精准实施诈骗一样。例如，对于新生儿补贴诈骗类的手法，可以让医院在生产院区进行宣传；对于购车退税诈骗，就让4S店在客户买车时候发放宣传册；针对在高考学生群体中可能发生的学费资助诈骗，各高校在发放录取通知书时候，可将该类诈骗宣传资料随同录取通知书一同发放，防止学生上当受骗。

此外，在宣传手段方面要尽可能创新。以往的反诈宣传，无论是银行、车站、居委会、社区、或者移动营业厅，一般都是将宣传标语持续在LED屏幕上循环滚动或者在路边拉上横幅进行宣传。这样的宣传枯燥乏味，难以给人留下深刻印象，要创新手段去宣传。例如，深圳地铁公司建设了反诈骗专列投入运营，将各种诈骗手法设计在地铁的广告上，让乘客坐地铁时候，无论低头抬头都能看到反诈宣传，听到反诈讲师讲课。再如，美团外卖制作反诈垫餐纸，在送外卖的同时也做到了将防骗知识送进了千家万户。银行聘请专门人员在ATM附近进行值守，称之为“蓝马甲”，每天工作就是在ATM附近，发现疑似被诈骗的受害者前往ATM机进行转账，立刻进行劝阻。在自媒体爆发的时代，要充分利用好这些媒介渠道，各宣传主体可以多联合微信公众号、抖音、快手、直播平台等自媒体，进行短视频拍摄宣传。